Pubblicato il 07/05/2025

N. 03888/2025REG.PROV.COLL.

N. 09858/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9858 del 2023, proposto da Taranto Solar One s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Scalcione, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Semeraro, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Intesa Sanpaolo s.p.a., Intrum Italy s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione seconda) n. 1312 del 23 novembre 2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla determinazione della Provincia di Taranto n. 402 del 29 marzo 2023, notificata in pari data, recante la “ revoca per grave inadempimento” della “concessione del diritto di superficie su n. 30 lastrici solari (successivamente ridotti a 6) per l'installazione di impianti fotovoltaici - determina di concessione n. 149 del 1.8.2011 e atto rep. 3871 del 21.2.2012”;

- dalla nota del 15 maggio 2023 adottata dalla medesima Provincia di richiesta al concessionario della consegna di tutte le chiavi di accesso ai lastrici solari ove sono ubicati gli impianti di proprietà, con conseguente interdizione all’accesso;

- da ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso e con motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce dalla Taranto Solar One s.r.l. che ha dedotto l’infondatezza delle contestazioni poste dalla Provincia di Taranto alla base della revoca, con particolare riguardo ai profili di omessa comunicazione della cessione a terzi della posizione di superficiaria derivante dal contratto, alla mancata effettuazione della manutenzione dei lastrici solari, all’omesso rimborso delle spese per le utenze elettriche degli immobili in concessione e a qualsiasi altro inadempimento imputatole o condotta tale da compromettere il rapporto fiduciario con l’Amministrazione.

3. Con la sentenza n. 1312 del 23 novembre 2023 il T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, ha rigettato il ricorso e i motivi aggiunti, condannando la ricorrente alla rifusione delle spese in favore della Provincia di Taranto.

4. La Taranto Solar One s.r.l. ha, quindi, chiesto al Consiglio di Stato di riformare, previa sospensione in via cautelare dell’esecutività, la suddetta pronuncia, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia per molteplici motivi e riproponendo avverso gli atti impugnati le censure già dedotte in primo grado.

5. Si è costituita in giudizio la Provincia di Taranto, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con ordinanze n. 108/2024 e n. 873/2024 è stata temporaneamente sospesa l’esecutività della sentenza appellata al fine di consentire all’appellante di effettuare gli interventi di manutenzione sui lastrici solari in concessione.

7. Con memorie del 24 luglio 2024 e repliche del 5 settembre 2024 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

8. All’udienza pubblica del 26 settembre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

9. La società appellante che, in seguito alla cessione da parte di AT NE s.p.a. della posizione derivante dal contratto del 9 novembre 2011, ha stipulato, a sua volta, con la Provincia di Taranto, in data 21 febbraio 2012, un contratto per la costituzione del diritto di superficie su 6 lastrici solari di altrettante scuole del territorio provinciale (ITC Leonardo Da Vinci di Martina Franca, ITSG Leonardo Da Vinci - succursale di Martina Franca, Palazzo degli studi Battaglini-Pitagora di Taranto, ITIS Pacinotti di Taranto, Liceo Scientifico Tito Livio di Martina Franca, ITCG Pertini Fermi di Taranto) per l’installazione di impianti fotovoltaici, con il suo appello ha lamentato l’erroneità e l’ingiustizia della sentenza impugnata, che ha giudicato legittima la revoca da parte della Provincia della concessione del suddetto diritto per grave inadempimento degli obblighi contrattuali.

10. La Taranto Solar One ha dedotto, in primo luogo, come non corrispondesse “assolutamente al vero che (essa avesse) … omesso la manutenzione (ordinaria e straordinaria) dei lastrici solari in concessione per il rilevantissimo arco temporale compreso tra il 2012 e il 2022”, sostenendo che la prima richiesta di intervento in tal senso risalisse comunque alla fine del 2020 e che mancasse qualsiasi traccia di domande precedenti a tale periodo. “Del tutto inconsistente” sarebbe stata, inoltre, la valutazione circa la gravità del preteso inadempimento denunciato dalla Provincia, “potendosi, al più, discorrere di interventi manutentivi di poco conto, riferiti a solo pochi lastrici solari e normali nella gestione di numerosi immobili”.

