Pubblicato il 16/07/2025

N. 06249/2025REG.PROV.COLL.

N. 06050/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6050 del 2023, proposto dalla
-OMISSIS-, in persona del presidente del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Questura di Modena, in persona del Questore pro tempore , e il Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via del Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emila Romagna-Bologna, Sezione I, 23 gennaio 2023, n. 26, resa tra le parti, non notificata e concernente la sospensione della licenza per l’esercizio di una sala di raccolta delle giocate;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’atto di costituzione della Questura di Modena e del Ministero dell’interno;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità del provvedimento del Questore di Modena, con cui è stata ordinata la sospensione per dieci giorni della licenza relativa alla sala di raccolta delle giocate.

2. Nel giudizio di primo grado definito con la sentenza oggetto del presente appello, la -OMISSIS- (di seguito anche “Marea”) ha proposto ricorso dinanzi al Tar per l’Emila Romagna-Bologna per l’annullamento:

“ - del provvedimento datato 10 dicembre 2019 (Cat. 11E/19 - P.A.S.I.) a firma del Questore di Modena, notificato in pari data alla società -OMISSIS-, con cui è stata ordinata la sospensione per la durata di 10 (dieci) giorni della licenza relativa alla sala di raccolta delle giocate gestita dalla predetta società, in ragione di concreti pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblici;

- di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente. ”

2. Il Tribunale territoriale ha respinto il ricorso con sentenza 23 gennaio 2023, n. 26, ritenendo l’ordinanza del Questore impugnata adeguatamente motivata sulla base delle risultanze documentali concernenti la ripetuta accertata presenza nel locale della ricorrente di soggetti pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblici e della violazione dell’orario di apertura.

3. Con appello notificato e depositato il 13 luglio 2023, la -OMISSIS-ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza indicata in epigrafe, affidando il proprio gravame a due mezzi di censura, con i quali, anche in chiave critica della sentenza appellata, ripropone le doglienze dedotte in primo grado, lamentando:

“ I. ILLEGITTIMITÀ DEI CAPI E SOTTOCAPI DELLA SENTENZA APPELLATA RIFERITI AL PRIMO MOTIVO DI RICORSO. ”: secondo l’appellante, il primo giudice avrebbe erroneamente accertato la sussistenza dei presupposti per l’emanazione dell’ordinanza impugnata normativamente fissati dall’articolo 100 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, recante “Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza” (di seguito anche “TULPS”), in quanto, da un lato, la disciplina oraria fissata dall’ordinanza sindacale PG 38224/02.01 fasc. 07 del 13 marzo 2017, citata nel provvedimento per cui è causa, non perseguirebbe finalità di sicurezza pubblica e, dall’altro, non risulterebbero in alcun modo identificati i soggetti pregiudicati che frequentano abitualmente il pubblico esercizio;

“ II. ILLEGITTIMITÀ DEI CAPI E SOTTOCAPI DELLA SENTENZA APPELLATA RIFERITI AL SECONDO MOTIVO DI RICORSO. ”: con tale mezzo, la -OMISSIS-lamenta la violazione degli articoli 7 e 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo, e delle garanzie difensive introdotte dall’articolo 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea.

4. Si sono costituiti in giudizio la Questura di Modena e il Ministero dell’interno con atto depositato il 9 ottobre 2023.

5. L’appellante ha prodotto memoria ex articolo 73 c.p.a. il 17 aprile 2025 e all’udienza del 5 giugno 2025 la causa è passata in decisione.

6. Prima di esaminare nel merito le censure fini qui riepilogate, mette conto individuare la portata e la ratio dell’articolo 100 del TULPS, per come è stato applicato dalla giurisprudenza.

7. La norma in questione stabilisce che “ oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini.

Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata. ”

Le disposizioni introducono misure a formazione progressivamente più limitative dell’attività imprenditoriale del privato e con una funzione sostanzialmente preventiva, che prescinde dall’accertamento della responsabilità del gestore dei locali dove i fenomeni contestati si sono verificati.

Da questo punto di vista, la giurisprudenza costante, anche della Sezione, dalla quale il Collegio non vede ragion di discostarsi, ha stabilito:

- che “ la misura della sospensione non ha natura sanzionatoria, inscrivendosi invece nel quadro delle misure di prevenzione (Cons. St., sez. III, 27 settembre 2018, n. 4529), essendo volta ad impedire il verificarsi di situazioni di pericolo per la collettività: ne consegue che tale misura non è correlata alla responsabilità del titolare dell’esercizio commerciale, ma risponde all’obiettiva esigenza di tutelare l’incolumità dei clienti ed in generale del pubblico ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 10 marzo 2025, n. 1932);

- in ordine agli accertamenti svolti dall'Autorità di pubblica sicurezza, che “ essi costituiscono piena prova dei fatti svoltisi nei pressi del locale e che l'adozione del provvedimento a finalità preventiva ben può prescindere dalla concreta riferibilità delle contestazioni a specifiche responsabilità del titolare della licenza, purché sussista un chiaro collegamento tra l'attività del pubblico esercizio e la reiterata presenza, all'interno e in prossimità di esso, di soggetti pericolosi o dediti ad attività contrarie alla sicurezza e all’ordine pubblico ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 30 gennaio 2024, n. 910);

- che la ratio dell’istituto della sospensione in esame è quello di “ produrre un effetto dissuasivo sui soggetti ritenuti pericolosi, i quali da un lato sono privati di un luogo di abituale aggregazione e, dall’altro, sono avvertiti della circostanza che la loro presenza in detto luogo è oggetto di attenzione da parte delle autorità preposte, indipendentemente dalla responsabilità dell’esercente, il cui diritto a svolgere l’attività commerciale può legittimamente subire limitazioni nel bilanciamento degli interessi ove entri in conflitto con il bene primario della sicurezza della collettività (Cons. St., sez. III, 29 luglio 2015, n. 3752; id., sez. I, 20 dicembre 2016, n. 2644) ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 14 aprile 2024, n. 3422).

8. I provvedimenti dalla natura tipicamente preventiva come quello di cui si controverte sono caratterizzati da un’ampia discrezionalità, censurabile in sede giurisdizionale solo in caso macroscopici vizi di travisamento dei fatti, erronea istruttoria o patente difetto di motivazione.

La decisione della Sezione citata nel precedente n. 1932/2025 ha stabilito quanto segue: “ l’adozione del provvedimento ex art. 100 Tulps consegue ad un giudizio ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, il quale può essere sindacato solamente sotto il profilo del travisamento di fatto o della manifesta irragionevolezza, ed è sufficientemente motivato con l’indicazione dei presupposti che configurano la situazione di pericolo da prevenire.

La sospensione riflette, pertanto, il bilanciamento tra l’interesse, costituzionalmente protetto, allo svolgimento dell’attività economica e la tutela della pubblica incolumità.

Entro tale quadro deve svolgersi la valutazione di proporzionalità della misura ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 15 aprile 2024, n. 3422).

9. Calata la fattispecie in esame entro i canoni ermeneutici così ricostruiti, ritiene il Collegio che l’appello non possa trovare accoglimento e che i due motivi nei quali si articola possano essere esaminati congiuntamente per ragioni di economia processuale.

10. In buona sostanza, la -OMISSIS-sostiene, da un lato, che l’ordinanza di sospensione impugnata sia illegittima per violazione degli articoli 100 del TULPS e 3 della l. n. 241/1990 nonché per eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti, e, da un concorrente angolo prospettico, per violazione degli articoli 41 CDFUE, e 7 e 10 della l. n. 241/1990 nonché per eccesso di potere per difetto di istruttoria.

11. Dal primo punto di vista, l’erroneità della decisione di prime cure (che l’appellante intende far valere ai fini risarcitori, essendo evidentemente il provvedimento del Questore già stato eseguito) deriverebbe dalla ritenuta violazione (peraltro non definitiva) delle prescrizioni recate dall’ordinanza del Sindaco di Modena 38224/02.01 fasc. 7 del 13 marzo 2017 in materia di orari di accensione e spegnimento degli apparecchi da gioco lecito e dalla supposta frequentazione del pubblico esercizio da parte di persone gravate da precedenti di polizia.

12. Entrambe i presupposti legali fondativi dell’atto impugnato, così come individuati dall’Amministrazione appellata, sussistono nella vicenda da cui origina il presente contenzioso e la sentenza del primo giudice che li ha esaminati è immune dalle censure denunciate.

13. Nella parte motiva dell’ordinanza del Questore impugnata si dà ampiamente atto della sussistenza di sufficienti motivi per ordinare la sospensione della licenza, come condivisibilmente rileva il Tribunale territoriale, che ha stabilito quanto segue: “ Dalle premesse del provvedimento impugnato, non contestate nella loro effettiva sussistenza e non smentite nel ricorso nemmeno in via indiziaria, emerge che, all’esito di una pluralità di controlli effettuati dalla Polizia nel locale gestito dalla società ricorrente in un rilevante arco temporale, sono stati identificati diversi soggetti con precedenti penali o di polizia, unitamente alla circostanza che il locale è già stato destinatario di un ordine di sospensione per quindici giorni in data 12 dicembre 2017. In particolare è stato evidenziato che nei giorni 7, 14 e 27 marzo, 8 maggio, 1° agosto, 3 ottobre, 5 e 29 novembre e 3 dicembre 2019 le forze di Polizia, quasi sempre in orario notturno, hanno identificato diversi avventori del locale con precedenti penali e di polizia; ciò dimostra altresì che l’attività della sala giochi, in violazione dell’autorizzazione rilasciata dal Comune di Modena, molto spesso si è protratta oltre le ore 22,00, individuato quale orario di chiusura imposto a siffatta tipologia di esercizi. ”

Da questo punto di vista, l’appellante deduce che erroneamente il primo giudice avrebbe rilevato l’assenza di contestazioni da parte della -OMISSIS-in ordine alla ricostruzione dei fatti di causa.

In disparte il rilievo che la ricorrente in primo grado avrebbe potuto chiedere il diritto di accesso ai provvedimenti presupposti, osserva la Sezione che a ben vedere l’Autorità di P.S. non è tenuta ad indicare, anche per motivi legati alla tutela della riservatezza, le generalità dei soggetti gravati da precedenti di polizia o penali trovati in più occasioni presso il locale e che gli atti di polizia (relazioni o verbali) cui rimanda l’ordinanza di sospensione fanno piena prova fino a querela di falso e restituiscono nel caso in esame un quadro complessivo di ripetute occasioni in cui sono stati trovati nel locale dell’appellante soggetti controindicati in numero largamente superiore a quelli senza precedenti (cinque su sette avventori, il 7 marzo 2019, tre su un totale di 9 il 14 marzo 2019, uno su tre il 27 marzo 2019 e ben nove su dodici il 3 ottobre 2019, oltre altri).

Dall’atto impugnato non risulta affatto che non siano stati identificati i soggetti presenti nel locale, dovendosi ritenere che, ai fini dell’accertamento di precedenti penali o di polizia, le Forze dell’ordine abbiano compiuto gli accertamenti necessari.

D’altra parte, la norma di cui l’appellante assume la violazione prevede la possibilità della sospensione della licenza quando sia accertata la presenza “ di persone pregiudicate o pericolose ” o che, comunque, costituiscano un pericolo per l'ordine pubblico o per la sicurezza dei cittadini.

14. Nella stessa prospettiva, non può trovare accoglimento la censura della -OMISSIS-concernente il capo della decisione impugnata che ha ritenuto legittima l’ordinanza di sospensione anche dal punto di vista della contestata violazione dell’orario di apertura del locale, secondo quanto previsto dalla citata ordinanza del Sindaco di Modena del 13 marzo 2017, emanata al dichiarato fine di combattere il fenomeno della ludopatia, secondo un principio generale di tutela della salute.

Il provvedimento del Questore si basa (anche) su rilievo secondo cui “ a comprova della fondatezza dell’istruttoria de qua, il pervicace atteggiamento del gestore- che per ben quattro volte nelle ultime settimane è incorso nella violazione degli orari imposti dalla delibera del Comune di Modena, cui sono seguiti altrettanti provvedimenti sanzionatori -protraendo l’apertura del locale anche in orari notturni o tardo serali, concorra in maniera determinante a rendere l’esercizio in argomento un luogo di aggregazione di persone con precedenti di polizia potenzialmente votate alla commissione di reati ”.

Sul punto, il primo giudice ha correttamente stabilito che “ la violazione del limite orario nella raccolta delle scommesse e del gioco lecito favorisce l’aggregazione di soggetti pericolosi per l’ordine pubblico presso l’esercizio gestito dalla società ricorrente e quindi ben ha fatto la Questura a stigmatizzare tale violazione e a sottolinearne la rilevanza ai fini dell’adozione della misura di sospensione dell’attività. ”

Osserva in ogni caso al riguardo la Sezione che il provvedimento impugnato in prime cure è plurimotivato (fondandosi sul duplice rilievo della violazione dell’articolo 100 del TULPS e dell’ordinanza sindacale sull’orario di chiusura) e, come tale, è basato su diversi e concorrenti elementi, il primo dei quali (violazione dell’articolo 1000 del TULPS) sufficiente a supportarlo sul piano motivazionale, con la conseguenza che, secondo costante giurisprudenza, “ per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento”, sicché “il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze” (cfr., di questa Sezione, pareri n. 357/2022 e n. 205/2022, nonché sentenze Sez. VI, 18 luglio 2022, n. 6114 e Sez. V, 14 aprile 2020, n. 2403, 13 settembre 2018, n. 5362, 3 settembre 2003, n. 437”. (Consiglio di Stato, Sezione I, parere n. 11/2023; in terminis, tra le tante, Consiglio di Stato, Sezione VI, 29 maggio 2024).

Data l’acclarata natura preventiva della sospensione, non risulta illegittimo il riferimento del Questore anche alla reiterata violazione dell’orario di apertura, rispetto al quale perde consistenza la doglianza dell’appellante, che ha rimarcato che le violazioni alla disciplina oraria non risultavano neppure definitive al momento dell’emanazione dell’atto impugnato, avendo la società proposto ricorso al Tar competente.

Osserva al riguardo il Collegio che, dall’accesso al sito istituzionale della Giustizia Amministrativa, è risultato che il ricorso di cui al n.r.g. 921/2017 proposto dalla -OMISSIS-contro il provvedimento di chiusura per quindici giorni è stato respinto con sentenza 26 novembre 2020, n. 775, non impugnata e passata in giudicato.

15. Non può essere accolto neppure l’ultimo motivo di gravame, con il quale l’appellante lamenta la violazione delle regole al procedimento che si è concluso con la sospensione della licenza.

In disparte l’applicabilità alla vicenda per cui è causa dell’articolo 21- ocries della legge n. 241/1990, corretta è la statuizione del Tar che così ha motivato sul punto: “ Le finalità perseguite con l’adozione delle misure di cui all’art. 100, T.U.L.P.S. risultano “ex se” assistite da ragioni di urgenza idonee a giustificare l’omessa comunicazione dell’avvio del relativo procedimento, anche considerando che il provvedimento impugnato si inquadra nella categoria dei provvedimenti cautelari, per i quali l’art. 7, comma 2, della legge n. 241 del 1990 esclude l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, I, 2 gennaio 2021, n. 77; 17 settembre 2020, n. 578; T.R.G.A., 8 maggio 2020, n. 60; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, I, 20 gennaio 2020, n. 34; T.A.R. Lombardia, Brescia, II, 20 agosto 2019, n. 755).

Nessuna fondatezza al contrario riveste l’eccepita violazione l’art. 41 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea del 7 dicembre 2000, che prevede il diritto del cittadino europeo a una buona amministrazione, tenuto conto che la natura cautelare dell’intervento contestato, considerati gli interessi in conflitto, ben può determinare il sacrificio di posizioni giuridiche di natura schiettamente privatistica, aventi certamente carattere recessivo rispetto alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici. ”

16. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va respinto, risultando l’ordinanza impugnata in prime cure adeguata anche dal punto di vista della misura di dieci giorni per la sospensione della licenza, stabiliti secondo una valutazione ampiamente discrezionale e basata anche sui precedenti provvedimenti emanati.

17. Sussistono, tuttavia, giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso (n.r.g. 6050/2023), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità, nonché di qualsiasi altro dato idoneo a identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO