Pubblicato il 05/09/2025

N. 07211/2025REG.PROV.COLL.

N. 04698/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4698 del 2024, proposto dalla Humanitas Mirasole S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Fabio Baglivo, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via delle Quattro Fontane n. 20;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, dagli avv.ti prof. Aristide Police, Antonio Pugliese e Paolo Roberto Molea, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, viale Liegi n. 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione quinta ter, del 9 aprile 2024, n. 6883, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il cons. Francesco Guarracino e uditi per le parti gli avvocati Fabio Baglivo e Paolo Roberto Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La Humanitas Mirasole S.p.A. ha appellato la sentenza in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha rigettato il ricorso, integrato da motivi aggiunti, avverso il provvedimento con cui il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A. (d’ora in poi “il GSE”) ha respinto la sua richiesta di valutazione preliminare, ai sensi dell’art. 7 del D.M. 5 settembre 2011, delle condizioni tecniche per il riconoscimento come cogenerativa ad alto rendimento (CAR) dell’unità di cogenerazione denominata “Cogeneratore Centro Cascina Perseghetto”, identificata con il codice CW88, sita nel comune di Rozzano (MI) e posta a servizio di un istituto di ricovero e cura a carattere scientifico.

2. – Il GSE si è costituito in giudizio e ha depositato memoria per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – In vista dell’udienza di discussione entrambe le parti hanno depositato memorie e l’appellante una nota di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 10 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Con il provvedimento impugnato nel giudizio di primo grado il GSE ha respinto la richiesta presentata dalla società Humanitas Mirasole ai sensi dell’art. 7 del D.M. 5 settembre 2011, il quale, in caso di unità di cogenerazione non ancora in esercizio, consente agli operatori che intendano accedere al regime di sostegno di chiedere al GSE una valutazione tecnica preliminare finalizzata all’accertamento se la configurazione di impianto e la strumentazione di corredo permettano di individuare le grandezze che concorrono a qualificare l’unità di cogenerazione come CAR.

La richiesta è stata respinta con la motivazione che l’unità di cogenerazione non avrebbe potuto accedere al regime di sostegno poiché “ l’intervento proposto non rispetta i requisiti previsti dalla lettera c), comma 1, art. 2 del DM 5 settembre 2011 per il riconoscimento di ‘nuova unità di cogenerazione’ poiché l’intervento consiste nella sostituzione di una delle due unità di cogenerazione esistenti presenti sul sito (identificate con i codici CB83 e CB84), entrate in esercizio il 04/07/2007 . Il 2018, pertanto, rappresenta l’anno di ammodernamento dell’unità sostituita, secondo quanto disposto all’Articolo 5 Regolamento Delegato (UE) 2015/2402”.

6. – Il T.a.r. ha disatteso, anzitutto, la censura di violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990, contenuta nel quarto motivo di ricorso, escludendo la sussistenza di un obbligo di analitica confutazione delle singole deduzioni presentate dal destinatario di un preavviso di rigetto, e ha rigettato le censure sollevate con i primi due motivi in relazione al mancato riconoscimento dell’impianto de quo come nuova unità di cogenerazione, in quanto ha riconosciuto l’impossibilità, in base alla normativa in questione, di qualificare in termini di novità l’impianto della ricorrente.

Da ciò ha tratto l’inammissibilità per difetto d’interesse del terzo motivo di ricorso, indirizzato a contestare l’asserita assenza di certezza sulla novità dei componenti dell’impianto, in quanto un eventuale accoglimento del motivo non avrebbe potuto condurre, comunque, all’annullamento del provvedimento, siccome sorretto da più ragioni indipendenti e autonome.

Infine, ha respinto le censure formulate con i motivi aggiunti, con le quali la ricorrente avrebbe riproposto i motivi di doglianza già rivolti verso l’atto impugnato con il ricorso introduttivo mettendo in relazione atti non connessi tra loro, e ha rigettato la domanda di risarcimento danni, basata sull’asserita illegittimità degli atti impugnati.

7. – In particolare, in merito alla questione dell’inquadramento dell’unità di cogenerazione della ricorrente nell’una ovvero nell’altra categoria d’intervento, richiamate le definizioni di “ rifacimento ” e di “ nuova unità di cogenerazione ” contenute nel D.M. 5 settembre 2011, il T.a.r. ha osservato che:

- i benefici riconosciuti ai “rifacimenti” sono, a parità di condizioni, inferiori a quelli attribuiti alle “nuove unità di cogenerazione”;

- la preesistenza di un impianto è idonea a giustificare un trattamento differenziato rispetto alla situazione di inesistenza di un precedente impianto, non potendosi escludere una consapevole scelta pubblica volta a favorire la realizzazione ex novo di impianti cogenerativi;

- in tale ottica, non può essere condivisa la tesi in base alla quale all’intervento in questione spetterebbe la qualifica di “nuova unità” di cogenerazione in ragione della sussistenza di elementi quali l’avvenuta completa dismissione delle preesistenti unità cogenerative già ammesse al regime di sostegno CAR, l’utilizzo per l’impianto in questione di “componenti nuovi” e la presentazione di una Scia;

- la “novità” richiesta dal d.m. 5 settembre 2011 dev’essere intesa, infatti, in senso assoluto, ossia in modo tale da escludere la possibilità di intervenire su impianti già realizzati, come attestato dalla riconduzione espressa alla nozione di “rifacimento” delle ipotesi di intervento (“totale ricostruzione” e “sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali”) su unità già esistenti e in esercizio, non potendo rilevare altre circostanze quali la localizzazione dell’impianto o il fatto che sia realizzato da un imprenditore già titolare di un impianto CAR;

- nel caso di specie l’identità della localizzazione dell’impianto (la medesima delle due precedenti unità di cogenerazione) e l’identità del soggetto richiedente costituiscono mere circostanze di fatto, non decisive per la qualificazione alla stregua di “rifacimento” piuttosto che di “nuova costruzione”, rilevando, invece, da un lato, che l’attività per la quale è stato chiesto il riconoscimento dell’incentivo è consistita, nei fatti, nella sostituzione di componenti impiantistiche rispetto a preesistenti unità cogenerative già ammesse al regime di sostegno CAR e, dall’altro, che tra la dismissione del precedente e la realizzazione del “nuovo” impianto è intercorso un lasso di tempo brevissimo se non, addirittura, nullo (la Scia per l’impianto è stata presentata il 20 ottobre 2017, mentre le precedenti unità di cogenerazione sono state dismesse il 27 novembre 2017), dal che può desumersi l’assenza di soluzione di continuità tra l’uno e l’altro impianto;

- il c.d. effetto di incentivazione ha di mira l’obiettivo di stimolare i potenziali beneficiari ad intraprendere attività economiche che altrimenti non avrebbero intrapreso in assenza della concessione dell’aiuto;

- il GSE non ha individuato una nuova categoria di interventi, ma si è limitato a prendere atto delle conseguenze, rispetto alla preesistente unità cogenerativa, che la normativa (l’All. IV, par. 4, dello stesso d.m. del 2001 e l’art. 5 del reg. del. UE n. 2015/2402) ricollega all’eventualità che, nel corso del periodo di diritto ai certificati bianchi, un’unità cogenerativa sia destinataria di un intervento di miglioramento il cui costo di investimento superi il 50% di quello previsto per la realizzazione di una (astratta) nuova unità di cogenerazione analoga.

8. – Avverso la decisione di primo grado l’appellante ha articolato cinque motivi di impugnazione.

9. – Può prescindersi dall’esame delle eccezioni in rito sollevate dal GSE, poiché l’appello risulta infondato nel merito.

10. – Con il primo motivo di gravame l’appellante deduce che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha respinto i primi due motivi di ricorso, in quanto, alla luce dell’operazione di totale smantellamento delle unità di cogenerazione preesistenti, identificate con codice CB83 e CB84, e di integrale nuova costruzione dell’unità di cogenerazione identificata con il codice CW88 adoperando solo componenti di nuova fabbricazione, il GSE e il T.a.r. avrebbero dovuto qualificare l’impianto come “ nuova unità di cogenerazione ”.

10.1 - Il motivo è infondato.

10.2 - L’art. 30, comma 11, della legge 23 luglio 2009, n. 99, prevede che « il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento di cui al secondo periodo del comma 1 dell’articolo 6 del decreto legislativo 8 febbraio 2007, n. 20, è riconosciuto per un periodo non inferiore a dieci anni, limitatamente alla nuova potenza entrata in esercizio dopo la data di entrata in vigore del medesimo decreto legislativo, a seguito di nuova costruzione o rifacimento nonché limitatamente ai rifacimenti di impianti esistenti » e demanda a un decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, la definizione dei criteri e delle modalità per il riconoscimento dei benefici in questione.

In attuazione di tale disposizione, il D.M. 5 settembre 2011 ha precisato ulteriormente i presupposti per l’accesso ai benefici stabilendo, per quanto ora interessa, che essi si applicano alle « unità di cogenerazione entrate in esercizio, come nuove unità ovvero come rifacimento di unità esistenti secondo le condizioni definite dal presente decreto, a decorrere dal 7 marzo 2007 » (art. 1, lett. a).

L’articolo 2 del medesimo decreto definisce:

- la “ unità di cogenerazione ” (o “ sezione di cogenerazione”) come la « parte di un impianto di cogenerazione la quale, in condizioni ordinarie di esercizio, funziona indipendentemente da ogni altra parte dell’impianto di cogenerazione stesso » (lett. a);

- la “ nuova unità di cogenerazione ” come la « unità di cogenerazione entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007 » (lett. c);

- il “ rifacimento ” come l’« intervento tecnologico, realizzato dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali » (lett. b).

10.3 - La giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto occasione di osservare che, in questo contesto, il concetto di “nuova costruzione” si riferisce alla realizzazione ex novo di un’unità di cogenerazione autonoma sotto il profilo funzionale e strutturale, anche se non implica di per sé la novità assoluta delle componenti impiegate: “nuova costruzione” di un’unità di cogenerazione non significa altro che realizzazione di un’unità produttiva che prima non esisteva, in quanto nell’articolo 1, lett. a), del decreto ministeriale il concetto di “nuova unità” è contrapposto a quello di “unità esistente” e nella sua dimensione funzionale attiene all’impianto e non alla relativa componentistica considerata in maniera parcellizzata (v. Cons. Stato, sez. II, 21 giugno 2022, n. 5112).

La realizzazione di una unità nuova, dotata di autonomia funzionale e strutturale rispetto a eventuali assetti impiantistici preesistenti, si contrappone al “rifacimento”, il quale consiste in un intervento di rinnovamento tecnologico di un’unità in funzione da almeno dodici anni, al fine di prolungarne la vita operativa.

In base alla definizione contenuta nel decreto, il “rifacimento” può consistere sia nella “ sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali ” di un’unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa già in esercizio, sia nella “ totale ricostruzione ” dell’unità medesima (art. 1, lett. b), talché è ben possibile - beninteso ai fini del regime di sostegno – che venga a qualificarsi come rifacimento, e non come intervento di nuova costruzione, anche la ricostruzione integrale di una unità o sezione preesistente, purché ricorra il presupposto che si tratti di unità o sezione in esercizio da almeno dodici anni.

10.4 - L’intervento di rinnovamento tecnologico di un’unità o sezione in funzione da meno di dodici anni non integra l’ipotesi del rifacimento, quand’anche si risolva nella totale ricostruzione dell’unità medesima, perché manca quel presupposto di vetustà.

Non per questo, però, costituisce nuova costruzione, non potendo darsi che uno stesso identico intervento se effettuato su un impianto in esercizio da meno di dodici anni costituisca una costruzione “nuova” rispetto al preesistente e non invece (escludendolo espressamente la normativa) se effettuato su un impianto di più di dodici anni.

La modifica, pur se radicale, di un preesistente impianto in funzione da meno di dodici anni rientra, dunque, nell’ipotesi dell’ammodernamento di un impianto già in esercizio, la quale non costituisce un tertium genus rilevante ai fini dell’accesso al regime di sostegno - che, come già detto, per quanto rileva si applica alle unità di cogenerazione entrate in esercizio, a decorrere dal 7 marzo 2007, come nuove unità di cogenerazione o come rifacimento di unità esistenti (art. 1, lett. a, d.m. 5 settembre 2011) -, bensì, a determinate condizioni, produce un effetto di “aggiornamento” della data di costruzione dell’unità ammodernata che ha rilievo ai fini del riconoscimento di valori di rendimento di riferimento più elevati per il calcolo dell’indice PES ( Primary Energy Saving o Risparmio di Energia Primaria).

Difatti, l’art. 5 del regolamento delegato (UE) 2015/2402 della Commissione, del 12 ottobre 2015, stabilisce che “ Se il costo d’investimento per l’ammodernamento di un’unità di cogenerazione esistente supera il 50 % del costo d’investimento per una nuova unità di cogenerazione analoga, l’anno civile nel corso del quale l’unità di cogenerazione ammodernata inizia a produrre energia elettrica è considerato come l’anno di costruzione dell’unità di cogenerazione ammodernata ai fini degli articoli 3 e 4 ”, i quali riguardano l’applicazione dei valori di rendimento di riferimento armonizzati per la produzione separata di energia elettrica e per quella di calore.

Pertanto, a propria volta, l’All. IV, par. 4, del d.m. 5 settembre 2011 prevede che “ se un’unità di cogenerazione esistente è oggetto di un ammodernamento il cui costo di investimento supera il 50% del costo di investimento di una nuova unità di cogenerazione analoga, l’anno solare nel corso del quale è iniziata la produzione di energia elettrica dell’unità di cogenerazione ammodernata è considerato come l’anno di costruzione ai fini di quanto esposto nel presente allegato ” in tema di valori di rendimento di riferimento.

10.5 - Nel caso ora in esame, le unità produttive identificate con i codici CB83 e CB84, già ammesse al regime di sostegno CAR, erano entrate in esercizio il 4 luglio 2007 e sono state dismesse il 27 novembre 2017, come provato dai verbali redatti dall’Agenzia delle dogane il 21 dicembre 2017, mentre la SCIA per la realizzazione dell’unità identificata con il codice CW88 è stata presentata il 20 ottobre 2017, l’unità è entrata in esercizio il 7 giugno 2018 e la richiesta di valutazione tecnica preliminare è stata presentata al GSE il 28 dicembre 2018.

10.6 – Coerente con il suddetto quadro normativo risulta, allora, la valutazione operata dal GSE secondo cui l’unità sostitutiva, realizzata nel 2018, non presenta i requisiti previsti per il riconoscimento della qualità di “nuova unità di cogenerazione” e l’anno dell’intervento rappresenta l’anno di ammodernamento dell’unità sostituita, ai sensi e per gli effetti dell’art. 5 del reg. delegato cit.

11. – Con il secondo motivo di gravame l’appellante deduce che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile, per difetto di interesse, il terzo motivo di primo grado diretto a censurare il giudizio del GSE per cui la documentazione fornita dalla società sarebbe stata insufficiente a comprovare la novità dei componenti adoperati.

Il motivo è inammissibile, ancor prima che infondato, perché non muove alcuna critica alle ragioni addotte dal T.a.r. a sostegno del capo di sentenza impugnato, nonostante l’art. 101, co. 1, c.p.a. non consenta una generica riproposizione dei motivi di ricorso disattesi dal primo giudice, ma richieda la deduzione di specifici motivi di contestazione della correttezza del percorso argomentativo sul quale si fonda la decisione appellata, poiché l’oggetto del giudizio di appello è costituito dalla decisione appellata e non dal provvedimento gravato in primo grado.

A ogni modo il T.a.r., giudicando inammissibile il terzo motivo di ricorso perché il suo eventuale accoglimento non avrebbe, comunque, potuto condurre all’annullamento del provvedimento in questione perché sorretto da una pluralità di ragioni indipendenti e autonome, ha fatto corretta applicazione di un consolidato principio in tema di provvedimenti cc.dd. plurimotivati, applicabile al caso di specie in ragione del fatto che l’unità di cogenerazione sostitutiva, per tutto quanto detto, in ogni caso non avrebbe potuto essere qualificata come unità di nuova costruzione.

12. – Con il terzo motivo di gravame l’appellante deduce che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha respinto il motivo del ricorso di primo grado sulla pretesa carenza assoluta di motivazione del provvedimento del GSE in merito alle osservazioni presentate in sede endoprocedimentale.

Il motivo è infondato.

Il fatto stesso che il provvedimento finale, reso all’esito della presentazione delle osservazioni al preavviso di rigetto, non faccia più riferimento ad alcuni dei motivi ostativi originariamente opposti alla società istante è chiaro indice dell’avvenuta considerazione, ancorché solo in parte positiva, delle controdeduzioni offerte in sede partecipativa dall’interessata.

A ogni modo, l’ipotetica mancata valutazione delle osservazioni non sarebbe in astratto idonea a determinare l’illegittimità del provvedimento, poiché l’art. 10-bis della l. n. 241/1990 non impone all’amministrazione un obbligo di confutazione puntuale delle osservazioni presentate dal privato, essendo sufficiente ai fini della giustificazione del provvedimento negativo una motivazione logicamente e complessivamente posta a suo fondamento ( ex ceteris , Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2025, n. 4482; Cons. Stato, sez. II, 17 maggio 2023, n. 4913).

13. – Con il quarto motivo di gravame l’appellante deduce che la sentenza sarebbe errata anche nella parte in cui ha respinto i motivi aggiunti di primo grado, con cui l’impugnazione era stata estesa alla nota del GSE del 25 settembre 2019 recante “ Comunicazione variazioni alla Convenzione numero CAR000310, per il rilascio e il ritiro dei certificati bianchi riconosciuti alle unità di cogenerazione ad alto rendimento stipulata ai sensi del DM 5 settembre 2011 ”, tra il GSE e la stessa ricorrente, deducendone l’illegittimità in via derivata, avuto riguardo ai vizi del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo, nonché in via autonoma, per i vizi di “eccesso di potere per erronea presupposizione in fatto e sviamento”.

Sostiene l’appellante che la motivazione resa dal T.a.r., che si sarebbe limitato a richiamare le argomentazioni sull’infondatezza dei motivi d’impugnazione del ricorso principale, non sarebbe sufficiente a fondare il rigetto di tale ulteriore motivo, giacché la convenzione risulterebbe comunque viziata da erronea presupposizione di fatto e sviamento degli atti e provvedimenti impugnati.

Ciò, segnatamente, per il fatto che la comunicazione di modifica unilaterale della convenzione relativa alla data di inizio e di scadenza del periodo di incentivazione non menzionava la riserva espressa della società istante, che aveva precisato nella richiesta di riconoscimento CAR per il 2018, presentata a seguito del provvedimento di rigetto impugnato con il ricorso di primo grado, che la richiesta non costituiva acquiescenza al provvedimento medesimo e che si riservava ogni opportuna azione a tutela dei propri diritti e interessi.

Il motivo è infondato.

L’appellante non contesta che, come rilevato dal T.a.r., la comunicazione di variazione della convenzione in corso era un atto meramente conseguente al provvedimento del 24 luglio 2019 del GSE di riconoscimento dell’incentivazione in favore dell’unità CB83, e pertanto estraneo all’incentivazione dell’unità CW88 oggetto della valutazione preliminare, il che è sufficiente a fugare il dubbio che con la modifica della convenzione il GSE avesse inteso surrettiziamente consolidare la valutazione di ammodernamento dell’impianto originario, ragion per cui, in definitiva, risulta immune da critiche l’osservazione del T.a.r. che, con i motivi aggiunti, la società ricorrente aveva messo in relazione atti non connessi tra loro.

14. – Con il quinto motivo di gravame, infine, l’appellante deduce che la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha respinto la domanda risarcitoria che, secondo l’appellante, non sarebbe né generica, né infondata, perché “legata a doppio filo” all’auspicato accoglimento dei motivi di appello.

Sennonché, essendo stati respinti tutti i precedenti motivi di appello, anche quest’ultimo motivo non può che essere respinto.

15. – Per queste ragioni, in conclusione, l’appello va respinto.

16. – Le spese del presente grado del giudizio possono essere compensate per la novità delle questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Guarracino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO