Pubblicato il 29/01/2025

N. 00670/2025REG.PROV.COLL.

N. 04573/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4573 del 2021, proposto da San Moisè S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Bianchini e Francesca Busetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Gattamelata, Antonio Iannotta e Nicoletta Ongaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore 22;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1061/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4 -bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Giovanni Tulumello, e viste le istanze di passaggio in decisione depositate dalle parti.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto davanti al T.A.R. del Veneto la società San Moisè S.r.l., odierna appellante, ha impugnato - in qualità di titolare di un’attività ricettiva extralberghiera - il provvedimento del Comune di Venezia prot. 90836 del 23.02.2007 recante la diffida al ripristino della capacità ricettiva autorizzata e alla regolarizzazione della situazione edilizia nel termine di quindici giorni dalla notifica, a pena di avvio del procedimento di chiusura della struttura.

Tale provvedimento faceva seguito a sopralluoghi tramite i quali il Corpo di Polizia Municipale del Comune di Venezia aveva contestato un ampliamento non autorizzato nonché l’attribuzione alla struttura di una denominazione e di una classificazione diverse da quella approvata.

2. Il T.A.R. ha respinto il ricorso sull’assunto che l’ampiamento della capacità ricettiva ha determinato nel caso in esame un cambiamento della destinazione d’uso impressa all’immobile, in locazione alla San Moisè S.r.l., attraverso una “riorganizzazione (o meglio, la parcellizzazione) degli spazi”, tale da convertire l’attività di affittacamere in attività alberghiera, che non poteva essere esercitata in assenza dei requisiti strutturali minimi necessari.

Pertanto, il primo giudice ha ritenuto che il provvedimento impugnato, piuttosto che sanzionare la materiale realizzazione di singoli abusi edilizi, troverebbe giustificazione nella suddetta modifica della destinazione d’uso assentita, senza che i pretesi vizi procedimentali di carenza di motivazione e violazione del contraddittorio, dedotti da parte ricorrente, possano inficiarne la legittimità.

3, L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dalla ricorrente in primo grado.

L’appellante ha riproposto e sviluppato le censure disattese dal TAR attraverso specifiche censure alla sentenza impugnata.

3.1. Nello specifico, con il primo motivo parte appellante lamenta innanzitutto la mancata indicazione, nei verbali di accertamento e nello stesso provvedimento di diffida, delle irregolarità edilizie contestate e delle quali si ordinava la regolarizzazione prevedendo altresì l’avvio del procedimento di chiusura della struttura ricettiva in caso di mancata ottemperanza.

Sul punto, la società appellante lamenta l’illegittimità dell’operato dell’amministrazione, la quale da un lato avrebbe diffidato un soggetto che non è proprietario dell’immobile a regolarizzare in tempi assai ristretti una situazione edilizia senza specificarne le difformità; dall’altro lato avrebbe applicato una sanzione atipica non prevista dal d.P.R. n. 380/2001 violando, per l’effetto, il principio di riserva di legge che per le sanzioni amministrative non pecuniarie a carattere ablativo troverebbe fondamento costituzionale nell’art. 97 Cost., fermo il disposto dell’art. 1, Legge n. 689/1981.

Sotto altro profilo, l’appellante contesta la violazione e falsa applicazione dell’art. 37, L.R. n. 33/2002, quale disposizione normativa priva di finalità punitive e piuttosto tesa a regolarizzare carenze di requisiti oggettivi, eliminare attività dannose o pericolose, normalizzare irregolarità tecnico-amministrative (comma 6, art. 37 citato). Da ciò si desume che la chiusura rappresenterebbe una misura ingiustificata nel caso di specie, potendosi al più ammettere la chiusura della sola parte il cui utilizzo è stato ritenuto abusivo.

Ciò premesso, la società contesta l’erroneità delle statuizioni del TAR, nella parte in cui il giudice di prime cure supera tali criticità affermando come il provvedimento impugnato piuttosto che censurare la realizzazione di abusi edilizi fosse finalizzato a sanzionare l’aumento della capacità ricettiva dell’immobile.

Sul punto, l’appellante afferma come si tratti di una mera “illazione”, evidenziando altresì che dalla lettura del provvedimento impugnato e dalla circostanza della pendenza di una domanda di condono presentata dalla stessa locataria possa agevolmente desumersi nel caso in esame una “connessione della contestazione tra attività edilizia e attività ricettiva”.

