Pubblicato il 23/12/2025

N. 10255/2025REG.PROV.COLL.

N. 04684/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4684 del 2025, proposto da
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, --OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Valentina Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 1271/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dei signori -OMISSIS-, --OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. IO CU e udito per gli appellati l’avvocato Valentina Clemente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2025 i signori -OMISSIS-, --OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- chiedevano al Tar per la Lombardia l’accertamento del diritto soggettivo e la conseguente condanna dell’amministrazione resistente al pagamento dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e all’art. 1 del d.p.r. 286 del 1971 (così come modificati e integrati dalle norme integratrici) per ciascun servizio di controllo transfrontaliero effettuato tra l’1.01.2019 ed il 31.12.2024 in territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo in materia di cooperazione di polizia tra la Repubblica Italiana e la Confederazione Svizzera, recepito con la legge n. 155 del 2016.

2. I ricorrenti esponevano le seguenti circostanze in punto di fatto:

- il Governo Italiano e la Confederazione Svizzera hanno stipulato un Accordo sulla cooperazione di polizia e doganale ratificato ed eseguito con legge 155/2016;

- sulla base di successivi protocolli e intese sono stati previsti dei servizi di pattugliamento misto;

- i ricorrenti, siccome impegnati in detti pattugliamenti misti in territorio elvetico, si sono visti erogare (i) l’indennità di missione nazionale, di cui all’art. 3 della l. 836/1973, il cui importo è pari a € 6,00 giornalieri (non soggetti a tassazione); (ii) l’indennità di servizio esterno, di cui all’art. 9 del d.p.r. 164/02, il cui importo è di € 6,00 lordi giornalieri ma non l’indennità di missione all’estero prevista dagli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 (il cui importo è pari a € 134,39 lordi per ciascun servizio);

- tutti i ricorrenti (per quanto di rispettiva spettanza) hanno formulato un’istanza all’Amministrazione resistente, mediante la quale hanno chiesto, in via stragiudiziale, la liquidazione dell’indennità di missione all’estero di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 per tutti i servizi di pattugliamento misto transfrontaliero da loro svolti tra il 1.01.2019 ed il 31.12.2024 in territorio svizzero;

- l’Amministrazione è rimasta silente.

3. A sostegno del ricorso per l’accertamento del diritto prima ricordato venivano formulati i seguenti motivi:

I. Violazione degli artt. 1 e 2 del r.d. 941 del 1926 e dell’art. 1 del d.p.r. 286 del 1971 (così come modificati dalle successive norme integratrici) ed erronea applicazione dell’art. 10 della legge 836 del 1973 e dell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51 del 2009.

II. Eccesso di potere. Contraddittorietà tra provvedimenti e disparità di trattamento.

III. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Difetto di completezza dell’istruttoria.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituito il Ministero dell’Interno, per resistere al ricorso.

5. Con sentenza n. 1271/2025 il Tar per la Lombardia ha accolto il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

« 3. La Sezione, premesso che ritiene il ricorso manifestamente fondato, con la conseguenza che esso può essere deciso ai sensi dell’art. 60 cod. proc. ammin. con sentenza in forma semplificata sin dalla presente fase cautelare – essendo ciò consentito dall’oggetto della causa, dall’integrità del contraddittorio e dalla completezza dell’istruttoria – ritiene ai fini dell’accoglimento di confermare le precedenti pronunce in materia (cfr. 4.1.2025, n. 16; 10.10.2024, n. 2620; 8.6.2022, n. 1326) allorché, come nella fattispecie in esame, non erano contestate le circostanze dello svolgimento di servizi di pattugliamento congiunto presso il Settore di Polizia di Frontiera di -OMISSIS- l’appartenenza a squadre miste composte da operatori di polizia italiani svizzeri nelle aree territoriali di confine tra Italia e Svizzera.

3.1 La questione controversa concerne la riconducibilità di tali servizi a quelli svolti presso “stazioni ferroviarie di confine” o “dogane internazionali”, per i quali l’art.10 della legge n.836/1973 prevede la spettanza della (sola)“indennità di trasferta nella misura e con le modalità previste per l’interno” (ai sensi dell’art.13, comma 16, del D.P.R. n. 51/2009 analogamente a quanto accade per altre forme di cooperazione di polizia di frontiera), anziché tra le missioni svolte in territorio estero, per le quali l’art. 1 del R.D. n. 941/1926 stabilisce che “ai personali civili e militari dello Stato, destinati in missione all’estero, sono corrisposte le seguenti indennità giornaliere …” e il successivo art. 2 che “le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno”.

Statuisce, inoltre, l'art. 39, vicies semel, comma 39, del decreto legge 30dicembre 2005, n.273 convertito in Legge 23 febbraio 2006, n. 51, che “L'articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'articolo 4, c. 1., lett. a) della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”. Tali disposizioni prevedono l’erogazione di indennità per il personale dello Stato, sia civile che militare, che svolge missioni all’estero, la cui determinazione viene periodicamente aggiornata attraverso dei Decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze; la Legge n.642/1961 costituisce, invece, norma speciale rispetto alla generale previsione di cui al citato R.D. n.941/26, poiché ne circoscrive l'applicazione alle ipotesi dimissioni isolate effettuate presso Delegazioni o Rappresentanze militari (italiane) all'estero (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 28.12.2017, n.12760). La Sezione condivide la tesi secondo cui il Legislatore, sciogliendo ogni dubbio, ha chiarito definitivamente - con il citato art.39, vicies semel, comma 39, del decreto legge 30 dicembre 2005, n.273 convertito in Legge 23 febbraio 2006,n. 51 - che il R.D. n.941/1926, laddove disciplina l'indennità di missione all'estero, anche soltanto per servizi isolati, copre tutti i disagi, rischi e reperibilità ivi incluse le prestazioni di lavoro straordinario (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 21.5.2008, n.4705).

Come asserito dai ricorrenti, i servizi dagli stessi svolti in territorio svizzero non potrebbero assimilarsi a quelli previsti dall’art. 10 della legge n. 836/1973, concretizzandosi in un pattugliamento dinamico “che non si svolge in un’area doganale o presso una stazione ferroviaria di confine, bensì all’interno di un’ampia zona di territorio svizzero, che si estende, in senso longitudinale, fino a raggiungere una distanza di circa 15 Km dal confine di Stato più vicino”. Infatti le attività prestate non si limitano al presidio statico di stazioni ferroviarie di confine o aree doganali e, pertanto, non appaiono sovrapponibili ai servizi di cui all’art. 10 cit., in cui (come da citati precedenti della Sezione)“…sono specificamente individuate le località di destinazione della missione, che sono i punti di confine fisico dello Stato– le stazioni ferroviarie – oppure di barriera per le merci in entrata nello Stato– le dogane internazionali situate all’estero, nell’ambito dei quali viene poi a svolgersi l’attività del dipendente coinvolto. Si tratta quindi o di aree ricadenti comunque nel territorio dello Stato (le zone di confine), oppure di zone assoggettate a un regime non di esclusiva pertinenza di uno Stato, ma sottoposte a regole di matrice internazionale (le zone doganali internazionali situate in territorio estero: a ciò sembra riferirsi Cons. Stato, III, 28.10.2014, n. 5330). Nel caso dei ricorrenti, invece, si tratta dello svolgimento di un servizio in territorio estero, peraltro effettuato in maniera dinamica e non limitato a un ambito ristretto e specifico (tipo l’area doganale) e non afferente ad attività collegate né con le stazioni ferroviarie di confine né con l’ambito doganale. Quindi non si può applicare ai ricorrenti una normativa – ovvero l’art.10 della Legge n.836/1973 – che riguarda servizi specifici, quali quelli svolti nelle stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero, non richiedenti lo svolgimento di un servizio di natura dinamica in territorio estero. Quanto a quest’ultimo aspetto, si può affermare che il citato art.10 è una norma speciale rispetto a quella (generale) contenuta nel R.D. n. 941/1926”.

3.2 Non soccorre, in senso contrario, l’art. 13, comma 16, del D.P.R. n. 51/2009 (“l’indennità di cui all’articolo 10 della legge 18 dicembre 1973, n.836 è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l’arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti”), tenuto conto che lo stesso opera un espresso rinvio all’art.10 della Legge n.836/1973 e che, in ogni caso, si tratta di una fonte di natura secondaria (di Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile), come tale insuscettibile di derogare alle previsioni contenute in un atto normativo avente forza di legge (ossia il R.D. n. 941/1926).

4. Per tali motivi, in accoglimento della domanda proposta, deve essere accertato il diritto di ciascuno dei ricorrenti alla corresponsione dell’indennità di missione all'estero di cui agli artt.1 e 2 del R.D. n. 941/1926 per i servizi di controllo transfrontaliero rispettivamente svolti in territorio svizzero nel periodo compreso tra il 1°/1/2019 e il 31/12/2024, con conseguente condanna dell’Amministrazione resistente al relativo pagamento nella misura per ciascuno di essi indicata, stante l’assenza di contestazione sul punto (v. art. 64, comma 2, c.p.a.) ».

6. Avverso la sentenza del Tar per la Lombardia n. 1271/2025 ha proposto appello il Ministero dell’Interno per i motivi che saranno più avanti esaminati.

7. Si sono costituiti i signori -OMISSIS-, --OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- chiedendo il rigetto dell’appello.

8. Con ordinanza n. 2457/2024 la Sezione ha rigettato la domanda di sospensione dell'efficacia della sentenza del Tar di accoglimento del ricorso di primo grado, presentata in via incidentale dalla parte appellante

9. All’udienza del 16 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il motivo di appello è rubricato: « Violazione del combinato disposto di cui agli artt. 3 l. 836/73, 43 e 95 l. 121/1981, 13 comma 16 d.p.r. 51/09 e 9 d.p.r. 164/02 e falsa applicazione dell’art. 2 r.d. 941/1926 ».

1.1 Parte appellante sostiene che:

- la sentenza del Tar è incorsa nei vizi appena denunziati laddove (con motivazione non perspicua) ha ritenuto applicabile alla fattispecie la disciplina di cui all’art. 2 r.d. 941/26 anziché il combinato disposto di cui agli artt. 3 l. 836/73, 13, comma 16, d.p.r. 51/09 e 9 d.p.r. 164/02;

- l’errore di sussunzione nella previsione di cui all’art. 2 r.d. 941/26 appare di tutta evidenza sol che si abbia riguardo alla incontestata natura dei servizi in concreto prestati dagli appellati nella fattispecie che ci occupa, i quali non presuppongono una continuativa permanenza all’estero (cui invece fa riferimento il r.d. 941/26) e, peraltro, non sono di per sé esuberanti rispetto alle ordinarie funzioni istituzionali degli agenti addetti, salvo svolgersi sul confine tra Stati, in esecuzione di accordi internazionali;

- proprio in ragione di tale incontestata connotazione transfrontaliera, i servizi de quibus sono stati già effettivamente indennizzati nella misura prevista dall’art. 3 l. 836/73, ai sensi degli artt. 13, comma 16, d.p.r. 51/09 e 9 d.p.r. 164/02;

- l’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/09 (Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione per le Forze di polizia ad ordinamento militare, integrativo del decreto del Presidente della Repubblica 11 settembre 2007, n. 170, relativo al quadriennio normativo 2006-2009 e al biennio economico 2006-2007) prevede per le Forze di Polizia ad ordinamento civile: « L'indennità di cui all'articolo 10 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti » (identica previsione è contenuta nell’art. 36, comma 16, d.p.r. 51/09 anche per le Forze di Polizia ad ordinamento militare);

- nella sentenza n. 4944/22 il Consiglio di Stato, in relazione ai servizi di sorveglianza nelle zone di frontiera, ha affermato quanto segue: « la domanda degli odierni appellanti risulta anche infondata nel merito, come già condivisibilmente affermato da questo Consiglio di Stato (cfr. Sez. III, 28/10/2014, n.5330, relativa ad analoghe domande di indennità di missione all’estero per servizio prestato presso il Centro di Cooperazione internazionale -dogana internazionale- di Le Freney) con pronuncia integralmente condivisa dal Collegio; invero, al Centro di Cooperazione, in seguito alla creazione dello spazio comune deciso con gli accordi di Schengen, compete la sorveglianza nelle zone di frontiera, la consegna delle persone irregolari, l'assistenza del personale impiegato nelle operazioni di lotta alla immigrazione clandestina e dei traffici illeciti, lo scambio di informazioni con i competenti servizi che svolgono funzioni di polizia e di dogana; venute meno le frontiere tra gli Stati aderenti agli accordi di Schengen e, quindi, i compiti tradizionali delle dogane, "non per questo può dirsi caducata la funzione stessa della dogana che, attualmente, si caratterizza di nuovi compiti, tra i quali quelli appena ricordati trovano collocazione, inerendo alla collaborazione tra Stati per attività connesse alla vigilanza dello spazio comune e alla lotta avanzata alla criminalità mediante impedimento all'ingresso nello spazio comune" (cfr. anche Cons. St., sez. VI, 14.1.2009, n. 139). Dunque, con l'istituzione del Centro di cui si discute, gli Stati confinanti hanno inteso perseguire il compito di ampliare la cooperazione degli Uffici che svolgono compiti di polizia e di dogana, avviando una cooperazione nel rispetto della propria sovranità nazionale e, assicurando quelle finalità di controllo della frontiera comune e le funzioni di polizia e dogana, per il cui svolgimento oltre confine compete ai dipendenti la (sola) speciale indennità prevista dall'art. 10 della l. 836/1973 e non il trattamento di missione all'estero ».

1.2 Sotto diverso profilo, parte appellante ritiene del tutto fuori quadro il passaggio motivazionale della gravata sentenza in cui si afferma: « Non soccorre, in senso contrario, l’art. 13, comma 16, del d.p.r. n. 51/2009 (“l’indennità di cui all’articolo 10 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l’arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti”), tenuto conto che lo stesso opera un espresso rinvio all’art.10 della Legge n. 836/1973 e che, in ogni caso, si tratta di una fonte di natura secondaria (di Recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile), come tale insuscettibile di derogare alle previsioni contenute in un atto normativo avente forza di legge (ossia il r.d. n. 941/1926) ».

In particolare parte appellante sostiene che:

- tale rilievo non sembra tenere in debito conto il disposto di cui all’art. 43 l. 121/1981 (norma di rango primario) a termini del quale: « Il trattamento economico del personale della Polizia di Stato, esclusi i dirigenti, è stabilito sulla base di accordi di cui all'articolo 95, con decreto del Presidente della Repubblica previa deliberazione del Consiglio dei ministri, ferma restando la necessità di approvazione per legge delle spese incidenti sul bilancio dello Stato »;

- l’art. 95 l. 121/1981 stabilisce: « Gli accordi sindacali previsti dalla presente legge vengono stipulati da una delegazione composta dal Ministro per la funzione pubblica, che la presiede, dal Ministro dell'interno e dal Ministro del tesoro, o dai Sottosegretari, rispettivamente delegati, e da una delegazione composta da rappresentanti dei sindacati di polizia maggiormente rappresentativi su scala nazionale. Fermo restando il disposto dell'articolo 43, formano altresì oggetto degli accordi sindacali l'orario di lavoro di cui all'articolo 63, le ferie, i permessi, i congedi, le aspettative, i trattamenti economici di lavoro straordinario, di missione e di trasferimento, i criteri di massima per la formazione e l'aggiornamento professionale »;

- non pare quindi revocabile in dubbio che la disciplina applicabile alla fattispecie in questione debba ravvisarsi nel combinato disposto di cui agli artt. 43 e 95 l. 121/1981, 3 l. 836/73, 13, comma 16, d.p.r. 51/09 e 9 d.p.r. 164/02;

- risulta, quindi, del tutto corretto l’operato dell’Amministrazione laddove ha riconosciuto agli odierni appellati l’indennità prevista dall'art. 10 della l. 836/1973 e non il trattamento di missione all'estero, infondatamente richiesto dagli istanti ed erroneamente accordato dalla gravata sentenza.

2. I signori -OMISSIS-, --OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- contestano le tesi di parte appellante sotto una pluralità di profili.

2.1 Con riferimento all’erronea interpretazione ed errata applicazione degli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e alla disparità di trattamento, parte appellata sostiene che:

- il r.d. 941/1926 non richiede la “continuativa permanenza all’Estero” per diversi giorni consecutivi come requisito necessario ai fini della corresponsione della relativa indennità;

- lo stesso Ministero dell’Interno attribuisce l’indennità di missione all’Estero ad operatori della Polizia di Stato inviati in missione, che permangono in territorio estero (anche solo) per poche ore;

- anche il personale in servizio presso il Settore di Polizia di Frontiera di -OMISSIS-, a differenza di quanto avvenuto per gli odierni appellati, ha già correttamente beneficiato dell’indennità di missione all’Estero per i servizi transfrontalieri svolti in territorio svizzero nel corso degli anni 2019 e 2020;

- la sentenza impugnata fa proprie le conclusioni raggiunte da Tar per la Lombardia n. 1326/2022 in un caso assolutamente analogo; sentenza che è passata in giudicato;

- la mancata erogazione di tali somme nei confronti del personale della Polizia di Frontiera di -OMISSIS- (CO) per i servizi transfrontalieri svolti in territorio svizzero determinerebbe un’ingiustificata e inaccettabile disparità di trattamento.

2.2 Con riferimento alla errata applicazione dell’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/2009 parte appellata sostiene che:

- la norma derogatoria di cui all’art. 10 l. 836/1973, che prevede l’attribuzione della sola indennità di missione nazionale, non è applicabile al caso di specie;

- la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del R.D. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa;

- lo scopo della norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 era quello di estendere l’ambito di operatività del 2° comma (e non certo del 1° comma) dell’art. 10 della l. 836 del 1973.

2.3 Con riferimento ai precedenti giurisprudenziali del Consiglio di Stato citati dall’Amministrazione appellante e al conseguente travisamento dei fatti, parte appellata sostiene che:

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata da parte appellante, si riferiva a servizi statici, in questo caso si discute di servizi dinamici;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 si riferisce all’accordo di Schengen mentre nella specie si discute di un pattugliamento misto operato con la Svizzera (estranea all’accordo di Schengen).

3. L’appello è fondato.

Vero è, come rilevato da parte appellata, che l’Amministrazione appellante richiama i principi sulla cooperazione di Polizia tra gli Stati membri della UE mentre qui si discute del pattugliamento congiunto in Svizzera, paese che non è parte della UE.

È altrettanto vero, però, che dalla lettura dell’appello emerge con chiarezza che l’Amministrazione ha voluto ricostruire la natura del servizio espletato oltre confine dal personale di polizia interessato (e il regime giuridico unitamente al correlato trattamento economico di conseguenza applicabili). In particolare essa ha voluto affermare che il quadro relativo ai contenuti e alle finalità degli accordi di pattugliamento frontaliero congiunto analizzato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 (con riferimento specifico ai rapporti Italia-Austria) ha valenza generale e può trovare applicazione anche nel caso di specie nel quale si discute del pattugliamento frontaliero congiunto Italia-Svizzera.

La legge n. 155/2016 ha ratificato e dato esecuzione all’Accordo sulla cooperazione di polizia e doganale stipulato a Roma il 14 ottobre 2013 tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio federale svizzero. Con tale accordo le parti si sono dichiarate desiderose di « rafforzare la cooperazione di polizia, particolarmente in prossimità della frontiera comune, allo scopo di salvaguardare l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica, nonché di lottare efficacemente contro i traffici illeciti, l'immigrazione illegale e la criminalità transfrontaliera ».

In particolare l’art. 5 dell’accordo così recita:

« Ambito della cooperazione

1. Le Parti, nel quadro delle loro competenze, in linea con le rispettive legislazioni nazionali e con gli obblighi internazionali assunti da entrambe, cooperano ai fini della prevenzione e della repressione della criminalità nelle sue varie manifestazioni e in particolare per contrastare:

a. la criminalità organizzata transnazionale;

b. i reati contro la vita e l'integrità fisica;

c. i reati contro il patrimonio;

d. la produzione illecita e il traffico di sostanze stupefacenti, psicotrope e dei loro precursori;

e. la tratta di persone e il traffico di migranti;

f. i reati contro il patrimonio storico e culturale;

g. i reati economici e finanziari, anche al fine della localizzazione dei patrimoni di provenienza illecita;

h. la criminalità informatica, con particolare riguardo agli attacchi alle infrastrutture critiche.

2. Le Parti collaborano inoltre nella prevenzione e repressione di atti terroristici in conformità alla normativa in vigore nei propri Paesi e agli obblighi internazionali, comprese le pertinenti Convenzioni internazionali e Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ».

L’accordo prevede i servizi di pattugliamento misto (di cui si discute in questa sede). Cfr.:

- art. 21, comma 3: « Le Autorità competenti potranno concordare lo svolgimento di attività congiunte di frontiera per la prevenzione e il contrasto all'immigrazione illegale, compresi i pattugliamenti congiunti »;

- art. 23: « Pattugliamento misto. 1. Gli agenti delle Parti possono partecipare a pattuglie miste nella zona di frontiera /2. Le pattuglie miste attuano una cooperazione transfrontaliera nei settori individuati dall'art. 5. / 3. Gli agenti di una Parte operanti sul territorio dell'altra Parte svolgono il ruolo di osservatori, offrono assistenza, consultazione ed informazioni; non possono eseguire autonomamente misure di polizia. / 4. I diritti e gli obblighi degli agenti, nonché le condizioni di esecuzione delle operazioni previste, sono disciplinati dalla normativa nazionale del Paese in cui si svolgono le operazioni ».

Appare con tutta evidenza, pertanto, che il quadro finalistico entro il quale si inscrive l’accordo di pattugliamento frontaliero tra Italia e Svizzera (di cui si discute in questa sede) non è diverso da quello che aveva dato origine alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata nell’atto di appello (che aveva avuto come riferimento specifico i rapporti tra Italia e Austria).

I servizi di pattugliamento congiunto possono essere statici, in quanto esercitati presso i centri di cooperazione di Polizia o le stazioni ferroviarie, come quelli esaminati nel precedente n. 4944/2022 citato, disciplinato dall’accordo trilaterale del 2004, ma possono essere anche dinamici, esercitati lungo le arterie di collegamento viario o a bordo di treni, come quelli di cui all’accordo bilaterale del 2013 tra Italia e Svizzera. Sotto il profilo sostanziale, si tratta in entrambi i casi di singoli turni lavorativi ordinari svolti oltre confine sulla base di accordi internazionali di collaborazione transfrontaliera.

Il d.p.r. n. 51/2009, di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170, applicabile al personale dei ruoli della Polizia di Stato, all’art. 13 (“trattamento di missione”), comma 16, prevede per questo tipo di servizio il rinvio all’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, sancendo che la medesima è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per « tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti » e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico.

La norma, tutt’ora vigente e applicabile, riguarda, in generale, tutte le ordinarie attività di servizio oltre confine disciplinate da accordi internazionali di cooperazione transfrontaliera già in essere o che in futuro li prevedano.

Correttamente pertanto il Ministero vuole applicare ai servizi transfrontalieri prestati dagli odierni appellati le norme speciali sopra analizzate e non la norma generale di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926, essendo quest’ultima riferita al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Ciò si evince chiaramente dall’art. 2 del detto regio decreto il quale specifica che « Le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno ».

Il trattamento di missione all’estero, salva diversa previsione derogatoria, pertanto non è applicabile al singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali (cfr. le argomentazioni svolte da Cons. Stato, Sez. VI, 25 novembre 2025, n. 9233).

3.1 Alla luce di quanto esposto è priva di fondamento la tesi svolta da parte appellata secondo la quale la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del R.D. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa.

Il punto in discussione non è se l’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 deroghi a meno al r.d. 941/1926. Come detto, il r.d. 941/1926 si applica a fattispecie diversa ovvero al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Nella specie, invece, si discute del singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali.

3.2 Infondata è anche la tesi esposta da parte appallata che fa leva sulla asserita disparità di trattamento tra soggetti diversi.

Sotto un primo profilo occorre sottolineare che l’omessa impugnazione della sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022 (giudizio relativo all’accertamento della sussistenza o meno di un diritto ad una determinata indennità) emessa tra altre parti non può essere interpretata come volontà di accettare i principi affermati in detto diverso giudizio. Tecnicamente, qui non c’è nessun giudicato da rispettare. E nel nostro sistema un precedente (peraltro di una corte di primo grado) può avere al più valore persuasivo e non certo efficacia vincolante.

In ogni caso si deve considerare che:

(i) il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento si può configurare solo sul presupposto, di cui l'interessato deve dare la prova rigorosa, dell'identità assoluta della situazione considerata (Cons. Stato, sez. V, 17/07/2025, n. 6269);

(ii) un provvedimento legittimo non può divenire viziato (e viceversa) perché in passato fu seguito un difforme modus operandi , non potendosi giudicare della legittimità di un atto alla luce della circostanza che in passato furono emessi provvedimenti di analogo tenore e contenuto; aggiungasi che l'errore, eventualmente commesso in alcuni casi, non può costringere la Pubblica amministrazione a perseverare nel medesimo e, allo stesso modo, l'eccesso di potere per disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti provvedimenti illegittimi, in quanto questi non possono essere invocati per pretendere ulteriori provvedimenti che violino anch'essi la legge (Cons. Stato, sez. II, 10/09/2025, n. 7280).

4. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti appellate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MI PE, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

IO CU, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CU	MI PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.