Pubblicato il 13/02/2025

N. 01212/2025REG.PROV.COLL.

N. 00331/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 331 del 2022, proposto dalla signora AR ES IL, rappresentata e difesa dall'avvocato Pasqualino Pavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in Roma, via Monte Acero 2, presso lo studio dell’avv. Gino Bazzani;

contro

il Comune di Fisciano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lucrezia Rispoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto in Roma, via Ugo De Carolis 31, presso lo studio dell’avv. Vito Sola;

nei confronti

della società NF Group Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giovan Francesco Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia;

per la riforma ovvero l’annullamento

della sentenza T.a.r. Campania, sezione staccata di Salerno, sez. II, 18 maggio 2021 n.1255, che ha respinto il ricorso n. 467/2021 R.G. proposto per l’annullamento:

della deliberazione 5 ottobre 2020 n.148, conosciuta in data imprecisata, con la quale la Giunta comunale di Fisciano, accogliendo la relativa domanda presentata il giorno 11 maggio 2020, ha autorizzato la NF Group Immobiliare S.r.l. a presentare la proposta di piano urbanistico attuativo – PUA relativa al comparto di zona “ D2 – Area PIP a destinazione artigianale – commerciale ”, sito in Fisciano, frazione Lancusi, località BI TA;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fisciano e della NF Group Immobiliare S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 gennaio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La controinteressata appellata, una società immobiliare, con atto 11 maggio 2020 prot. n.9871 (doc. 2 ricorso I grado), ha chiesto al Comune di Fisciano, intimato appellato, di essere autorizzata “ ai sensi dell’art. 17 del RUEC ”, ovvero del regolamento urbanistico edilizio comunale (doc. 14 Comune in I grado), “ alla presentazione del Piano urbanistico attuativo- PUA per la zona omogenea D2, identificata nel vigente PRG ”.

2. Il significato di questa domanda va chiarito alla luce della normativa applicabile, che ora si illustra in quanto necessario.

2.1 Occorre partire dalla l.r. Campania 20 marzo 1982 n.17, ovvero dalla previgente legge urbanistica, che per i Comuni, per quanto qui interessa, prevedeva come strumento urbanistico generale il Piano regolatore generale- PRG e, implicitamente, per la relativa attuazione, rinviava alle tipologie di piani urbanistici attuativi previste dalla legislazione nazionale, in particolare all’art. 27 della l. 22 ottobre 1971 n.865, che prevede il Piano insediamenti produttivi- PIP.

2.2 Come si ricorda per maggior chiarezza, l’art. 27 della l. 865/1971 citato prevede ai primi tre commi che “ I comuni dotati di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione approvati possono formare, previa autorizzazione della Regione, un piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi (comma 1). Le aree da comprendere nel piano sono delimitate, nell'ambito delle zone destinate a insediamenti produttivi dai piani regolatori generali o dai programmi di fabbricazione vigenti, con deliberazione del consiglio comunale, la quale, previa pubblicazione, insieme agli elaborati, a mezzo di deposito presso la segreteria del comune per la durata di venti giorni, è approvata con decreto del presidente della giunta regionale (comma 2). Il piano approvato ai sensi del presente articolo ha efficacia per dieci anni dalla data del decreto di approvazione ed ha valore di piano particolareggiato d'esecuzione ai sensi della legge 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni (comma 3)”. Prevede poi al comma 5 che “ Le aree comprese nel piano approvato a norma del presente articolo sono espropriate dai comuni o loro consorzi secondo quanto previsto dalla presente legge in materia di espropriazione per pubblica utilità ”.

2.3 La l.r. 17/1982 è stata abrogata e sostituita da un’organica legge sul governo del territorio, l.r. 22 dicembre 2004 n.16, che nel testo vigente all’epoca dei fatti prevedeva all’art. 23 come strumento urbanistico generale del Comune il citato PUC, da attuarsi mediante i piani urbanistici attuativi- PUA previsti dal successivo art. 26, che assegna loro “ valore e portata ” dei vari piani attuativi previsti dalle leggi nazionali, tra i quali il citato PIP. Sempre per maggior chiarezza, si ricorda che ai fini del decidere non rilevano le modifiche a questo sistema introdotte dalla successiva l.r. 29 aprile 2024 n.5.

2.4 La l.r. 16/2004 contiene la norma transitoria dell’art. 45 che, nel testo vigente all’epoca dei fatti di causa, disponeva: ( Regime transitorio della strumentazione in itinere ) Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunale, adottati e non ancora approvati alla data di entrata in vigore della presente legge, concludono il procedimento di formazione secondo le disposizioni di cui alla disciplina previgente, anche in ordine alla ripartizione delle competenze relative alla loro approvazione (comma 1 )… I comuni di cui al comma 1 adottano, entro tre anni dalla conclusione del procedimento di formazione della strumentazione urbanistica, il PUC e il RUEC, in conformità alle disposizioni di cui al titolo II, capo III (comma 3)”.

2.5 Il termine di formazione del PUC è stato successivamente prorogato, dato che molti Comuni, tra i quali il Comune intimato appellato, non hanno ancora provveduto in merito; in questi casi, si deve far riferimento alla strumentazione urbanistica previgente, che per il Comune intimato appellato si atteggia come ora si descrive.

2.6 Il Comune di Fisciano, come da avviso pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione. BUR 27 ottobre 2008 n.43, aveva adottato il PRG con deliberazione del Consiglio comunale 14 maggio 2004 n.20, e quindi prima dell’entrata in vigore della l.r. 16/2004, e quindi, a norma dell’art. 45 di essa sopra citato, è stato approvato in conformità alle norme previgenti, con decreto 15 ottobre 2008 n.68.

2.7 Ciò posto, questo PRG per la zona omogenea D2 che qui rileva all’art. 29 delle norme tecniche di attuazione- NTA prevede come “ modalità di intervento ” la formazione “ di un piano urbanistico preventivo di iniziativa pubblica (Piano degli Insediamenti Produttivi), che può essere attuato anche per comparto di iniziativa privata, previo assenso del Consiglio Comunale ”, con ciò rinviando, per implicito, ma in modo inequivocabile, all’istituto di cui all’art. 27 della l. 865/1971 sopra ricordato.

2.8 Successivamente, con deliberazione consiliare 6 maggio 2010 n.18, il Comune intimato appellato si è dotato del RUEC, istituto previsto dalla l.r. 16/2004, che però nel caso concreto sconta la mancanza del parallelo PUC, come si è detto tuttora mancante; i riferimenti fatti dal RUEC allo strumento urbanistico generale sono allora al PRG vigente.

2.9 Per quanto qui allora rileva, l’art. 17 di questo RUEC al comma 1 dispone che: “ I proprietari degli immobili compresi negli ambiti di P.R.G. soggetti ad attuazione mediante piano particolareggiato di iniziativa privata, ove non invitati dal Comune, e nel caso lo stesso Ente non vi abbia provveduto nei termini definiti dagli atti di programmazione degli interventi di cui all'art. 25 della L.R. 16/2004, richiedono preventivamente al Comune medesimo l'autorizzazione a presentare il piano particolareggiato ”, e al successivo comma 2 prima parte che “ La domanda di autorizzazione a redigere e presentare il piano particolareggiato, ai sensi dell'art.27 della L.R. 16/2004, deve essere formulata dai proprietari degli immobili rappresentanti il cinquantuno per cento del complessivo valore imponibile dell'area interessata dagli interventi, accertato ai fini dell'imposta comunale sugli immobili… ”, con disposizione che riproduce appunto il disposto dell’art. 27 comma 1 lettera c) della l.r. 16/2004.

3. Alla luce di quanto spiegato, si può esaminare il contenuto della domanda 11 maggio 2020 di cui si è detto (cfr. sempre doc. 2 ricorso I grado).

3.1 La società istante premette di essere “ proprietaria di un'area di circa mq. 26.662, ubicata nel Comune di Fisciano ed identificata in catasto al Foglio 15 p.11a n. 138, 722,136 e al foglio 18 p.11e 1663, 2255, 639, 641, 1897 (per 1/3), 2253, 1662, 1731, 1721, 2256 ”.

3.2 La società fa presente ancora che quest’area è ricompresa nella zona D2 di cui si è detto e ne ricorda la disciplina delle modalità di intervento prevista dall’art. 29 delle NTA sopra citato.

3.3 La società fa ancora presente che “ ai sensi dell'art. 27 co i lett. c) della L.R.C. n. 16/2004 e dell'art. 17 del RUEC del Comune di Fisciano, i piani urbanistici attuativi possono essere redatti anche dai privati (rappresentanti almeno il 51% del complessivo valore imponibile dell'area interessata dagli interventi), con oneri a loro carico, nei casi in cui, essendo prevista la redazione dei PUA da parte del Comune, questi non vi provveda nei termini definiti dagli atti di programmazione degli interventi (in linea di massima nel termine di 5 anni) ”.

3.4 Ciò posto, considerato che il Comune sull’area non ha pacificamente provveduto in alcun modo e che l’area di sua proprietà rappresenta “ più del 67,2% ” del valore complessivo del comparto, la società chiede “ai sensi dell'art. 17 del RUEC, l'autorizzazione alla presentazione del Piano Urbanistico Attuativo (PUA), per la zona Omogenea D2. identificata nel vigente PRG ”.

3.5 In concreto (doc. 4.1 controinteressata in I grado, relazione tecnica a p. 4) il PUA in questione prevede di realizzare nel comparto “ un’area attrezzata destinata al parcheggio e alla manutenzione di autocarri e autoarticolati per il trasporto e la commercializzazione di prodotti ortofrutticoli. Si è previsto inoltre che la restante area fosse adibita in parte a verde pubblico e a parcheggio, per soddisfare i requisiti di standard urbanistici previsti dal D.I. 1444/68 e che in parte ospitasse altri fabbricati a natura artigianale e commerciale ”.

3.6 Il senso dell’operazione, come descritta nella domanda, è chiaro: per urbanizzare la più volte citata zona D2, si intende procedere, anziché con un PIP adottato e approvato dal Consiglio comunale, che comporta l’esproprio dell’area e la sua assegnazione in lotti da parte del Comune stesso, con uno strumento attuativo adottato e approvato dalla Giunta su iniziativa del privato proprietario maggioritario.

4. Con la deliberazione della Giunta 5 ottobre 2020 n.148 di cui in epigrafe (all. a al ricorso di I grado), il Comune intimato appellato ha accolto questa domanda, condividendo in sintesi l’ordine di idee espresso dall’istante, sul presupposto dell’equiparazione, sancita dall’art. 26 comma 2 lettera c) della l.r. 16/2004, del PUA al PIP.

5. Contro questa deliberazione, la ricorrente appellante, quale proprietaria dell’abitazione e di alcuni terreni ricompresi nella stessa zona D2 (appello, p. 2 §§ 1-2, fatti non contestati), ha proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato, nel quale ha dedotto due motivi.

5.1 Con il primo di essi, ha dedotto la violazione dell’art. 27 della l. 865/1971. Ha sostenuto in sintesi che l’art. 28 delle NTA del PRG comunale sopra citato va letto in collegamento con il precedente art. 9, per cui i PIP “ sono assimilati, a tutti gli effetti di legge, ai piani particolareggiati di iniziativa pubblica ” e inoltre “ debbono essere formati ai sensi dell’art.27 della Legge n°865 del 22 ottobre 1971 ”. Ciò posto, ha sostenuto che la delibera impugnata, consentendo la presentazione della domanda di PUA di cui si è detto avrebbe violato l’art. 27 citato “ in termini di formazione del PIP, di intervento del Consiglio Comunale (e non della Giunta Comunale), di espropriazione delle aree interessate e di assegnazione dei lotti ”.

5.2 Con il secondo motivo, ha dedotto violazione dell’art. 26 della l.r. 16/2004 e sostenuto che “ mancando il Piano urbanistico comunale- PUC di cui all’art. 23 della l.r. Campania n. 16/2004, quale strumento urbanistico generale del Comune, non si possono avere i PUA che – come stabilito dal citato art. 26 - sono strumenti con i quali il Comune provvede a dare attuazione alle previsioni del PUC ”, e quindi la Giunta non avrebbe potuto autorizzare la presentazione della relativa proposta.

6. Su rituale opposizione del Comune intimato 12 marzo 2021 (all. c al ricorso di I grado), il ricorso è stato trasposto in sede giurisdizionale.

7. Con la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha respinto questo ricorso, con una sentenza che, ad avviso del Collegio, ne ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di interesse.

7.1 In via preliminare, ha evidenziato che esulano dall’oggetto di questo processo le ulteriori censure, concernenti aspetti tecnici del progetto di PUA, dedotte dalla ricorrente in una memoria non notificata depositata il giorno 24 aprile 2021. In proposito, la sentenza ha una formulazione non equivoca, ed il relativo capo non è stato appellato.

7.2 Ciò posto, la sentenza afferma testualmente: “Considerato, sempre in rito, che: - priva di pregio è l’eccezione di inammissibilità ricollegata dall’amministrazione resistente alla carenza di interesse [della ricorrente] a dolersi della preannunciata emanazione di uno strumento urbanistico attuativo che incide sui cespiti immobiliari in sua proprietà conformemente alla destinazione d’uso produttiva inoppugnatamente prevista dal Piano regolatore (PRG) di Fisciano; ed invero, al di là del consolidamento della classificazione di zona riservata ai cespiti immobiliari anzidetti, residua, comunque, in capo alla ricorrente, l’interesse concreto e attuale a tutelarsi avverso lo specifico assetto per essi previsto in sede di pianificazione di dettaglio; Considerato, ancora in limine, che: le proposizioni attoree risultano del tutto fuori sesto – sino a colorarsi nei termini di inammissibilità per carenza di interesse concreto e attuale ad agire, eccepiti dall’amministrazione resistente –, laddove ricollegano la denunciata violazione delle norme in materia di PIP ad un’attività amministrativa che si pone a monte rispetto all’applicazione di queste ultime, siccome, allo stato, addivenuta alla mera autorizzazione, in favore della N., a presentare la preannunciata proposta di PUA BI TA ”.

7.3 Ad avviso del Collegio, nell’esercizio del potere di qualificazione giuridica degli atti che gli è proprio, il testo sopra riportato, oggettivamente non chiaro, va interpretato nel senso che la sentenza di I grado abbia in effetti accolto l’eccezione e dichiarato inammissibile il ricorso. In proposito, è neutra la lettera del dispositivo, che “ respinge ” il ricorso stesso, con formula che nella prassi si adopera anche per le reiezioni in rito. Va invece valorizzato nel senso che si è detto il secondo paragrafo, dalle parole “ le proposizioni attoree risultano del tutto fuori sesto ” in poi, perché a differenza del precedente, si riferisce in modo preciso ai fatti di causa, ovvero alla specifica circostanza dell’autorizzazione a presentare la domanda (la “ mera autorizzazione, in favore della N., a presentare la preannunciata proposta ”). Di contro, il paragrafo che precede si riferisce ad un aspetto della vicenda del tutto futuro ed eventuale, ovvero allo “ specifico assetto per essi previsto in sede di pianificazione di dettaglio ”. Va osservato inoltre, come si vedrà, che quest’interpretazione è sostanzialmente condivisa dalla parte appellante, che contro la ipotizzata pronuncia di inammissibilità rivolge uno specifico motivo.

7.4 Ciò posto, vanno per conseguenza qualificate come obiter le considerazioni successivamente svolte dalla sentenza, secondo le quali la previsione dei PUA di cui all’art. 26 della l.r. 16/2004 sarebbe generalmente applicabile, pur in mancanza di un PUC e quindi sarebbe consentito presentare un PUA là dove il PRG prevede, come nella specie, la formazione di un PIP ai sensi del più volte citato art. 27 della l. 865/1971.

8. Contro questa sentenza, la ricorrente ha proposto impugnazione, con appello che contiene tre motivi, così come segue.

8.1 Con il primo ed il secondo di essi, ha riproposto i motivi del ricorso di I grado e criticato la sentenza impugnata per non averli, in ipotesi, accolti, ribadendo in sintesi che “ nella Zona Produttiva D2 del Comune di Fisciano è previsto esclusivamente un intervento ai sensi dell’art. 27 della L. 865/1971 e non invece un intervento privato ai sensi dell’art. 26 della L.R. Campania n. 16/2004 ” (appello, p. 14 dall’undicesimo rigo).

8.2 Con il terzo motivo, ha contestato la sentenza impugnata sul presupposto che essa abbia negato il proprio interesse ad agire.

9. Il Comune, con atto 18 febbraio 2022, e la controinteressata, con atto 16 febbraio 2022, hanno chiesto che l’appello sia respinto; il Comune ha poi reso esplicite le sue difese con la memoria 16 dicembre 2024, in cui ha eccepito in via preliminare la inammissibilità dell’appello perché esso, a suo dire, non conterrebbe la richiesta critica alla sentenza impugnata e non avrebbe impugnato la dichiarazione di inammissibilità del ricorso in essa contenuta; nel merito ha poi richiamato e difeso i contenuti della propria delibera.

10. Alla pubblica udienza del giorno 16 gennaio 2025, la Sezione ha trattenuto la causa in decisione.

11. In via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità dell’appello proposta dalla difesa del Comune, dato che, a semplice lettura dell’atto relativo, esso contiene un’evidente critica alla sentenza impugnata e in particolare, come si dirà subito, contesta la pronuncia di inammissibilità in essa contenuta.

12. Sempre in via preliminare, è all’evidenza infondata l’ulteriore eccezione, proposta sempre dalla difesa del Comune, di inammissibilità dell’appello per difetto di interesse, dato che per contestare la decisione di inammissibilità del ricorso contenuta nella sentenza di I grado esso deduce uno specifico motivo, contrariamente a quanto sostiene il Comune stesso.

13. L’appello però è infondato e va respinto, per le ragioni ora esposte. In ordine logico, va esaminato per primo il motivo rubricato come terzo, che come si è detto più volte contesta la decisione di inammissibilità del ricorso pronunciata in I grado; solo ove questo motivo fosse ritenuto fondato, infatti, sarebbe possibile entrare nel merito della causa, esaminando i primi due motivi ad esso dedicati.

14. Il terzo motivo in questione è infondato.

14.1 In termini generali, è noto l’insegnamento dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio, contenuto nella sentenza 9 dicembre 2021 n.22, secondo la quale nei casi di impugnazione di un titolo edilizio “ riaffermata la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi e non può affermarsi che il criterio della vicinitas , quale elemento di individuazione della legittimazione, valga da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato ”.

14.2 Il principio appena esposto, ad avviso del Collegio, si applica a maggior ragione nel caso presente, in cui non si controverte ancora di un titolo edilizio, ma di un atto prodromico ad una sua possibile futura emanazione. Applicando il principio stesso al caso di specie, si deve allora affermare che l’interesse ad agire non sussiste.

14.3 La ricorrente appellante, che come è pacifico è proprietaria di immobili ricompresi nella stessa zona D2 cui si riferisce la domanda della controinteressata, è sicuramente legittimata ad impugnare atti che astrattamente incidano sulla sua proprietà, e l’atto impugnato rientra in questo concetto, perché è prodromico alla formazione di un piano che, ove presentato dalla maggioranza dei proprietari coinvolti, la vincolerebbe quale proprietario di minoranza. Contro lo specifico atto per il quale è causa, peraltro, la ricorrente appellante difetta di interesse.

14.4 Come risulta in modo pacifico da quanto sin qui esposto, l’atto impugnato si limita, infatti, ad autorizzare la controinteressata a presentare un progetto, che non ha ancora assunto una precisa conformazione – alla discussione in pubblica udienza, la difesa del Comune ha anzi affermato che esso non sarebbe ancora stato presentato - non è ancora stato fatto proprio dall’amministrazione e si ignora se e in che termini lo sarà. Rispetto agli immobili della ricorrente appellante non si è quindi determinato alcun effetto sfavorevole e non vi è quindi alcun attuale pregiudizio che l’accoglimento del ricorso potrebbe eliminare.

14.5 Rimane inteso, come evidente, che la stessa ricorrente appellante conserva intatta ogni tutela consentitale dalla legge contro l’adozione ovvero approvazione di futuri ed eventuali piani attuativi che dovessero incidere sulla sua proprietà.

15. L’infondatezza del primo motivo comporta improcedibilità dei restanti, che si riferiscono, come detto, al merito della causa.

16. L’appello va quindi respinto. Le ragioni della decisione come sopra esposte sono giusto motivo per compensare per intero le spese del giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n. 331/2022 R.G.), lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO