Pubblicato il 09/09/2025

N. 07259/2025REG.PROV.COLL.

N. 02634/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2634 del 2025, proposto dalla società agricola La Cavallara s.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio eletto presso lo studio Alberto Gianolio in Mantova, via Acerbi 27;

contro

Presidenza del Consiglio dei ministri, Ministero della cultura, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Comune di Cavriana e Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Cremona, Mantova e Lodi, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), n. 01045/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché del Ministero della cultura, del Ministero dell’economia e delle finanze e del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società appellante, premesso di essere proprietaria di alcuni fabbricati agricoli con annesso terreno situati nel Comune di Cavriana, ove svolge attività di allevamento di suini, in data 25 ottobre 2023 ha presentato un’istanza di autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un intervento consistente: 1) nella riqualificazione delle coperture dei fabbricati agricoli tramite rimozione e smaltimento delle lastre in cemento amianto e posizionamento di una nuova copertura in lamiera grecata di colore grigio non riflettente, con installazione di un impianto fotovoltaico costituito da 1.552 pannelli di colore grigio/antracite per una superficie di 1.519 mq; 2) nella costruzione di una nuova tettoia a copertura del box porcilaia; 3) nella costruzione di una nuova cabina elettrica a servizio dell’impianto fotovoltaico.

2. – In data 2 novembre 2023, la Commissione comunale per il paesaggio ha espresso il proprio parere prescrivendo, per quanto qui interessa, l’uso di pannelli di colore rosso coppo opachi, oltre ad alcune ulteriori prescrizioni sulle misure di mitigazione, trasmettendo gli atti alla Soprintendenza, in data 30 novembre 2023.

3. – La Soprintendenza ha quindi espresso il proprio parere favorevole, ribadendo la prescrizione di utilizzare pannelli di colore rosso anziché grigio (parere del 15 gennaio 2024, prot. n. 384).

4. – Tale posizione della Soprintendenza è stata poi recepita dal Comune in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica del 5 marzo 2024.

5. – Con il ricorso di primo grado, la società ha quindi impugnato i suddetti atti nella parte in cui si prescrive l’uso di pannelli fotovoltaici di colore rosso, aventi minore efficienza energetica rispetto a quelli di colore grigio.

5.1. – Con il primo motivo, ha dedotto la violazione dell’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990 per l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto.

5.2. – Con il secondo motivo, ha dedotto la violazione dell’art. 7- bis , comma 5, d.lgs. 28 del 2011, in forza del quale, in caso di mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza entro quarantacinque giorni dalla presentazione della stessa l’autorizzazione si intende rilasciata ed è immediatamente efficace.

5.3. – Con il terzo motivo, ha dedotto una pluralità di censure nei confronti della prescrizione di utilizzo di pannelli di colore rosso, in termini di irragionevolezza e di difetto di motivazione, oltre ad una disparità di trattamento rispetto ad edifici vicini sulle cui falde sarebbero installati pannelli fotovoltaici identici per forma, posizionamento e colore grigio, essendo peraltro anche più vicini (400 metri) al SIC “ Complesso Morenico di EL GU ” rispetto alla proprietà dell’appellante (1.300 metri); infine, con il medesimo motivo di ricorso ha contestato la prescrizione riguardante la mitigazione dell’impatto paesaggistico con alberi, poiché il progetto prevedrebbe già tali accorgimenti.

5.4. – Con il quarto motivo, ha dedotto l’illegittimità degli atti impugnati perché, in sede procedimentale, non sarebbe stata sollevata alcuna contestazione sulla documentazione presentata a fondamento della domanda di autorizzazione paesaggistica.

6. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

6.1. – In particolare, ha respinto il primo motivo (violazione dell’art. 10- bis , legge n. 241 del 1990) ritenendo non applicabile tale norma al caso di specie relativo all’impugnazione di un provvedimento non già di diniego ma di accoglimento di un’istanza di autorizzazione paesaggistica, sebbene con prescrizioni (pag. 6 della sentenza impugnata).

6.2. – Inoltre, ha respinto il secondo motivo (violazione dell’art. 7 bis , comma 5, d.lgs. n. 28/2011), relativo al silenzio assenso in caso di omessa comunicazione del preavviso di rigetto nel termine prescritto, trattandosi di norma non applicabile alla specie (pag. 6 della sentenza impugnata). In particolare, ha ritenuto che “ le opere progettate dalla ricorrente non consistono nella mera installazione di un impianto fotovoltaico sulla copertura esistente di un edificio, e nella realizzazione delle opere funzionali alla connessione dell’impianto alla rete elettrica, ma consistono nell’integrale rifacimento delle coperture dei fabbricati agricoli, tramite rimozione e smaltimento delle preesistenti lastre in cemento amianto, e posizionamento di una nuova copertura in lamiera grecata di colore grigio non riflettente, sulla quale andrebbe installato l’impianto fotovoltaico ” (pag. 7-8 della sentenza impugnata).

6.3. – Ha respinto anche il terzo motivo, ritenendo che: a) la prescrizione di installare i pannelli fotovoltaici di colore rosso non comporta di per sé un ingiustificato sacrificio dell’interesse al risparmio energetico, ma costituisce un “ ragionevole contemperamento tra tale interesse e quello paesaggistico ” il quale “ rientra nella discrezionalità tecnica ” della Soprintendenza in sede di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (pag. 9 della sentenza impugnata); b) come ammesso dalla stessa ricorrente “ la differenza rispetto all’installazione di pannelli grigi è che con questi ultimi il lucro sarebbe maggiore, e il tempo di rientro dall’investimento sarebbe minore, cioè di 4 anni anziché 7. Pertanto non può ritenersi che la Soprintendenza abbia negletto l’interesse al risparmio energetico ” (pag. 9 della sentenza impugnata); c) non sussiste un difetto di motivazione in ordine alla prescrizione sul colore rosso dei pannelli, avuto anche riguardo al decreto ministeriale di vincolo e al richiamato parere della commissione per il paesaggio (pag. 10-11 della sentenza impugnata); d) è irrilevante il riferimento alla vicinanza del SIC (pag. 11 della sentenza impugnata); e) non sussiste una disparità di trattamento per difetto di istruttoria, in quanto la Soprintendenza non è tenuta a “ svolgere un’istruttoria analitica per accertare l’eventuale presenza di impianti analoghi negli edifici vicini con pannelli dello stesso colore, e a considerare specificamente la situazione di ciascuno di quegli impianti, confrontandola con la situazione del soggetto sulla cui istanza è chiamata ad esprimere il proprio parere, e riscontrando le analogie e le differenze ” (pag. 12 della sentenza impugnata), con la precisazione che tali considerazioni valgono anche per la motivazione del provvedimento e che, in ogni caso, “ le ragioni dell’esistenza nelle vicinanze di impianti con pannelli neri o grigi possono essere varie ” (pag. 13 della sentenza impugnata); f) la presenza di tre impianti vicini è stata segnalata nel corso del procedimento, ma senza specificare la distanza e il contesto in cui sono collocati e senza specifici riferimenti alla colorazione dei pannelli, con conseguente mancata dimostrazione dell’asserita disparità di trattamento (pag. 15 della sentenza impugnata); g) è inammissibile la censura volta a contestare la prescrizione relativa alla mitigazione dell’impatto paesaggistico con alberi, in quanto già previsti nel progetto (pag. 16 della sentenza impugnata).

6.4. – Infine, ha ritenuto manifestamente infondato l’ultimo motivo di ricorso relativo alla omessa contestazione sulla documentazione presentata a fondamento della domanda di autorizzazione paesaggistica, in quanto la completezza della documentazione non esclude la possibilità di prevedere delle prescrizioni in sede di rilascio dell’autorizzazione (pag. 16 della sentenza impugnata).

7. – Con l’atto di appello, la società ha impugnato la sentenza reiterando in maniera critica le censure di primo grado.

7.1. – In particolare, con il primo motivo di appello (pag. 7-11), ha reiterato la censura di violazione del preavviso di rigetto, ritenendolo applicabile anche al caso di rilevanti prescrizioni suscettibili di incidere sul contenuto dell’autorizzazione che si traducono in un sostanziale diniego, anche avuto riguardo al contenuto specifico dell’istanza.

7.2. – Con il secondo motivo di appello (pag. 11-16), ha reiterato la censura relativa alla violazione dell’art. 7- bis , comma 5, d.lgs. n. 28 del 2011, trattandosi di una installazione di un impianto fotovoltaico in sostituzione della copertura preesistente.

7.3. – Con il terzo motivo di appello (pag. 16-30), ha reiterato la censura di eccesso di potere sotto molteplici profili: a) omesso bilanciamento di interessi; b) difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla incompatibilità dei pannelli di colore grigio; c) irrilevanza del SIC e presenza di altri impianti fotovoltaici di colore grigio nella medesima zona; d) rilevanza della prescrizione della mitigazione con alberi sotto il profilo del difetto di istruttoria, trattandosi di misura già prevista.

7.4. – Con il quarto motivo di appello (pag. 31), ha reiterato la censura di difetto di istruttoria e di motivazione per non aver tenuto in adeguata considerazione la documentazione allegata all’istanza con specifico riferimento alla questione della visibilità dell’impianto.

8. – Con apposita memoria si sono costituite le amministrazioni resistenti.

9. – All’udienza pubblica del 15 maggio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. – Il primo motivo di appello è infondato.

Invero, come correttamente ritenuto dal primo giudice, l’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 non è applicabile alla specie, non venendo in rilievo un provvedimento di diniego, bensì di accoglimento dell’istanza, sebbene con prescrizioni.

Sul punto, infatti, giova ribadire che l’amministrazione competente è tenuta ad emanare il c.d. preavviso di rigetto “ prima della formale adozione di un provvedimento negativo ” (art. 10- bis , comma 1, primo periodo, legge n. 241 del 1990) e, in presenza di eventuali osservazioni, deve indicare i motivi ostativi ulteriori “ nella motivazione del provvedimento finale di diniego ” (art. 10- bis , comma 1, quarto periodo, legge n. 241 del 1990).

Allo stesso modo, in tema di autorizzazione paesaggistica si prevede che il soprintendente “ in caso di parere negativo ” comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 (art.146, comma 8, secondo periodo, d.lgs. n. 42 del 2004).

Nel caso di specie, tale disposizione, già in base al suo tenore letterale, non può trovare accoglimento non venendo in rilievo un provvedimento di diniego, bensì di accoglimento.

10.1. – In senso contrario, non può nemmeno ritenersi che la prescrizione relativa al colore dei pannelli fotovoltaici sia configurabile alla stregua di un “motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza” e, quindi, qualificabile in termini di sostanziale diniego.

Innanzitutto, l’istanza di autorizzazione paesaggistica in questione non ha ad oggetto la mera installazione di pannelli fotovoltaici, bensì riguarda un intervento più complesso relativo ad una “ riqualificazione delle coperture degli edifici produttivi con installazione di un impianto fotovoltaico, nonché per la realizzazione di una nuova cabina elettrica e di una tettoia ” (pag. 2 dell’appello e documentazione ivi richiamata).

Sebbene la realizzazione dell’impianto fotovoltaico rappresenti senz’altro la parte centrale dell’intervento, tuttavia, la mera prescrizione di un diverso colore dei pannelli fotovoltaici non è idonea di per sé ad impedire la realizzazione del progetto così come presentato, per cui tale prescrizione non può essere intesa alla stregua di un motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza.

10.2. – A diverse conclusioni non può giungersi nemmeno avendo riguardo al contenuto dell’istanza, come espressamente evidenziato dalla parte appellante.

Sul punto, la parte appellante ha dedotto che la prescrizione del colore rosso, comportando una minore efficienza dell’impianto, renderebbe il progetto irrealizzabile a causa del venir meno dei finanziamenti PNRR legati appunto alla potenza dell’impianto risultante dal progetto.

Tuttavia, se è vero che il finanziamento è legato alla potenza dell’impianto, è anche vero che questa potenza non dipende solo dal colore dei pannelli (come bene ha argomentato il T.a.r.); inoltre, è rimasto incontestato l’assunto secondo cui la differenza di colore dei pannelli rileverebbe solo ai fini di un maggiore o minore guadagno, incidendo sul tempo di rientro degli investimenti effettuati (pag. 9 della sentenza impugnata).

Ne consegue, pertanto, che la prescrizione relativa al colore dei pannelli non può essere interpretata alla stregua di un sostanziale diniego dell’istanza, non essendo stata dimostrata la natura assolutamente ostativa della prescrizione impugnata in ordine alla realizzabilità dell’impianto.

11. – Alla infondatezza del primo motivo di appello, consegue il rigetto anche del secondo motivo di appello.

Invero, non essendo dovuta la comunicazione ex art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, ne deriva il venir meno del presupposto applicativo previsto dalla norma (art. 7 bis , comma 5, d.lgs. n. 28 del 2011) per l’operatività del meccanismo del silenzio assenso.

Pertanto, deve essere confermata sul punto la sentenza impugnata.

12. – Il terzo e quarto motivo di appello, da trattarsi congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono invece fondati nei limiti di seguito esposti.

In particolare, deve ritenersi fondato il rilievo sul difetto di istruttoria e di motivazione dei provvedimenti impugnati, con specifico riguardo al profilo della visibilità dell’impianto, che assume carattere logicamente preliminare rispetto alla questione del colore dei pannelli.

In effetti, dall’analisi della documentazione allegata all’istanza e relativa alla simulazione dell’impianto (cfr. doc. 9 fascicolo di primo grado sulla simulazione di intervento), emerge come le misure di mitigazione con alberi di alto fusto non siano state considerate adeguatamente ai fini della compatibilità paesaggistica.

12.1. – La Soprintendenza ha prescritto che “ la mitigazione mantenga l’aspetto boschivo per quanto riguarda gli elementi di minore altezza e l’aspetto di ordinati filari per quanto riguarda gli alberi di alto fusto, evitando la creazione di siepi dai contorni netti avulsi dal contesto ”.

La censura su tale prescrizione è stata dichiarata inammissibile dal T.a.r. per difetto di interesse, trattandosi di misure già prevista in progetto.

Tuttavia, tale censura è stata prospettata dalla parte appellante alla stregua di un sintomo di eccesso di potere per difetto di istruttoria, perché, come sostiene l’appellante, se la Soprintendenza ha imposto tale prescrizione vuol dire che non ha tenuto conto della documentazione presentata dalla società che, appunto, aveva già previsto tale misura di mitigazione.

Tuttavia, una diversa interpretazione dell’atto amministrativo potrebbe condurre a ritenere che la Soprintendenza abbia comunque valutato tali misure di mitigazione, ma si sia limitata a prescrivere di “mantenere” (il che implica l’idea di conservare qualcosa di già esistente, ossia gli alberi già previsti in progetto) un certo “aspetto” (boschivo per le piante più basse e di filari ordinati per gli alberi di alto fusto), evitando la “creazione” di siepi dai contorni netti (che in effetti non sembrano previste dal progetto).

Anche in tal caso, però, il provvedimento deve ritenersi viziato, in quanto una simile motivazione sembra riferita più alla compatibilità paesaggistica dei nuovi alberi (in questo senso la prescrizione dell’aspetto degli alberi e delle siepi) che non invece alla loro rilevanza ai fini della mitigazione dell’impatto paesaggistico dei pannelli.

Non si spiega, infatti, perché tali misure di mitigazione non sarebbero sufficienti a coprire la visibilità dell’impianto, il che vale a denotare un difetto di adeguata istruttoria e di motivazione, come evidenziato in appello, che in effetti risulta sul punto alquanto generica e stereotipata.

13. – Le restanti censure contenute nel terzo motivo di appello devono ritenersi infondate, alla luce delle argomentazioni utilizzate dal T.a.r. che non risultano scalfite da quanto dedotto in appello.

In particolare, vertendosi in tema di discrezionalità tecnica dell’amministrazione, la prescrizione di pannelli di colore rosso non risulta essere di per sé manifestamente irragionevole, né sproporzionata, fermo restando il riscontrato vizio di difetto di istruttoria e motivazione in ordine alla idoneità delle misure di mitigazione progettate in relazione ai pannelli di colore grigio.

Inoltre, deve ritenersi infondata anche la dedotta disparità di trattamento, non essendo dimostrata la perfetta identità delle situazioni poste a confronto, anche considerando che a tal fine non è sufficiente la dimostrazione della mera esistenza di altri analoghi impianti aventi pannelli di colore grigio, essendo altresì necessario dimostrare la legittimità di tale situazione.

Sul punto, infatti, deve essere ribadito il principio di diritto secondo cui “ non vi è un diritto a chiedere l’estensione a favore proprio di un abuso eventualmente commesso a vantaggio di altri ” (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9709; Cons. Stato, sez. IV, 24 luglio 2025, n. 6619).

14. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere parzialmente accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, devono essere annullati gli atti impugnati nei limiti di cui in motivazione, fermo restando il riesercizio del potere amministrativo.

15. – Le spese di lite per il doppio grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, annulla gli atti impugnati nei limiti di cui in motivazione.

Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di lite che si liquidano in € 6.000,00, per il doppio grado di giudizio, oltre al rimborso forfettario delle spese generali nella misura del 15%, IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Conforti, Presidente FF

Luca Monteferrante, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Michele Conforti

IL SEGRETARIO