In via conclusiva, il mezzo lamenta l’erroneo presupposto della sentenza appellata nella parte in cui ritiene che l’esercizio di “un’attività di affittacamere con determinati abusi trasformi l’attività stessa in una attività alberghiera”. Pertanto, l’appellante lamenta l’inconferenza dei precedenti giurisprudenziali invocati dal TAR.

Ciò detto, da un lato la società si duole di una mancata pronuncia di cessata materia del contendere, ancorché l’attività esercitata fosse stata ricondotta nei limiti del consentito, dall’altro lato eccepisce il difetto e l’illogicità della motivazione nonché una contraddittorietà manifesta della decisione di prime cure con particolare riguardo ai paragrafi 4.1 e 4.2. della sentenza.

3.2. Con il secondo motivo parte appellante deduce come in violazione dell’art 38, Legge n. 47/1985 l’amministrazione comunale abbia adottato un provvedimento repressivo-ripristinatorio in pendenza della domanda di condono. Nello specifico, si contesta la decisione del TAR che ha respinto la doglianza sull’assunto che nella fattispecie in esame venisse in rilievo il “complessivo mutamento della destinazione d’uso dell’immobile” piuttosto che i singoli abusi.

La società appellante, sul punto, ribadisce la carenza di motivazione (prima nel provvedimento amministrativo, e poi nella sentenza di primo grado), derivante dalla mancata individuazione degli abusi, nonché dall’asserita rilevanza degli stessi in termini di cambio di destinazione d’uso della struttura da ricettiva ad alberghiera. Pertanto, ripropone nei suddetti termini il secondo motivo di ricorso di primo grado, recante “Violazione di legge: violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.p.r. 6 giugno 2001 n. 380 e dell’art. 38 legge 28 febbraio 1985, n. 47. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà. Eccesso di potere per difetto di motivazione”, rispetto al quale contesta altresì un’omessa pronuncia da parte del TAR.

3.3. Con il terzo motivo, è riproposta la doglianza inerente alla “violazione dei principi generali del procedimento amministrativo” di cui al terzo motivo del ricorso di primo grado, tramite il quale la società aveva lamentato la mancata notifica e anzi l’indisponibilità della disposizione dirigenziale prot. n. 4442679 del 10.11.2004, ad essa non conoscibile.

Parte appellante contesta la sentenza impugnata che ha ritenuto sufficiente il richiamo a tale disposizione dirigenziale, attesa la motivazione mediante rinvio per relationem ad un atto conoscibile ai sensi degli artt. 22 e ss. L. 241/1990. Nello specifico, la società eccepisce come si trattasse di un ordine di chiusura, suscettibile di protrarsi sino a tre mesi, e rispetto al quale era previsto un tempo di adempimento di tre giorni, e, dunque, caratterizzato da una rilevanza e una gravità tali da imporre una motivazione più puntuale.

3.4. Con il quarto motivo è riproposta infine la censura della violazione del principio del contraddittorio per omessa comunicazione di avvio del procedimento, di cui al quarto motivo del ricorso di primo grado, attraverso la specifica contestazione della statuizione del TAR che ha ritenuto il motivo infondato in quanto: da un lato, la società pur potendo non ha poi presentato osservazioni in sede procedimentale; e, dall’altro lato, l’apporto partecipativo dell’interessata non avrebbe potuto incidere sulla decisione finale che non avrebbe potuto essere diversa da quella concretamente adottata.

4. Il Comune di Venezia si è costituito in giudizio per resistere al gravame.

All’udienza straordinaria del 4 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente deve osservarsi che l’appellante censura la sentenza del T.A.R. per non avere dichiarato la cessata materia del contendere: “ il TAR Veneto, pur prendendo atto che, comunque come aveva dato atto il Comune (vedi paragrafo 3 della sentenza impugnata) nelle more del giudizio la società ricorrente, odierna appellante, aveva ricondotto l’attività nei limiti del consentito, non ha dichiarato cessazione della materia del contendere con la declaratoria che si richiede in via subordinata”.

La censura, e la relativa domanda (subordinata), sono infondate: aver ricondotto l’attività ricettiva a quanto assentito non integra i presupposti per una pronuncia di merito, quale la cessata materia del contendere, che ai sensi dell’art. 34, comma 5, c.p.a., opera piuttosto laddove “nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta”.

La suddetta circostanza avrebbe al più potuto integrare un mutamento della situazione di fatto, tale da giustificare un’improcedibilità nel caso in cui la parte avesse dichiarato il venir meno del proprio interesse al ricorso: ma la stessa ricorrente (sia con memoria di replica del 23 giugno 2020, che con note di udienza del successivo 13 luglio) ha insistito nel ricorso di primo grado, nonostante l’adeguamento.

La sentenza gravata è dunque sul punto esente dal vizio prospettato.

Per le medesime ragioni non sussistono i presupposti per l’adozione, nel presente giudizio, di analoga decisione di cessata materia del contendere (domandata dall’appellante in via subordinata).

6. Le censure inerenti il merito della pretesa possono essere esaminate congiuntamente, in ragione della loro stretta connessione.

6.1. Nella fattispecie in esame, l’amministrazione comunale, a seguito di accertamenti della Polizia Municipale (anch’essi gravati da parte ricorrente), ha fatto applicazione dell’art. 37, comma 6, L.R. Veneto n. 33 del 2002, il quale, al di là delle interpretazioni prospettate dall’appellante, contempla il provvedimento di diffida a fronte di un’attività ricettiva che abbia dato luogo ad irregolarità tecnico-amministrative.

Tale circostanza è esplicitata nel provvedimento impugnato, che non appare viziato da carenze motivazionali neppure laddove fa espresso richiamo alla disposizione dirigenziale prot. 442679 del 10.11.04, riportandone il testo nella parte in cui stabilisce che “…nel caso di ampliamento non autorizzato della capacità ricettiva, qualora a seguito di diffida e comunicazione di avvio del procedimento di chiusura la ditta non provveda al ripristino della capacità ricettiva autorizzata non oltre tre giorni dalla notifica, venga disposta la chiusura da tre giorni a tre mesi ”. Circostanza che già di per sé consentiva al destinatario di avere contezza della “sanzione” applicabile.

6.2. Del resto, può osservarsi come la società appellante in quanto locataria aveva la disponibilità del bene ed aveva altresì provveduto alla presentazione di domanda di condono. Pertanto, non risulta che la stessa si trovasse al momento del provvedimento in una posizione particolarmente ostativa alla regolarizzazione della situazione edilizia, solo in quanto non proprietaria.

Venendo poi all’esatta individuazione delle suddette “irregolarità”, il provvedimento di diffida richiama espressamente la nota della Polizia Municipale di San Marco del 14 novembre 2006, nella parte in cui dalla stessa “risulta che la ditta in indirizzo ha ampliato la capacità ricettiva mediante l'utilizzo di ulteriori due camere, usufruendo di un totale di 21 posti letto anziché di 17 posti letto”.

Dalla lettura, dunque, dei verbali di accertamento risultano agevolmente individuabili le irregolarità fondanti il provvedimento di diffida.

6.3. Per quanto più attiene alle censure di contraddittorietà tra i paragrafi 4.1. e 4.2. della sentenza di prime cure, non può affermarsi che le stesse, pur ove in ipotesi fondate, possano inficiare la statuizione di rigetto del ricorso di primo grado.

La motivazione del TAR appare, infatti, nel complesso coerente rispetto all’impostazione di una decisione fondata sulla legittimità del provvedimento di diffida a seguito di un aumento non autorizzato della capacità ricettiva della struttura extralberghiera.

6.4. Ciò detto, in relazione poi alla pendenza della domanda di condono e alla rilevanza degli abusi edilizi, può osservarsi come la sanatoria di questi ultimi verosimilmente non avrebbe di per sé potuto determinare l’automatico aumento della capacità ricettiva della struttura.

Più precisamente, non può affermarsi che il condono di interventi edilizi realizzati abusivamente possa di per sé eliminare delle “irregolarità” nello svolgimento dell’attività ricettiva come quelle contestate a parte appellante, comprensive altresì dell’“esposizione all’interno di ogni camera del cartellino dei prezzi indicante “Hotel 3 stelle”.

All’interno delle camere erano presenti depliant con la dicitura “Hotel San Moisè” e gli asciugami in dotazione ai bagni delle camere riportavano la medesima scritta “Hotel san Moisè”” (cfr. sul punto pag. 4 del ricorso in appello).

