Pubblicato il 28/01/2025

N. 00663/2025REG.PROV.COLL.

N. 06007/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6007 del 2024, proposto dalla Casa di Cura Privata SA MI S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocata Alessandra Rulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la Regione Abruzzo, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

dell’Azienda Sanitaria Locale n. 3 di Pescara, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 2 di Lanciano-Vasto-Chieti, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 4 di Teramo, dell’Azienda Sanitaria Locale n. 1 di Avezzano – Sulmona - L’Aquila, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore , della Quadrifoglio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore e dell’Istituto San Francesco D’Assisi - Fondazione Padre Alberto Mileno ETS, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituite in giudizio,

in riassunzione

a seguito della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo-Pescara, Sezione I, 8 luglio 2024, n. 199, e per l’ottemperanza del decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023, nonché delle sentenze della Sezione 15 marzo 2021, n. 2157, e 18 marzo 2022, n. 1985.

Visto il ricorso per ottemperanza e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista la sentenza della Sezione 18 marzo 2022, n. 1985;

Vista la costituzione della Regione Abruzzo;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025, il consigliere Luca Di Raimondo e dato atto della presenza, ai sensi di legge, degli avvocati delle parti come da verbale dell’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con “ ricorso in riassunzione ai sensi dell’art. 15, co. 4, c.p.a. e ricorso per ottemperanza ai sensi dell’art. 112 e ss. c.p.a. ” notificato e depositato il 23 luglio 2024, la Casa di Cura Privata SA MI S.p.a. (di seguito anche “SA LA) ha riassunto il giudizio esitato dalla sentenza 8 luglio 2024, n. 199, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Abruzzo-Pescara, Sezione I, ha declinato la propria competenza funzionale in favore di quella del Consiglio di Stato a conoscere dell’impugnativa:

1) per la declaratoria dalla “ illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo per non aver attuato la riconversione regionale e per non avere avviato il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla LR 32/2007 e ss.mm.ii. per l’erogazione delle prestazioni di psicoriabilitazione, indicando tempistica e modalità, secondo la riconversione approvata con il decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, ai fini del rilascio, in favore della ricorrente, dei relativi provvedimenti definitivi di autorizzazione e di accreditamento ”;

2) per ottenere il conseguenziale ordine “ alla Regione Abruzzo di attuare la riconversione regionale e di avviare il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento di cui alla LR 32/2007 e ss.mm.ii. per l’erogazione delle prestazioni di psicoriabilitazione, indicando tempistica e modalità, secondo la riconversione approvata con il decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, ai fini del rilascio, in favore della ricorrente, dei relativi provvedimenti definitivi di autorizzazione e di accreditamento ”;

3) e per la nomina, in difetto della spontanea esecuzione da parte dell’Amministrazione intimata, di un Commissario ad acta ”.

Con il medesimo ricorso qui in esame, la SA MI ha anche chiesto, “ in accoglimento del ricorso ex art. 112 e ss. c.p.a. ” , che questo Consiglio di Stato voglia :

“ 1) ordinare alla Regione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 114 c.p.a. e prescrivendo se del caso le relative modalità, l’ottemperanza del decreto commissariale n.18755 del 27 marzo 2023, nonché delle sentenze assunte dall’Ecc.mo Consiglio di Stato, recanti i nn. 2157/2021 e 1985/2022, sì da consentire alla Società SA MI di vedere finalmente concretizzati gli effetti dei pronunciamenti emessi in proprio favore e, per l’effetto:

2) ordinare all’Amministrazione di provvedere al rilascio in favore della S.p.A. SA MI dei provvedimenti di accreditamento definitivo dei posti letto di psicoriabilitazione riconvertiti secondo l’assetto riportato nel decreto del 27 marzo 2023 assunto dai Commissari ad acta nominati dal Prefetto di L’Aquila, previo espletamento di tutte le attività ritenute prodromiche e necessarie dettando tempistica e modalità;

3) e, comunque, adottare ogni opportuna misura attuativa volta ad assicurare l’ottemperanza del decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023 e dei pronunciamenti assunti dall’Ecc.mo Consiglio di Stato, nn. 2157/2021 e 1985/2022, considerando inefficaci gli atti emessi in loro violazione e/o elusione, ancorché non conosciuti, di nuovo nominando, qualora la Regione Abruzzo resti inadempiente oltre il prefiggendo termine, il Commissario ad acta che provveda a dare esecuzione sia al provvedimento commissariale che alle sentenze di cui sopra nei confronti dell’inadempiente Regione Abruzzo;

4) fissare una somma di denaro a titolo di astreintes ai sensi dell’art. 114, co. 4, lett. e), c.p.a. per ogni violazione o inosservanza o ritardo posti in essere dall’Amministrazione resistente nell’esecuzione del provvedimento commissariale e delle pronunce ottemperande;

5) in via subordinata, fornire alla Regione Abruzzo i chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza, ai sensi dell’art. 112, comma 5, c.p.a., del decreto commissariale n.18755 del 27 marzo 2023, nonché delle sentenze assunte dall’Ecc.mo Consiglio di Stato, recanti i nn. 2157/2021 e 1985/2022 ”.

2. Con il ricorso all’esame del Collegio, SA MI lamenta, in sostanza, il silenzio serbato dall’Amministrazione regionale per non aver dato seguito a quanto stabilito dal giudice amministrativo con le sentenze suindicate, e chiede di ordinare alla Regione Abruzzo di dare ottemperanza al decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023, con il quale è stata disposta la riconversione dei posti letto in numero di novantacinque in favore della società ricorrente, e alle pregresse sentenze del giudice amministrativo (di appello).

3. La Regione Abruzzo si è costituita in giudizio con atto depositato il 29 luglio 2024 ed ha prodotto memoria il 20 gennaio 2025, con la quale ha chiesto il rigetto del ricorso.

4. Alla camera di consiglio del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti ex articolo 73, comma 3, c.p.a. sulla sussistenza di possibili profili di incompetenza funzionale del Consiglio di Stato nella vicenda per cui è causa.

5. Va preliminarmente disposto lo stralcio della memoria della Regione depositata, oltre il termine di cui agli articoli 73, comma 1, e 87, comma 3, c.p.a..

6. Prima di ogni altra considerazione, si rende poi necessario individuare con esattezza il perimetro del thema decidendum .

Va al riguardo osservato che con la sentenza 18 marzo 2022, n. 1985, la Sezione ha dichiarato “ l’obbligo della Regione Abruzzo di dare esecuzione alla sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. III, 15 marzo 2021, n. 2157” , che aveva annullato in parte qua gli atti impugnati in quella sede (e, cioè, le delibere regionali del 30 marzo 2017, n. 129, dell’ottobre 2017 e del 19 aprile 2018, n. 234, di rimodulazione dei posti letto delle strutture psicoriabilitative a seguito dei provvedimenti commissariali di riconversione della relativa rete sanitaria e rideterminazione delle tariffe), “ laddove escludono – a differenza dei precedenti atti – la possibilità di riconversione dei posti letto della struttura richiedente, ai fini di un riesame che tenga conto della proposta di riallocazione, dell’accreditamento della struttura e compiutamente – nella motivazione – delle specifiche esigenze di fabbisogno territoriale, in un bilanciamento tra le nuove strutture e quelle già esistenti sul territorio ” e “ ciò a prescindere dal differente problema della riduzione e riorganizzazione dell’Area della salute mentale ”.

La decisione n. 2157/2021 ha espressamente individuato i profili di illegittimità dei provvedimenti impugnati, per la cui esatta esecuzione è intervenuta la successiva sentenza n. 1985/2022, ed ha precisato che “ per quanto attiene agli atti successivi a quelli che hanno formato oggetto di impugnazione, essi non possono trovare esame nel presente giudizio ”.

7. Ora, con il nuovo ricorso proposto dinanzi al Tar Pescara, la SA MI ha chiesto che venisse accertata l’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Regione Abruzzo per non avere attuato la riconversione regionale e per non aver avviato il procedimento funzionale al conseguimento dei titoli autorizzatori e di accreditamento per i nuovi posti letto, tenuto conto di quanto stabilito dal decreto commissariale n. 18755/2023.

In altre parole, l’oggetto di quel giudizio era, oltre all’accertamento dell’illegittimità del silenzio-inadempimento, la definizione formale degli assetti autorizzativi, di accreditamento e tariffari della salute mentale, rimasti ancora da individuare, in esecuzione della decisione n. 2157/2021.

8. In questa prospettiva, va esaminata la sentenza del primo giudice di cui al presente giudizio in riassunzione.

Il Tribunale territoriale ha stabilito che, “ nel caso di specie il TAR adito non sia competente a decidere sulla domanda proposta dalla ricorrente, avendone titolo ex art. 113, comma 1, Cod. proc. amm. il Consiglio di Stato ”, poiché il “ ricorso mira, in ultima analisi, alla corretta esecuzione da parte della Regione Abruzzo del giudicato formatosi sulle sentenze del Consiglio di Stato n. 2157/2021 e n. 1985/2022 ”.

La motivazione con cui il Tar ha declinato la propria competenza funzionale il favore del giudice di appello viene poi articolata come segue: “ Ed infatti con la sentenza del 15.03.2021, n. 2157 il Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto dalla ricorrente avverso la sentenza n. 38/2019 del Tribunale amministrativo regionale d’Abruzzo, Sede di L’Aquila, che aveva dichiarato inammissibile il ricorso e gli atti di motivi aggiunti proposti contro la deliberazione del 30 marzo 2017, n. 129, la delibera dell’ottobre 2017 e la delibera assunta in data 19 aprile 2018, n. 234.

A fronte dell’inerzia della Regione Abruzzo la SA MI S.p.A. ha adito il Consiglio di Stato per chiedere l’esecuzione della predetta sentenza 15.03.2021, n. 2157. Con sentenza n. 1985/2022, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso ed ha dichiarato “l’obbligo della Regione Abruzzo di dare esecuzione alla sentenza di questo Consiglio di Stato, sez. III, 15 marzo 2021, n. 2157”, nominando quale Commissario ad acta il Prefetto di L’Aquila, o un suo delegato.

Infine, i Commissari nominati dal Prefetto di L’Aquila hanno adottato il decreto n. 18755 del 27 marzo 2023 con cui è stata disposta la riconversione dei posti letto delle Strutture SA MI s.p.a. e Villa Serena s.r.l..

L’inerzia di cui si discute nell’odierno contenzioso attiene in definitiva alla mancata attuazione della riconversione approvata con il decreto commissariale n. 18755 del 27 marzo 2023 assunto in ottemperanza alla sentenza n. 1985/2022 con cui il Consiglio di Stato aveva dato esecuzione alla propria precedente decisione n. 2157/2021 ”.

Il Tar ha concluso ritenendo che, “ in applicazione, pertanto, dell’art.113 del c.p.a., secondo cui la competenza per il giudizio di ottemperanza spetta al giudice amministrativo che ha emesso la sentenza della cui esecuzione si disputa, il presente ricorso deve essere dichiarato inammissibile, dovendo ogni questione sollevata dalla ricorrente trovare soluzione innanzi al Consiglio di Stato ”.

9. Il Collegio non condivide la “riqualificazione” dell’azione così operata dal giudice di prime cure, dovendo escludersi che il thema decidendum del presente giudizio sia ancora riconducibile all’esecuzione del giudicato formatosi sulla ricordata sentenza n. 2157/2021.

9.1. E, difatti, la domanda proposta in prime cure dalla SA MI era diretta non all’ottemperanza del dictum del giudice di secondo grado ma – come detto - alla declaratoria del silenzio-inadempimento serbato dall’Amministrazione regionale a fronte dell’iniziativa della parte privata intesa a conseguire atti ulteriori e successivi al decreto commissariale n. 18755/2023 di riconversione dei posti letto, con cui si sono concluse le attività esecutive del giudicato formatosi a seguito dell’annullamento degli atti di programmazione: rispetto a tale comportamento assunto dalla Regione la stessa ricorrente non ha inteso muovere doglianze attraverso lo strumento del reclamo ex articolo 114, comma 6, c.p.a..

In tale situazione, il giudice competente a decidere non può che essere il Tar, potendo venire in rilievo profili che interessano la competenza funzionale del Consiglio di Stato solo per aspetti (richieste di chiarimento da parte dell’Amministrazione o incidenti di esecuzione volti alla richiesta di annullamento o impugnazione di provvedimenti commissariali da parte del ricorrente vittorioso) rientranti nel decisum di cui alla sentenza n. 2157/2021, da ottemperare secondo quanto stabilito dalla decisione della Sezione n. 1985/2022.

Da questo punto di vista, la competenza funzionale del giudice dell’ottemperanza di cui all’articolo 113 c.p.a., in quanto derogatoria rispetto a quella ordinaria, va intesa in senso rigorosamente restrittivo ed è di stretta interpretazione e applicazione.

9.2. In buona sostanza, non è dubitabile che, una volta esaurito il mandato del Commissario ad acta , il potere di procedere alle successive attività sia tornato alla Regione (alla quale, infatti, la ricorrente ha rivolto le proprie richieste), dal momento che i procedimenti intesi a conseguire gli auspicati provvedimenti autorizzatori e di accreditamento, ancorché – come è ovvio - in coerenza con l’atto commissariale di programmazione a monte, involgono una nuova e autonoma attività istruttoria intesa alla verifica dei requisiti di legge e di quant’altro necessario al positivo riscontro delle istanze della struttura richiedente.

9.3. A ciò può aggiungersi che, in relazione agli atti del Commissario ad acta , l’articolo 114, comma 6, c.p.a. precisa che il giudice dell’ottemperanza resta competente per tutte le attività esecutive del giudicato, ivi comprese le controversie relative agli atti commissariali, ma ciò non autorizza a estendere tale competenza anche per i successivi atti posti o da porre in essere dall’Amministrazione in seguito ai provvedimenti commissariali.

Sul punto, la giurisprudenza ha chiarito che, seppure l’insediamento del Commissario ad acta non priva l’Amministrazione soccombente del potere di dare esecuzione al giudicato, tale concorrenza di competenze cessa nel momento in cui uno dei due soggetti dà esecuzione al giudicato (cfr. Cons. Stato, ad. pl., 25 maggio 2021, n. 8; id., sez. III, 16 agosto 2022, n. 7136); il che comporta che non è ipotizzabile una “riemersione” di tale potere una volta che l’attività commissariale si sia conclusa senza dar luogo a doglianze avverso i relativi atti, con la conseguenza che le attività esecutive delle determinazioni commissariali a queste successive, poste o da porre in essere dall’Amministrazione e non rientranti nel mandato dell’organo commissariale, sono ormai estranee al perimetro dell’esecuzione del giudicato e costituiscono esercizio di nuovo e autonomo potere amministrativo, nei cui confronti le censure vanno proposte con gli ordinari strumenti processuali (azione di annullamento oppure, come nella fattispecie in esame, azione avverso il silenzio della p.a.) dinanzi al giudice ordinariamente competente.

10. Così stando le cose, la Sezione ritiene, in linea con il pregresso indirizzo in materia di conflitto negativo di competenza tra Tar e Consiglio di Stato (cfr. Consiglio di Stato, Sezione IV, ordinanza 22 maggio 2019, n. 3300), di dover rilevare d’ufficio la propria incompetenza funzionale ai sensi dell’articolo 15, comma 5, secondo periodo, c.p.a. e decidere contestualmente esercitando i poteri di cui all’articolo 16, comma 2, c.p.a..

In particolare, per tutte le considerazioni che precedono, la sentenza del Tar Pescara n. 199/2024 deve essere annullata ex articolo 105, comma 1, c.p.a., con rinvio al primo giudice dinanzi al quale le parti dovranno riassumere il processo nel termine perentorio di novanta giorni dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione della presente sentenza.

11. Considerata la natura della presente decisione, che implica un nuovo giudizio di primo grado e che comunque lascia impregiudicata la fondatezza o meno delle censure dedotte in prime cure, ritiene il Collegio che sussistano sufficienti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio ai sensi degli articoli 26 c.p.a. e 92 c.p.c., secondo quanto stabilito dalla Corte costituzionale con sentenza 19 aprile 2018, n. 77.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso (n.r.g. 6007/2024), come in epigrafe proposto, dichiara la propria incompetenza e, per l’effetto, annulla la sentenza di primo grado con rinvio della causa al Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo– Pescara.

Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Raffaele Greco, Presidente

Giovanni Tulumello, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Raffaele Greco

IL SEGRETARIO