11. Nel provvedimento di revoca, adottato ai sensi dell’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990, sarebbe, altresì, mancata qualsiasi riflessione dell’Amministrazione sull’idoneità delle mutate circostanze di fatto a determinare una diversa valutazione dell’interesse pubblico, giudizio tanto più necessario in un contesto in cui essa, in qualità di concessionario, aveva realizzato ingenti investimenti le cui utilità sarebbero state a disposizione della Provincia.

12. Nella ricostruzione dei fatti prospettata dall’appellante, le problematiche eventualmente afferenti ad un solo lastrico solare non avrebbero, poi, in nessun caso, potuto determinare la cessazione del rapporto concessorio riguardante tutti gli immobili di cui al contratto, essendo, comunque, in seguito alle segnalazioni giunte nel 2017, le due scuole coinvolte (Istituto Battaglini di Taranto e Istituto Leonardo Da Vinci di Martina Franca) state oggetto di tempestivi interventi, difficili da dimostrare per la società nella loro effettiva consistenza, ma indirettamente provati dall’assenza di ulteriori solleciti.

13. Al riguardo, l’originaria ricorrente - che ha affermato di aver sempre svolto le opere manutentive “nei limiti della ragionevolezza delle richieste” e di essere stata, alla fine, posta nell’impossibilità di effettuare i lavori “a causa dell’atteggiamento ostruzionistico della Provincia” (che, con la nota del 18 agosto 2022, le aveva preannunciato l’intenzione di procedere ad autonomi interventi senza il suo consenso tra i quali, addirittura, lo spegnimento di alcuni impianti) - ha evidenziato che i fenomeni di ammaloramento dei lastrici solari rilevati avevano riguardato, per lo più, porzioni degli edifici scolastici escluse dal diritto di superficie e che il riferimento a tali circostanze per giustificare la revoca avrebbe costituito un’illegittima integrazione della motivazione, che non teneva conto neppure dell’avvenuto svolgimento da parte sua degli “interventi prodromici” sui lastrici stessi, oggetto, sì, di una diversa obbligazione, ma comunque assai significativi per l’impermeabilizzazione delle superfici in contestazione.

14. Quanto alle questioni economiche, il Ta.r. nella sua pronuncia non avrebbe, poi, adeguatamente considerato che l’obbligo di rimborso in favore della Provincia delle spese per le utenze elettriche degli istituti scolastici che ospitavano i pannelli solari era stato pattuito tra le parti soltanto in un secondo tempo, a causa di modifiche della disciplina normativa del settore, che la esatta quantificazione del debito accumulato non avrebbe mai potuto risultare irrilevante nei rapporti tra creditore e debitore e che il piano di rimodulazione dei pagamenti e di rateizzazione di cui alla PEC del 16 dicembre 2021 era stato espressamente accettato dalla Provincia che, pure in questo caso, non aveva preventivamente verificato la gravità dell’inadempimento.

15. Anche le valutazioni svolte nella sentenza di primo grado in rapporto all’omessa comunicazione all’Amministrazione provinciale della cessione dei diritti di superficie alla società di leasing sarebbero state inficiate da una errata percezione delle finalità della cessione stessa, effettuata dalla ricorrente solo a scopo di finanziamento, senza in alcun modo precludere alla Provincia il riacquisto della proprietà degli impianti al termine del rapporto ventennale con il concessionario. Sul punto l’appellante ha, inoltre, precisato che l’omissione di una comunicazione “ufficiale” nei confronti dell’Amministrazione (che sarebbe stata comunque posta a conoscenza della cessione “per le vie brevi”) non avrebbe dovuto essere interpretata come un sintomo della sua inaffidabilità come concessionario, non implicando la liberazione del cedente dalle obbligazioni contrattuali. Lo stesso avrebbe dovuto dirsi per la circostanza relativa all’esistenza di un pignoramento da parte di terzi nei suoi confronti e per il fatto dell’avvenuto trasferimento della sede legale della società socia di maggioranza di Taranto Solar One s.r.l.- AT NE s.p.a.- al di fuori dell’U.E., in Perù, che non avrebbero potuto influire sul rapporto di fiducia tra le parti e sulle sorti del contratto.

