Pubblicato il 01/08/2025

N. 06858/2025REG.PROV.COLL.

N. 04162/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4162 del 2023, proposto da
ON IO e ES Di ID, rappresentati e difesi dall'avvocato Enzo Napolano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Riviera di Chiaia n. 276;

contro

Comune di Gaeta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annamaria Rak, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di NA (Sezione Prima) n. 856/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la nota depositata in data 4 luglio 2025 con la quale la parte appellante ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Vista la nota depositata in data 7 luglio 2025 con la quale la parte appellata ha chiesto il passaggio in decisione della causa senza preventiva discussione;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 luglio 2025 il Cons. Marco Valentini;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Avanti il giudice di prime cure, gli originari ricorrenti, odierni appellanti, hanno chiesto l’annullamento:

-dell’ordinanza n. 330, prot. n. 55542, del 5 ottobre 2015, notificata il successivo giorno 14, con cui è stato ordinato, ai sensi dell’art. 30, comma 7 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, il divieto di disporre dei suoli in relazione alle opere abusive ivi descritte ed eseguite sul fondo distinto in catasto al foglio n. 14, particelle nn. 1270, 272, 273, 274, 279, 333 (ex 278) e 334 (ex 271).

Il primo giudice ha respinto il ricorso.

In fatto, emerge dagli atti di causa che gli appellanti, dopo aver acquisito la proprietà in ragione di 60/674 dell’area identificata in catasto al foglio n. 14, particella n. 56, situata in Gaeta, località S. Agostino, a seguito di frazionamento avvenuto nel 1993 hanno ottenuto la proprietà esclusiva del terreno identificato in catasto al foglio n. 14, particella n. 333, avente un’estensione di circa mq 278,00, destinato a zona alberghiera e assoggettato a vincolo paesistico, ai sensi dell’art. 134 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, per il fatto di insistere sulla fascia costiera.

Con verbale di accertamento e sequestro prot. n. 3565 del 20 gennaio 2011, la Guardia di finanza ha rilevato in loco la realizzazione di opere sprovviste dei titoli abilitativi e configuranti una lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380.

In particolare, sull’area catastalmente individuata al foglio n. 14, particella n. 333, è stata constatata l’edificazione di un immobile in parte in muratura e in altra parte prefabbricato, con copertura leggermente inclinata di forma assimilabile ad una “L”, avente dimensioni di m 12,3 x 2.75 il lato minore e m 46,00 x 3,45 il lato maggiore, con annesso portico di mq 21,30.

Con nota prot. n. 10501 del 21 febbraio 2011, il Comune di Gaeta ha comunicato l’avvio del procedimento repressivo edilizio e, in esito alla partecipazione procedimentale spiegata dagli appellanti, ha adottato l’ordinanza n. 330, prot. n. 55542, del 5 ottobre 2015, notificata il successivo giorno 14, con cui è stato ordinato, ai sensi dell’art. 30, comma 7 del d.P.R. n. 380 del 2001, il divieto di disporre dei suoli in relazione alle opere abusive ivi descritte e realizzate sull’area sopra citata, in quanto “ il frazionamento delle originarie particelle comportante la creazione di ben sette nuove unità […] unitamente alla trasformazione edilizia dello stato dei luoghi in violazione degli strumenti urbanistici ed in assenza della prescritta autorizzazione si configura quale lottizzazione abusiva sostanziale ”.

In relazione alle censure proposte in sede di ricorso, il primo giudice ha ritenuto non suscettibile di favorevole delibazione il primo ordine di censure, inerente alla violazione delle garanzie partecipative, atteso che l’Amministrazione ha comunicato ai ricorrenti l’avvio del procedimento repressivo e ne ha raccolte le osservazioni, concludendo nel senso della loro inidoneità a determinare una diversa qualificazione dei fatti per come accertati nel corso dell’istruttoria.

Il TAR ha poi proceduto alla disamina congiunta del secondo, terzo, quarto e quinto mezzo di impugnazione, considerato che vertono tutti sulla presunta violazione, sotto differenti profili, dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 citato.

Secondo il primo giudice, la lottizzazione abusiva accertata dall’Amministrazione ha natura materiale e non giuridica, venendo in questione la realizzazione di opere che hanno determinato una trasformazione urbanistica dell’area, predisponendo i terreni coinvolti, tra cui quello dei ricorrenti, ad accogliere insediamenti non autorizzati e consistenti in opere non precarie, ma stabili e destinate ad una duratura utilizzazione.

In tal senso, soggiunge il TAR, la previa approvazione dell’operazione di frazionamento catastale da parte del Comune appare irrilevante a fronte della successiva accertata realizzazione di un’attività materiale di trasformazione del territorio a scopo edificatorio, in violazione delle norme e prescrizioni edilizie e paesistiche applicabili.

L’indicazione di tali circostanze nel corpo del provvedimento appare sufficiente a conferire all’ordinanza impugnata, per il TAR, una motivazione adeguata, stante la sua natura di atto vincolato e tenuto anche conto del fatto che l’illecito costituito dalla lottizzazione abusiva si consuma nel caso di qualsiasi tipo di opera in concreto idonea a stravolgere l’assetto del territorio preesistente ed a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, pertanto, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione sia un nuovo e non previsto carico urbanistico.

Peraltro, secondo il giudice di prime cure, contrariamente a quanto assunto da parte ricorrente, l’ordinanza gravata presenta tutti gli elementi indicati dall’art. 30, comma 7 del d.P.R. n. 380 citato, che è anche testualmente richiamato, essendo peraltro la sospensione dei lavori, come pure l’indisponibilità dei suoli e delle opere ivi impiantate, un effetto derivante dal sequestro operato dalla Guardia di finanza ex art. 321, comma 3-bis del codice di procedura penale.

Per il TAR, anche il sesto motivo di ricorso può essere rigettato per le medesime considerazioni già esposte nel quadro dell’esame del primo motivo di gravame, ove si è sottolineata l’irrilevanza della disponibilità dei ricorrenti a rimuovere le opere loro contestate, stante la natura oggettiva dell’illecito in parola e considerata la ratio dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 citato, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria dell’Amministrazione, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell’ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione abitativa.

Avverso la sentenza impugnata, in data 15 maggio 2023 è stato depositato ricorso in appello.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gaeta.

In data 4 giugno 2025 ha depositato memoria il Comune di Gaeta.

In data 6 giugno e 17 giugno 2025 ha depositato memorie la parte appellante.

All’udienza pubblica dell’8 luglio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In sede di appello è stato dedotto:

ERROR IN PROCEDENDO. OMESSA PRONUNZIA SU ISTANZA ISTRUTTORIA

Argomentano gli appellanti, con il primo motivo, che il TAR non si sarebbe pronunziato sull’istanza istruttoria di richiesta chiarimenti al Comune, che viene riproposta sussistendone l’interesse.

I destinatari dell’ordinanza sarebbero diversi e molteplici, oltre ai ricorrenti, mentre non risulterebbe che nei confronti degli altri proprietari, pure individuati, l’ordinanza sia stata mai notificata.

Si chiede pertanto in via istruttoria preliminare di voler chiedere chiarimenti all’Amministrazione in ordine allo stato del procedimento amministrativo originato dalla ordinanza impugnata quanto agli altri soggetti proprietari.

-ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE ART. 7 L. 241/90. VIOLAZIONE DELL’ART. 31 DEL DPR N. 380/2001. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ED ISTRUTTORIA

Espongono i ricorrenti, con il secondo motivo, che a seguito di avvio del procedimento si sarebbero dichiarati disponibili ad eliminare il container ed avrebbero chiesto al Comune di essere convocati a tale scopo.

Il Comune non avrebbe dato alcun seguito e nel provvedimento si sarebbe limitato, con formula di stile, a liquidare le osservazioni come genericamente inidonee a determinare una diversa decisione.

I ricorrenti nelle loro osservazioni avrebbero dichiarato che se l’Ente questo riteneva gli stessi avevano intenzione di demolire e ripristinare.

In sostanza, deducono gli appellanti che il Comune avrebbe conosciuto, da decenni, la situazione dell’area della Piana di Sant’Agostino e non aveva ritenuto di adottare alcun provvedimento, sostanzialmente tollerando una iniziativa alla luce del sole posta in essere dai proprietari.

La motivazione del Tribunale sul punto specifico sarebbe palesemente erronea e contrasterebbe, proprio, con quella ratio che viene richiamata.

L’emissione dell’ordine di sospensione della lottizzazione, e della successiva acquisizione, è, infatti, finalizzata, proprio, al ripristino dell’area e non, propriamente, a sanzionare l’illecito: l’effetto sanzionatorio sarebbe, invece, tipicamente, affidato alla sanzione penale.

Pertanto, laddove il soggetto destinatario si renda disponibile a demolire verrebbe meno lo scopo dell’esercizio del potere.

A fronte di tale iniziativa concreta ed effettiva l’Amministrazione non si sarebbe comportata secondo i canoni ci correttezza e lealtà, ponendo in essere le minime attività istruttorie che avrebbero portato al risultato cui l’attività amministrativa era preordinata.

Nella specie, secondo gli appellanti, le conseguenze sanzionatorie sul piano penale probabilmente sarebbero rimaste da accertare, ma si sarebbe evitato l’effetto acquisitivo che era, propriamente, quello che si intendeva evitare con il ripristino.

Conclusivamente, gli appellanti deducono che l’omessa assoluta considerazione della disponibilità e volontà dei ricorrenti di procedere essi direttamente al ripristino e, quindi, evitare la perdita del proprio diritto di proprietà, nonché l’emissione del provvedimento a cinque anni dalla comunicazione di avvio del procedimento, sarebbe indice di eccesso di potere.

-ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE ART. 30 DPR 380/2001. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

Con il terzo motivo, deducono gli appellanti che l’Amministrazione, prima del sequestro, non avrebbe mai emesso alcun provvedimento demolitorio.

Il provvedimento qui impugnato, emesso dopo quattro anni dall’avvio del procedimento non recherebbe, propriamente, un ordine di demolizione.

Il decorso di tale lasso di tempo e le circostanze evidenziate, sarebbero tali da avere tranquillizzato gli appellanti circa il fatto che quanto in essere non era né costituiva un attentato alla pianificazione comunale.

Tale comportamento assumerebbe rilevanza anche rispetto alla disponibilità offerta dai ricorrenti a ripristinare lo stato dei luoghi una volta che il Comune avesse manifestato la propria contrarietà all’intervento ed alle iniziative.

L’appello è infondato.

Quanto al primo motivo di appello, ritiene il Collegio di non accogliere la riproposta istanza istruttoria di richiesta di chiarimenti al Comune, non essendo essenziale, ai fini del decidere, acquisire ulteriori elementi rispetto a quanto risulta dagli atti di causa.

Circa il secondo motivo, ha ragione il primo giudice, le cui statuizioni si condividono, a considerare irrilevante “ la disponibilità dei ricorrenti a rimuovere le opere loro contestate, stante la natura oggettiva dell’illecito in parola e considerata la ratio dell’art. 30, d.P.R. n. 380 cit., il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria dell’Amministrazione, nonché la connessa funzione di controllo, posta a garanzia dell’ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione abitativa” .

Relativamente, poi, al terzo motivo di appello, non appare rilevante ai fini della decisione la dedotta circostanza che prima del sequestro operato dalla Guardia di Finanza il Comune non avesse adottato espressamente un’ordinanza di demolizione.

Come rilevato dal primo giudice, l’ordinanza gravata presenta tutti gli elementi indicati dall’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380 citato, essendo peraltro la sospensione dei lavori, come pure l’indisponibilità dei suoli e delle opere ivi impiantate, un effetto derivante dal sequestro operato dalla Guardia di finanza ex art. 321, comma 3-bis, del codice di procedura penale.

La natura di atto vincolato del provvedimento repressivo esclude in capo agli interessati, per costante giurisprudenza, qualunque rilevanza dell’affidamento né, per conseguenza, il tempo trascorso tra il compimento degli abusi e l’adozione del provvedimento repressivo può essere considerato rilevante in relazione a detta vincolatività.

L’appello, pertanto, va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo respinge e, per l'effetto, conferma la sentenza di primo grado.

Condanna la parti appellanti alla refusione delle spese del presente grado di giudizio in favore della parte appellata quantificate in euro 3000,00 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Marco Valentini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Valentini	Marco Lipari

IL SEGRETARIO