Dunque le irregolarità poste a fondamento del provvedimento impugnato in primo grado sono plurime e complesse, e nel loro insieme hanno dato luogo ad un mutamento (oltre che della capacità ricettiva) anche della tipologia della struttura, non sorretto da alcun titolo.

Se si coglie tale fondamentale elemento risulta allora che non è dato rinvenire nella sentenza gravata, e nel provvedimento impugnato in primo grado, alcuna contraddittorietà in relazione alla rilevanza o meno degli abusi edilizi contestati alla San Moisè S.r.l.: il T.A.R. ha infatti ritenuto destituite di fondamento le doglianze con le quali parte ricorrente lamentava l’omessa specifica indicazione delle irregolarità edilizie da rimuovere, ponendo piuttosto l’accento su una variazione della destinazione d’uso, ancorché materialmente realizzata attraverso interventi edilizi comportanti l’aumento della capacità ricettiva della struttura.

La relativa contestazione ex art. 37, comma 6, L.R. n. 33/2002 (disposizione di cui la ricorrente aveva dedotto la violazione) era stata mossa nell’impugnata diffida prot. 90836 del 23 febbraio 2007: “ Premesso che: La ditta SAN MOISE' S.R.L., è titolare della seguente attività ricettiva extralberghiera di affittacamere…Visto il decreto rilasciato dalla Provincia di Venezia Settore Turismo, con il quale la struttura ricettiva extralberghiera Ca' San Moisè veniva classificata come affittacamere di 1 /\ categoria con la capacità ricettiva di n. 6 camere per un totale di 17 posti letto; Vista la nota della Polizia Municipale di San Marco del 14/11/2006 dalla quale risulta che la ditta in indirizzo ha ampliato la capacità ricettiva mediante l'utilizzo di ulteriori due camere, usufruendo di un totale di 21posti letto anziché di 17 posti letto; Vista la L.R. n.33/02, art.37 comma 6, la quale prevede che, in caso di irregolarità tecnico amministrative il comune provvede a diffidare la struttura ricettiva… ”).

Nella sentenza appellata si rigetta la doglianza con la quale la società San Moisè S.r.l., “lamentava la mancata applicazione della sanzione prevista dall’art. 37”: disposizione che, invece, ha trovato applicazione nella fattispecie qui in esame, ancorché con delle modalità ritenute – infondatamente - dal ricorrente estranee alla ratio legis .

6.5. Quanto alla doglianza inerente all’omessa comunicazione di avvio del procedimento (IV motivo), va osservato che il provvedimento di diffida invitava alla presentazione di eventuali osservazioni che, secondo quanto affermato dalla stessa sentenza del T.A.R., e non contestato da parte appellante, non sono state poi effettivamente prospettate (si legge infatti nel provvedimento impugnato: “ Per quanto sopra l’interessata può far pervenire osservazioni per iscritto, eventualmente corredate da documenti, entro 10 giorni dalla notifica della presente comunicazione. Trascorsi i suddetti 10 giorni, in mancanza di osservazioni o qualora le stesse non potessero essere accolte, verrà notificato il provvedimento di rimozione degli effetti ”).

Peraltro, neppure nei propri scritti difensivi la società ha dedotto argomentazioni finalizzate a contraddire la situazione di irregolarità accertata nei sopralluoghi della polizia municipale e poi recepita nel provvedimento di diffida.

Dunque, l’appellante non ha prospettato nel merito quali circostanze effettivamente incidenti sul contenuto della decisione finale dell’amministrazione avrebbe potuto rendere tramite apporto partecipativo al fine di evitare una diffida ex art. 37, comma 6, L.R. n. 33/02.

6.6. La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015, n. 5, nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014, n. 26242), che ha consentito di derogare all'ordine logico di esame delle questioni e tenuto conto che le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995, n. 3260, e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012, n. 7663, e per il Consiglio di Stato, Sez. VI, 19 gennaio 2022, n. 339), con la conseguenza che gli argomenti difensivi non accolti e ciononostante non espressamente richiamati – in ossequio al principio di sinteticità di cui all’art. 3, comma 2, cod. proc. amm. - sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione, in ragione dell’economia della stessa, e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Dalle considerazioni che precedono discende che l’appello è infondato e che va pertanto respinto, con conferma della sentenza di primo grado qui gravata, le cui conclusioni non risultano superate dagli argomenti posti a fondamento dei motivi di appello.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento in favore del Comune di Venezia delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Marco Lipari

IL SEGRETARIO