16. Tali censure non sono fondate e devono essere respinte.

17. Dai documenti in atti risulta che almeno dal 2016 la Provincia di Taranto avesse intimato alla AT NE s.p.a. e alla Taranto Solar One s.r.l. l’esecuzione dei lavori di manutenzione dei lastrici solari degli edifici scolastici, richiedendo alle suddette società l’invio di un cronoprogramma degli interventi necessari sotto pena di risoluzione del contratto. A riprova della mancanza della necessaria manutenzione la Provincia di Taranto ha prodotto le segnalazioni delle scuole, dettagliate fotografie e relazioni tecniche da cui emergono le numerose criticità denunciate che, non tempestivamente affrontate, dai lastrici solari si sono via via estese al piano sottostante degli edifici, compromettendo anche la salubrità dei locali scolastici. A differenza di quanto sostenuto dalla società appellante, le problematiche poste dalla carenza di manutenzione – che costituisce, in considerazione di tutte le circostanze del caso, una grave inadempienza delle obbligazioni del concessionario - risultano con evidenza dalla documentazione prodotta sin dal primo grado di giudizio dalla Provincia di Taranto, di fronte alle cui contestazioni circostanziate e specifiche, nonché debitamente provate, come detto, nella gravità degli episodi di infiltrazioni ed ammaloramenti dei fabbricati (cfr. doc n. 8 del fascicolo di primo grado dell’Amministrazione– nota della Provincia del 27 settembre 2016 e mail allegate e successivi documenti) l’onere della prova dell’esatto adempimento sarebbe gravato sul concessionario, che non risulta, però, averlo sufficientemente assolto, essendo gli elementi addotti del tutto generici e relativi ad una parte assai limitata delle criticità evidenziate.

18. Gli obblighi di manutenzione risultano puntualmente prescritti come a carico del concessionario dagli artt. 2.1, 18 lett. b) e 19 lett. n) del contratto del 9 novembre 2011 tra la Provincia e AT (nella cui posizione è subentrata in conformità a quanto previsto dall’art. 14 del contratto stesso la Taranto Solar One) per cui “Il concedente affida in via definitiva in concessione al concessionario che accetta la progettazione, la realizzazione e la gestione per un periodo di 20 (venti) anni di impianti fotovoltaici e relative opere di connessione…che saranno realizzati su 30 (trenta) lastrici solari - di proprietà del concedente o a quest’ultimo trasferiti in comodato d’uso ai sensi della legge n. 23/1996 – come elencati nell’Allegato I al presente contratto. Il concessionario dovrà inoltre provvedere anche alla manutenzione ordinaria e straordinaria dei lastrici per la stessa durata (art. 2.1 – Oggetto del contratto), “Ulteriori oneri peculiari a carico del concessionario sono i seguenti: la manutenzione ordinaria e straordinaria di tutti i lastrici ove saranno realizzati gli impianti per l’intera durata della concessione” (art. 18 lett. b - Oneri peculiari) e “Oltre a quanto indicato nel contratto e nel capitolato, sono a carico del concessionario i seguenti costi:…n) oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria dei lastrici dopo l’installazione…nonché per tutta la durata della concessione” (art. 19, lett. n). Dinanzi all’inottemperanza a tali precise obbligazioni del concessionario finiscono per risultare privi di rilevanza sia il fatto che tutte le contestazioni predette e soprattutto quelle più risalenti non siano state espressamente citate nel provvedimento di revoca, sia il richiamo fatto dall’appellante alla disciplina dell’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990 e alla pretesa mancata illustrazione da parte dell’Amministrazione dei motivi di pubblico interesse posti alla base della revoca, che si rivela un riferimento non pertinente, trattandosi di revoca per inadempimento.

19. Non meritevoli di accoglimento sono, poi, le argomentazioni dell’appellante volte a giustificare i mancati interventi manutentivi perché attinenti a porzioni dei lastrici solari che non sarebbero state ricomprese nella cessione del diritto di superficie, evincendosi chiaramente dal contenuto delle clausole contrattuali su riportate come oggetto della concessione sia stata la totalità dei lastrici stessi e non semplicemente una loro parte o in quanto impediti da una condotta asseritamente “ostruzionistica” della Provincia, per la cui dimostrazione è stata, però, dedotta essenzialmente solo una diffida all’accesso al lastrico solare dell’agosto 2022, che lascia - come correttamente osservato dal T.a.r.- privi di qualsiasi ragionevole spiegazione gli inadempimenti del decennio precedente, nonché le doglianze relative all’asserita impossibilità per l’Amministrazione di utilizzare validamente i suoi poteri autoritativi per disporre la revoca della concessione in forza dell’inadempimento degli obblighi contrattuali da parte del concessionario, dovendosi osservare che la Provincia ha legittimamente fatto uso delle proprie prerogative per tutelare l’interesse pubblico alla base del rapporto di concessione, mentre, come anche in questo caso puntualmente evidenziato dal T.a.r., nessuna efficacia escludente l’inadempimento stesso e la sua gravità può assumere l’effettuazione da parte della società dei lavori prodromici di impermeabilizzazione dei lastrici solari, attività prevista come una distinta ed autonoma obbligazione dal contratto del 9 novembre 2011.

20. Non in grado di condurre alla riforma della sentenza appellata sono, poi, le censure articolate dalla Taranto Solar One s.r.l. in relazione al mancato rimborso dei costi sostenuti dalla Provincia per le utenze elettriche degli istituti scolastici che, conteggiati in modo errato e contraddittorio in missive inviate a pochi mesi di distanza dall’Amministrazione non avrebbero potuto giustificare la revoca della concessione. Correttamente al riguardo il T.a.r. ha, da un lato, sottolineato che il provvedimento in questione era plurimotivato, cosicché la fondatezza della contestazione di inadempimento degli obblighi manutentivi risultava già sufficiente a motivare autonomamente la determinazione della provincia di porre fine al rapporto contrattuale, dall’altro osservato che in mancanza della prova dell’effettuazione di versamenti di importo significativo – rispetto alla somma complessiva dovuta (anche considerata nel minore ammontare prospettato) l’incertezza sulla quantificazione del totale perdeva di rilievo, così come l’eventuale consenso espresso dall’Amministrazione al piano di rateizzazione, anch’esso rimasto pressoché inadempiuto dalla debitrice.

21. Parimenti infondate sono le doglianze volte a escludere l’incidenza della omessa comunicazione all’Amministrazione della cessione a terzi del diritto di superficie. Tale circostanza costituisce, infatti, un’altra palese violazione da parte della società appellante degli obblighi previsti dal regolamento contrattuale che, pur prevedendo la possibilità di cessione (cfr. art. 14 del contratto del 9 novembre 2011 per cui “È facoltà del concessionario cedere il presente contratto a soggetti di cui detenga la partecipazione maggioritaria salvi i normali poteri di verifica dei requisiti e delle garanzie in capo al concedente”) stabilisce che la cessione stessa debba avvenire “previa comunicazione al concedente” (cfr. art. 6 de contratto del 21 febbraio 2012), Una violazione di tale previsione non può che influire negativamente sul regolare sviluppo del rapporto tra le parti così come prefigurato in modo vincolante nella disciplina negoziale, a prescindere dalla permanenza delle obbligazioni in capo alla società cedente e dai tentativi della originaria ricorrente di sminuirne le conseguenze, integrando gli estremi di una condotta stigmatizzabile in termini di inaffidabilità del concessionario e di dimostrazione della mancanza da parte sua di sufficiente considerazione dell’importanza dell’interesse pubblico, tale da giustificare anch’essa da sola la revoca.

22. Le considerazioni che precedono e la già ricordata natura di atto plurimotivato del provvedimento in esame esimono, infine, il Collegio dal dover approfondire le ulteriori contestazioni mosse dall’appellante circa la pretesa inidoneità del pignoramento effettuato da terzi nei suoi confronti, della cancellazione dal registro delle imprese e del trasferimento all’estero, al di fuori dell’UE (in Perù) della sede della società sua socia di maggioranza (mai comunicato e scoperto dall’Amministrazione a seguito di alcuni controlli) e del suo tentativo di precludere alla Provincia l’accesso alla documentazione che la riguardava presente presso il GSE, a compromettere definitivamente il rapporto di fiducia preesistente tra le parti.

23. Né può essere messa in dubbio, come sembra prospettare l’appellante in una parte della sua impugnazione, la sussistenza della giurisdizione amministrativa sugli aspetti in rilievo nella presente controversia, pienamente rientranti, come effetto dell’esercizio del potere di revoca della concessione, nella cognizione del giudice amministrativo ed attinenti come tali a profili di interesse pubblico non suscettibili di compromissione in arbitri.

24. In conclusione, in ragione dell’infondatezza tutte le doglianze formulate, l’appello deve essere integralmente rigettato.

25. Per la complessità e particolarità della controversia sussistono, infine, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del presente grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO