Pubblicato il 07/07/2025

N. 05881/2025REG.PROV.COLL.

N. 06692/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6692 del 2024, proposto da
Regione Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Matteo Iacovelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Di EM AR, EZ PI AN, Di AS IN, Di AR NI, Di EM IL, CC IC NI, CC LA, TA VA, NA AR RA, RU EL, RU LA, NT IU, NT RC NI, NT OS, rappresentati e difesi dagli avvocati IC Coromano e Assunta Pistilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IU Vaccaro, non costituito nel giudizio di appello;

nei confronti

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 184/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di PI AN EZ, IN Di AS, NI Di AR, IL Di EM, di IC NI CC, LA CC, VA TA, AR RA NA, EL RU, LA RU, IU NT, RC NI NT, OS NT e di AR Di EM;

Visto l’atto di costituzione del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste che rappresenta che nessun atto dello stesso è stato impugnato in primo grado e annullato dal Tar;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Matteo Carmine Iacovelli, IC Coromano e Gugliemo Pettograsso per delega dell'avvocato Assunta Pistilli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. I provvedimenti impugnati.

La Regione Molise chiede la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, Sezione I, n. 184/2024 che ha accolto i ricorsi riuniti e relativi motivi aggiunti (RG 353/2022 e RG 136/2023) proposti dagli agricoltori per l’annullamento dei seguenti provvedimenti:

- Determinazione n. 79 del 20.9.2022 del Direttore del II Dipartimento – Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale Autonomie Locali della Regione Molise, avente ad oggetto: “ Reg. (UE) n. 1305/2013. P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise Misura 13, Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, Sottomisura 13.1, Pagamenti compensativi per le aree montane – Bando attuativo per l'anno 2021 (Determinazione Direttoriale n. 52/2021) – Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 201/2021 - Attivazione percorso per la nomina di una commissione tecnica interistituzionale per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1 – Provvedimenti”;

- Determinazione n. 78 del 19.9.2022 del Direttore del II Dipartimento della Regione Molise - Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale Autonomie Locali, avente ad oggetto: “ Reg. (UE) n. 1305/2013. P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise Misura 13, Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, Sottomisura 13.1, Pagamenti compensativi per le aree montane” - Bando attuativo per l'anno 2022 (Determinazione Direttoriale n. 11/2022) - Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 177/2022 - Attivazione percorso per la nomina di una commissione tecnica interistituzionale per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1-Provvedimenti ”;

- Determinazione n. 18 del 22.2.2023 del Direttore del medesimo Dipartimento regionale, avente ad oggetto: “ Reg. (UE) n. 1305/2013 - P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise - Misura 13, “Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici”, Sottomisura 13.1, “Pagamenti compensativi per le aree montane” – Bandi attuativi per gli anni 2017 e 2018 (Determinazioni Direttoriali n. 67/2017 e 33/2018) – Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 209/2019 – Determinazione direttoriale n. 4 del 5.1.2023 - Presa d'atto verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.2.2023 per la verifica del possesso dei requisiti dell'azienda agricola ricorrente, RU EL, per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1 ”;

- Determinazione n. 25 del 6.4.2023 del Direttore del II Dipartimento - “Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale Autonomie Locali” della Regione Molise, avente ad oggetto: “ Regolamento (UE) n. 1305/2013 - P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise - Misura 13, “Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici”, Sottomisura 13.1, “Pagamenti compensativi per le aree montane” - Bando attuativo annualità 2019 (Determinazione Direttoriale n. 21/2019) - Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 219/2019 - Determinazione direttoriale n. 5 del 5.1.2023 - Presa d'atto verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.2.2023 per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende agricole ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1 ”;

- Determinazione n. 26 del 6.4.2023 del Direttore del medesimo Dipartimento regionale, avente ad oggetto: “ Regolamento (UE) n. 1305/2013 - P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise - Misura 13, “Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici”, Sottomisura 13.1, “Pagamenti compensativi per le aree montane” - Bando attuativo annualità 2020 (Determinazione Direttoriale n. 29/2020) – Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 159/2020 – Determinazione direttoriale n. 6 del 13.1.2023 – Presa d'atto verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.2.2023 per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende agricole ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1” ;

- Determinazione n. 27 del 07.4.2023 del Direttore del II Dipartimento – “Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale Autonomie Locali” della Regione Molise, avente ad oggetto: “ Regolamento (UE) n. 1305/2013 - P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise - Misura 13, Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, Sottomisura 13.1, Pagamenti compensativi per le aree montane” - Bando attuativo annualità 2021 (Determinazione Direttoriale n. 52/2021) – Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 201/2021 – Determinazione direttoriale n. 3 del 05.1.2023 – Presa d'atto verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.2.2023 per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende agricole ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1 ”;

- Determinazione n. 28 del 07.4.2023 del Direttore del II Dipartimento – “Valorizzazione Ambiente e Risorse Naturali – Sistema Regionale Autonomie Locali” della Regione Molise, avente ad oggetto: “ Regolamento (UE) n. 1305/2013 - P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise - Misura 13, Indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, Sottomisura 13.1, Pagamenti compensativi per le aree montane” – Bando attuativo annualità 2022 (Determinazione Direttoriale n. 11/2022) – Ricorso proposto al TAR per il Molise N.R.G. 177/2022 - Determinazione direttoriale n. 2 del 05.1.2023 – Presa d'atto verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.02.2023 per la verifica del possesso dei requisiti delle aziende agricole ricorrenti per l'accesso agli aiuti della Sottomisura 13.1 ”;

- provvedimenti di nomina della commissione tecnica interistituzionale;

- verbale della commissione tecnica interistituzionale del 16.6.2023,

II. I pregressi contenziosi e i giudicati.

Le vicende a fondamento dei ricorsi si collocano nel solco di un contenzioso che nelle sue linee essenziali è ormai ripetitivo e che ha riguardato i bandi della Regione Molise attuativi del P.S.R. 2014-2020 relativi alla misura compensativa 31.1 per le zone montane, per le annualità 2017, 2018, 2019, 2020, 2021 e 2022 e di seguito anche i bandi per gli anni 2023 e 2024, sempre nella parte in cui recependo l’elenco dei Comuni classificati “ totalmente montani ” di fonte ISTAT, non vi includevano anche i comuni di BO, OL, RI nei Frentani, SAta OC di MA e SA GI di GL che secondo le prospettazioni dei ricorrenti, odierni appellati, avrebbero a causa dei forti pendii zone con le caratteristiche previste dalla normativa comunitaria per le aree montane.

I ricorrenti, in quanto titolari di aziende agricole ricadenti in questi Comuni non inclusi nel suddetto elenco di fonte ISTAT recepito nei bandi, e quindi, non classificati totalmente montani, che vedevano respinte le loro domande o che venivano all’origine bloccati dal sistema telematico di gestione delle domande, nei ricorsi pregressi, nell’impugnare la suddetta clausola del bando a loro dire escludente, hanno censurato il fatto che la Regione si sia limitata ad una suddivisione meramente formale dei Comuni, considerando soltanto le “unità amministrative” anziché effettuare una disamina sulle effettive caratteristiche delle superfici, e quindi sulle particelle fondiarie, come espressamente previsto nella parte normativa del P.S.R., facenti parte delle varie aziende agricole interessate alla concessione dell’indennità compensativa per le zone montane.

I pregressi ricorsi sono stati definiti con le sentenze di questo Consiglio di Stato, Sez. III, n. 248/2020 (di conferma della sentenza Tar Molise n. 649/2018 – bandi 2017 e 2018), Sez. III, n. 5018/2022 (di conferma della sentenza Tar Molise n. 277/2021 – bando 2019) e Sez. III, n. 5019/2022 (di conferma della sentenza Tar Molise 276/2021 – bando 2020), che hanno respinto gli appelli della Regione Molise. Invece i ricorsi sui bandi 2021 e 2022 sono stati decisi, sempre con pronuncia di annullamento nella parte relativa ai comuni dei ricorrenti, con la sentenza del Tar Molise n. 206/2024, appellata con ricorso RG 7404/2024 e trattenuto in decisione all’odierna udienza.

I precedenti giudicati hanno accertato che l’elenco dei comuni montani recepito nei bandi impugnati contrasta con gli obiettivi degli stessi bandi, con le finalità previste per tale misura dal P.S.R. 2014-2020 e con i richiami contenuti in tali atti alla normativa comunitaria, facendo una individuazione soltanto formale senza tener conto delle effettive caratteristiche dei terreni. In particolare è stato censurato l’uso da parte della Regione, in via del tutto astratta, della previsione contenuta negli elenchi formati dall’ISTAT senza svolgere alcuna propria indagine sulla presenza nei territori comunali e quindi anche di “parti di essi” dei criteri previsti dalla normativa comunitaria.

I giudicati (e la sentenza qui impugnata che agli stessi si è conformata) hanno concordemente affermato che “ la scelta di limitare la concessione del beneficio alle aziende agricole che si trovano in Comuni classificati come interamente montani – escludendo perciò quelle che, pur trovandosi in zone montane, si trovino in Comuni classificati solo parzialmente montani – sia del tutto inconferente con la nozione di “zona montana” contenuta nella suddetta normativa europea di riferimento e con gli obbiettivi e le finalità del bando stesso… ” e che “ la nozione di “zona montana” proposta dai ricorrenti appare maggiormente rispondente, rispetto alla classificazione operata dalla Regione resistente sia con quanto previsto negli stessi Bandi attuativi sia con quanto previsto nella normativa comunitaria di riferimento nonché maggiormente coerente con le finalità della misura di sostegno ivi disciplinata ”.

III. Le iniziative della Regione.

In seguito alle sentenze di questo Consiglio del 2022 che avevano “ demandato all’Amministrazione di procedere, in concreto, alla verifica della loro insistenza in zone montane, secondo la illustrata definizione fornita dal diritto dell’Unione ” (cfr. Consiglio di Stato nn. 5018 e 5019 del 2022) la Regione Molise si è attivata procedendo alla nomina di una commissione interistituzionale, composta da esperti esterni all’amministrazione regionale, con l’incarico di procedere “ alla verifica del possesso dei requisiti di montanità delle superfici delle aziende agricole dei ricorrenti per l’accesso agli aiuti della sottomisura 13.1”.

Detta commissione è stata istituita con distinte ma del tutto analoghe determinazioni dirigenziali al fine di dare avvio all’ottemperanza dei giudicati e ai fini dei contenziosi ancora pendenti.

A conclusione del lavoro della commissione interistituzionale la Regione con le determinazioni qui impugnate n. 18 del 22.02.2023 (riferita ai bandi 2017 e 2018), n. 25 del 06.04.2023 (riferita al bando 2019/ottemperanza sentenza Cons. Stato 5018/2022) e n. 26 del 06.04.2023 (riferita al bando 2020/ottemperanza sentenza Cons. Stato 5019/2022), n. 27 del 07.04.2023 (riferita al bando 2021 oggetto di ricorso in appello RG 7404/2024) e n. 28 del 07.04.2023 (riferita al bando 2022 oggetto di ricorso in appello RG 7404/2024) ha preso atto del verbale e degli esiti dell’attività svolta dalla commissione la quale ha concluso i lavori esprimendo, in estrema sintesi, un parere negativo sul presupposto che “ le indennità per le aree montane previste per il PSR Molise 2014-2022 non possano essere elargite ai territori ricadenti nei comuni di BO, SA GI di GL, RI dei Frentani, OL e SAta OC di MA in quanto le unità amministrative di riferimento e le superfici agricole ad esse riconducibili non sono montane (art. 32.1a del reg. 1305/2013) ai fini dell'ammissibilità alle indennità di cui all'articolo 31 del reg. 1305/2013 ”.

IV. Il quadro normativo e il P.S.R. 2014-2020 approvato dalla Regione Molise ad agosto 2015.

La misura prevista dagli impugnati bandi, a loro volta attuativi del suddetto P.S.R. 2014-2020, è disciplinata dall’art. 31, paragrafo 2 del Regolamento dell’Unione Europea n. 1305/2013.

Si tratta di provvidenze perequative per il settore agricolo introdotte a favore degli agricoltori delle zone montane che consistono nell’erogazione di un pagamento annuale per ettaro di superficie agricola localizzata in dette aree, allo scopo di compensare le perdite di reddito e i maggiori costi sostenuti rispetto alle aziende ubicate in zone non soggette ad alcun tipo di vincolo.

Il regolamento EU disciplina tre tipi di misure compensative per le zone svantaggiate.

La sotto-misura 13.1, prevista per le “ zone montane ”, attuata con i bandi in questione, la sotto-misura 13.2, prevista per le “ zone soggette a vincoli naturali significativi diversi dalle zone montane ”, non presente nel P.S.R. Molise e nei bandi attuativi e la sottomisura 13.3, neppure prevista nel P.S.R., che si applica alle “ zone soggette a particolari vincoli specifici ”.

L’individuazione delle aree ammissibili alle tre misure è demandata ai singoli Stati membri sulla base della definizione e dei criteri fornita dalla norma comunitaria.

Il paragrafo 2 dell’art. 32 Reg. UE delinea le caratteristiche delle “ zone montane ”, tutelate, appunto, dalla misura 13.1 (ricalcando i criteri in precedenza delineati dalla direttiva 75/268/Cee) che sono caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e da un considerevole aumento dei costi di produzione dovuti:

a) all’esistenza di condizioni climatiche molto difficili a causa dell’altitudine, che si traducono in un periodo vegetativo abbreviato;

b) in zone a più bassa altitudine, all'esistenza nella maggior parte del territorio di forti pendii che rendono impossibile la meccanizzazione o richiedono l'impiego di materiale speciale assai oneroso, ovvero a una combinazione dei due fattori, quando i vincoli derivanti da ciascuno di questi fattori presi separatamente sono meno accentuati, ma la loro combinazione comporta vincoli equivalenti.

Lo stesso paragrafo specifica infine in modo tassativo che “ le zone situate a nord del 62mo parallelo e talune zone limitrofe sono considerate zone montane ”.

Il P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise, pubblicato nel B.U.R.M. del 14 agosto 2015, n. 27, rinviava quanto alle aree montane “ a quelle definite sulla base della Direttiva 75/268/CEE e s.m.i., così come classificata nella programmazione 2007-2013 ”, rinviando a sua volta ad una lista dei comuni riportata nell’allegato (non pubblicato) relativo ai “ costi della misura ”.

Con il P.S.R. 2014-2020, oggetto di impugnativa, a differenza dalla precedente edizione del 2007-2013 in cui erano state attivate tutte e tre le tipologie di intervento sulla base della previgente regolamentazione (misura 211 per zone montane ex art. 18 del Reg. CE n. 1257/1999 e misura 212 per zone svantaggiate ex art. 19 Reg. CE 1257/1999), la Regione Molise per il periodo qui in questione ha deliberato l’attivazione della sola sotto-misura 13.1 riferita alle zone montane, non prevedendo più la sottomisura 13.2 per le zone svantaggiate soggette a vincoli naturali significativi diversi da quelli montani (ex par. 3, art. 32 del reg. UE n. 1305/2013) alla quale sottomisura diversi degli odierni ricorrenti nelle precedenti edizioni, in quanto localizzati in zone che in vigenza della pregressa disciplina erano classificate “ parzialmente montane ”, hanno avuto accesso.

Si evince dagli atti di causa, che l’ultima stesura del P.S.R. inizialmente aveva previsto anche la sottomisura 13.2 (zone svantaggiate) a cui alcuni dei ricorrenti hanno avuto accesso, tuttavia i Servizi della Commissione europea hanno messo in evidenza che sulla base della normativa sopravvenuta per tali zone vi era la necessità di procedere all’analisi di affinamento particellare degli impatti degli elementi naturali sui costi o redditi delle imprese e quindi di procedere al “ fine tuning ” previsto dal paragrafo 3 dell’art. 32 Reg. EU. Trattandosi di analisi complessa da condurre a livello nazionale che richiedeva tempo, il partenariato ha unanimemente stabilito di eliminare l’intervento 13.2; in compenso è stato deciso anche per i territori delimitati come svantaggiati parzialmente di ampliare la portata della misura del “ biologico ”.

V. La sentenza impugnata.

Con la qui impugnata sentenza il Tar Molise ha annullato le determinazioni regionali e il verbale della commissione interistituzionale ordinando nuovamente all’amministrazione di “ procedere a un effettivo riesame della posizione delle aziende dei ricorrenti rispetto alla partecipazione ai bandi di settore oggetto di causa ”; ha stabilito inoltre che nella rinnovazione della propria istruttoria la Regione dovrà attenersi finalmente all’indicazione del Giudice d’appello che, nel valutare l’ammissibilità delle domande di accesso alla misura 13.1, ha stabilito che fossero tenute in debita considerazione “ le effettive caratteristiche geografiche delle aree interessate al godimento del premio, ben potendo venire in considerazione istanze presentate da imprenditori agricoli operanti in territori non classificati, in astratto, come totalmente montani ma caratterizzati, comunque, in concreto, da specifiche criticità e situazioni di svantaggio del tutto analoghe a quelle dei Comuni totalmente montani e, quindi, in quanto tali- ed anche in applicazione di un criterio di ragionevolezza dell’azione amministrativa- meritevoli di essere ammesse al sostegno.” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 248 e 249/2020). ”

La sentenza di primo grado, per quanto rileva ai fini del presente appello, richiamandosi in parte ai giudicati, in accoglimento delle doglianze contenute nei motivi n. II, III, IV, V e VI, con cui era stato dedotto il grave errore istruttorio, il difetto motivazionale, l’eccesso di potere e la violazione di giudicati, ha statuito che:

(i) dagli atti emerge che è del tutto errato il presupposto, a fondamento dei provvedimenti impugnati, per cui dal D.M. n. 6277/2020 sarebbe derivata l’esclusione della natura montana dei compendi delle ditte ricorrenti (cpv. 6.2.2.);

(ii) la competenza a delimitare le zone montane fa capo alle Regioni, in quanto l’art. 32 del regolamento EU del 2013 esclude la competenza unionale e il Ministero, per sua esplicita affermazione, con il relativo decreto del 2020 non ha affatto inteso in alcun modo esercitarla (cpv. 5.2., 6.2.2. e 6.3.1.);

(iii) la cartografia allegata al PSR non può ritenersi un atto soggettivamente riconducibile alla Commissione europea ma all’amministrazione regionale ed è quindi sindacabile in questa sede (Cds 5018 e 5019 del 2022);

(iv) le fonti unionali che non introducono una disciplina di dettaglio e tantomeno un’elencazione dei singoli comuni montani individuano soltanto i criteri per la candidatura alle misure (cpv. 6.2.3.);

(v) l’individuazione delle aree territoriali ammissibili al contributo, così come operata dalla Regione, appare incongrua in quanto incentrata su di una classificazione ISTAT meramente formale (Comuni totalmente montani, parzialmente montani e non montani) e non coerente con i criteri sostanziali determinati dalla normativa europea e richiamati nel Bandi attuativi (cfr. T.A.R. Molise n. 649/2018);

(vi) la scelta di limitare la concessione del beneficio alle aziende agricole che si trovano in Comuni classificati come interamente montani - escludendo perciò le aziende che, pur trovandosi in zone montane, si trovino in Comuni classificati solo parzialmente montani - è del tutto inconferente con la nozione di “zona montana” contenuta nella suddetta normativa europea di riferimento e con gli obiettivi e le finalità del bando stesso. oggetto del ricorso (T.A.R. Molise, nn. 262 e 277 del 2021);

(vii) indicazioni di segno diverso non avrebbero potuto essere rinvenute neppure nell’abrogata Direttiva 75/268/Cee, la quale, all’art. 3, paragrafo 3°, in tema di agricoltura di montagna e di talune zone svantaggiate, in riferimento alle “ zone di montagna ” precisava, invece, che esse “ sono composte da Comuni o parti di Comuni” (c.p.v. 6.3.3.);

(viii) la precedente definizione dei Comuni in termini di “ parziale montanità ” risulta oggi obliterata, tanto dai bandi annuali quanto dall’attività della commissione interistituzionale e dalle determinazioni regionali che ne hanno recepito le conclusioni, senza fornire una adeguata motivazione (cpv. 6.5.3.);

(ix) l’Amministrazione ha aprioristicamente e immotivatamente ripudiato le risultanze delle perizie degli agricoltori, limitandosi a disattenderle con considerazioni solo generiche, senza mai entrare nel merito delle valutazioni tecniche in esse contenuti (c.p.v. 6.7.);

(x) la Regione non ha svolto la specifica e puntuale istruttoria demandatale dai precedenti giudicati anzi, al contrario, essa è addivenuta alla singolare scelta di dar vita ad una commissione “interistituzionale” cui affidare l’istruttoria. E quest’ultima, senza nemmeno rivolgere la debita attenzione agli esiti e alle puntualizzazioni cui il contenzioso era fin qui pervenuto, si è limitata allo svolgimento di valutazioni sostanzialmente formali ed astratte, incorrendo, peraltro, nei medesimi errori d’impostazione e di interpretazione normativa già più volte censurati dalle sentenze di questo Tribunale e del Consiglio di Stato e richiamati nei precedenti capi di questa decisione (c.p.v. 7.1.);

VI. L’appello della Regione Molise.

Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello, con atto depositato il 4 settembre 2024, la Regione, inizialmente difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, affidandolo al seguente complesso motivo di impugnazione:

I. “Violazione di legge: art. 34 comma 2 c.p.a., 113 comma 3 Cost., 117 commi 3 e 5 Cost., nonché dell’art. 288 paragrafo 4 del TFUE e dell’art. 31 del Reg. UE n. 1305 del 2013 – illogicità e contraddittorietà della motivazione ”.

Con il suddetto motivo la Regione censura la statuizione in cui il Tribunale ha affermato la competenza regionale (e conseguentemente l’obbligo della stessa) a delimitare le zone montane ai fini dell’accesso alla misura 13.1. imponendo alla stessa lo svolgimento di un’istruttoria da valere – con efficacia retroattiva - ai fini dei bandi impugnati. L’appellante a tale riguardo fa presente che ogni nuova perimetrazione ai fini della contribuzione in questione richiede necessariamente l’invio alla Commissione europea e potrebbe essere applicabile soltanto dopo l’approvazione della stessa, trattandosi altrimenti di contributo non rendicontabile e non finanziabile dal FEASR e quindi di aiuto illegittimo. Insiste nella correttezza del proprio operato che è confluito nel P.S.R. (caratterizzato da scelte altamente discrezionali) e nella sua vincolatività e immutabilità in conseguenza dell’intervenuta approvazione della Commissione europea.

Non sarebbe dato comprendere sulla base di quale motivazione giuridica e/o normativa, dovrebbero sussistere delle differenze di competenza in ordine alla potestà di designare le zone svantaggiate a seconda se si tratta di zone di montagna oppure zone soggette ad altri vincoli naturali significativi. Avendo il Ministero con l’approvazione del D.M. n. 6277/2020, in seguito all’attività di fine tuning , identificato i comuni di BO, OL, RI nei Frentani e SA GI di GL come zone soggette a vincoli naturali significativi, diverse dalle zone montane, non potrebbe la Regione classificarli diversamente. La Regione non potrebbe procedere autonomamente ad una classificazione stabilendo criteri oggettivi (quali ad esempio valore altimetrico, percentuale pendenza dei terreni e ore giornaliere di sole), per poi applicarli ai casi concreti, in assenza di una legge quadro nazionale che prescriva requisiti oggettivi per tutto il territorio dello Stato oppure una istruttoria uniforme condotta a livello ministeriale. Evidenzia inoltre che non risulta alcun giudicato che abbia ordinato alla Regione di procedere a classificare montane le particelle dei ricorrenti né un tanto è stato imposto con l’impugnata sentenza.

Quanto alla fonte ISTAT ribadisce che anche Corte Costituzionale nella sentenza n. 17/2018 ha ritenuto non irragionevole l’uso della fonte ISTAT per altri tipi di agevolazioni. Ricorda che è stato proprio il Governo italiano che, a suo tempo, a seguito della direttiva 75/268 CEE, ha comunicato alla Commissione europea l’elenco dei comuni montani e le informazioni relative alle zone agricole, che possono figurare nell’elenco comunitario tra le zone agricole svantaggiate che è stato ufficializzato con la suddetta vigente direttiva 75/273 CEE e poi confluito anche nel presente P.S.R.. I comuni di BO, OL, RI nei Frentani e SA GI di GL in tale elenco risultano in zona 20 (altre condizioni svantaggiate diverse da quelle montane, paragrafo 4 dell’articolo 3 della direttiva 75/268/CEE), come comuni svantaggiati – ma non montani - con la superficie parzialmente delimitata. Per BO la delimitazione si riferisce al 69% del territorio agricolo, per RI nei Frentani al 23%, OL al 24% e SA GI di GL al 68%. SAta OC di MA non risulta elencata in alcuna zona della direttiva, quindi è un comune non svantaggiato. Anche il D.M. 6277/2020 considera i comuni di BO, SA GI di GL, RI dei Frentani, OL e SAta OC di MA non montani in linea con la vigente direttiva 75/273/CEE e non in contrasto con il cd elenco ISTAT che li considera in fascia altimetrica «collina interna», sulla base dei valori soglia altrimetrici di riferimento.

La difesa regionale rappresenta inoltre che si è in presenza di atti generali di programmazione, peraltro mai puntualmente impugnati nelle competenti sedi, e per questo la Regione in sede dei bandi attuativi, in nessun modo, avrebbe potuto adottare criteri diversi per la definizione della montanità. Sempre per le stesse ragioni anche il Governo con decreto del 28.6.2019 (Dipartimento per gli Affari Regionali e le Autonomie) – inerente ai finanziamenti del “Fondo nazionale per la montagna” - ha escluso dai finanziamenti per i comuni montani i comuni dei ricorrenti, che presentano altri svantaggi ma non montani.

La sentenza sarebbe infine erronea anche laddove ha ritenuto generica la motivazione della Commissione nel escludere rilevanza alle perizie. Sostiene che le perizie prodotte dai ricorrenti non possono assumere rilievo, in quanto non utilizzano i criteri di cui all’art. 32, comma 1 lett. a) e comma 2, reg. 1305/2013, bensì mirano a derivare la propria montanità dal confronto con altri comuni. Anche con riferimento al requisito della pendenza, sono in contrasto con quanto previsto dal regolamento UE 1305/2013, art. 32, paragrafo 2, lett. b), che stabilisce che la pendenza viene in considerazione solo nel caso in cui forti pendii rendano impossibile la meccanizzazione o richiedano l'impiego di materiale speciale assai oneroso. Infatti, le perizie mettono in risalto che i terreni interessati sono meccanizzati con lavorazione c.d. a “rittochino”, quindi la pendenza non è tale da rendere impossibile la meccanizzazione; né c’è evidenza dell’impiego di materiale speciale assai oneroso. Pertanto, tale parametro, per logica conseguenza, non può essere oggetto di valutazione peritale. Nessuna analisi è stata svolta in tali elaborati in ordine alla presenza di condizioni climatiche più restrittive rappresentate da periodi di luce più brevi e da condizioni metereologiche più variabili rendendo i periodi vegetativi delle piante più brevi né in relazione al differenziale di reddito tra aziende agricole site in territori montani e quelle site in territori non montani in relazione all’analisi degli svantaggi di cui all’allegato 1 al P.S.R.. A riguardo fa presente che alcuni dei ricorrenti, quali: Di EM AR, Di EM IL, EZ PI AN e RU MI, nella precedente programmazione PSR 2007/2013 avevano presentato fruttuosamente domande per la misura 13.2. auto-dichiarando ai sensi del d.p.R. 445/2000 i requisiti per l’accesso alle zone svantaggiate e non montane. Invece nella procedura nuova hanno auto-dichiarato ai sensi della stessa legge di avere i requisiti delle zone montane.

6.1. Con atto depositato in data 9 ottobre 2024 si è costituito in giudizio il MASAF al solo fine di rappresentare la sua estraneità al giudizio in quanto non risultano impugnati atti riferibili al Ministero.

6.2. Il 4 novembre 2024 si sono costituiti gli agricoltori e in vista dell’udienza pubblica tutte le parti hanno prodotto memorie e repliche ex art. 73, comma 1 c.p.a..

6.3. Nel corso dell’appello la Regione, dopo che la difesa erariale rappresentando un possibile conflitto di interessi aveva declinato il patrocinio, si è costituita con un nuovo difensore, appartenente all’avvocatura regionale, riportandosi agli atti già depositati e, dunque, facendoli propri.

VII. Le difese degli appellati.

In via preliminare gli agricoltori hanno eccepito l’inammissibilità dell’appello della Regione per dichiarato conflitto di interesse dell’avvocatura dello Stato nella difesa congiunta inizialmente della Regione Molise e del Ministero, atteso che l’ente regionale insiste nel ritenere che la competenza alla individuazione delle aree montane spetti al Ministero in sua vece e in caso di accertamento del dovere in capo al Ministero l’avvocatura vedrebbe accolto un proprio atto di appello in danno della parte patrocinata ex lege . Tale originario conflitto di interesse renderebbe quindi nullo l’appello redatto dall’avvocatura per conto della Regione Molise, soltanto successivamente assistita da nuovo difensore, con impossibilità di sanatoria.

Nel merito gli appellati insistono nella infondatezza del motivo di gravame richiamando i giudicati e riproponendo le argomentazioni già svolte nel ricorso originario. Rilevano che l’unica normativa sulla scorta della quale si sarebbe dovuto procedere all’individuazione, tramite apposita istruttoria, delle aree montane è l’articolo 32 del Reg. UE n. 1305/2013 che è la base unica ed esclusiva dell’intero PSR 2014-2021, e che risulta essere richiamata anche nei bandi attuativi, che non può quindi basarsi su altra regolamentazione, se non in via residuale. La Regione, e per essa la Commissione interistituzionale, vorrebbe invece ritenere applicabile la Direttiva n. 268/75 (abrogata da un ventennio) e comunque risalente a circa 50 anni or sono, in luogo di un Regolamento all’uopo emanato e posto a base dell’individuazione delle aree montane e svantaggiate. Affermano che a differenza della Regione Molise i ricorrenti hanno dato prova, con apposite perizie, citandone il contenuto, dell’esistenza dei requisiti di montanità dei Comuni interessati. Lamentano che la Commissione non sia minimamente entrata nel discorso tecnico agronomico affrontato dai periti. Insistono nella competenza regionale alla individuazione delle aree montane, come risulta essere confermato anche dal Ministero nella nota di chiarimento del 15.6.2021 depositata nel giudizio RG 201/2021. Ritiene che la Commissione interistituzionale sia priva di competenza in quanto composta da amministrazioni (Agea e Ministero) non competenti in materia. Insiste nel fatto che un Comune potrebbe risultare sia parzialmente montano sia parzialmente svantaggiato e la perimetrazione dovrebbe avvenire, come affermato dallo stesso P.S.R. “ a livello di particella catastale ”. Questa previsione, del tutto coerente con la normativa europea, è stata disattesa dalla Regione in sede di bando in quanto le zone montane sono state individuate in un mero elenco in assenza di alcuna istruttoria. La parte appellata critica il lavoro svolto dalla Commissione interistituzionale la quale non avrebbe svolto il proprio lavoro in modo autonomo e con rigore scientifico ma avrebbe riprodotto il contenuto della relazione che il Ministero aveva prodotto nel giudizio R.G. 201/2021 in adempimento all’ordinanza di richiesta chiarimenti. Sarebbe quindi evidente il fine elusivo dei giudicati.

VIII. Motivi della decisione.

1. Per motivi di economia processuale il Collegio ritiene di prescindere dall’esame dell’eccezione pregiudiziale sollevata dalla parte appellata – senza dunque approfondire la pertinenza dei richiami alla giurisprudenza della Suprema Corte nella peculiare fattispecie in esame dove il conflitto riguarderebbe il patrocinio della difesa erariale - perché il ricorso risulta essere comunque infondato.

2. Venendo ai profili attinenti il merito, il Collegio prende atto dell’assunto della Regione Molise sulla natura vincolante del P.S.R. 2014-2020 e dei suoi allegati, nella versione “ final ” validata con la decisione di esecuzione della Commissione europea del 2 luglio 2015 C (2015) 4632 . Tuttavia, come è già stato accertato con forza di giudicato, non si tratta di un atto ascrivibile alla Commissione europea ma alla Regione che lo ha elaborato, sottoposto alla Commissione europea ai fini degli adempimenti previsti e poi approvato e recepito come atto di programmazione rientrante nella propria competenza in materia.

Per i restanti aspetti, nuovamente censurati con il presente appello, la Sezione non può che richiamare i giudicati intervenuti sulle precedenti edizioni dei bandi e confermare quanto chiaramente e condivisibilmente affermato dal Giudice di primo grado nei punti riassuntivamente riportati nel precedente capoverso VI, da (i) a (x).

Vi è quindi un evidente difetto istruttorio e motivazionale ascrivibile alla Regione, in quanto il mero richiamo contenuto nei bandi attuativi ai fini della designazione delle “ zone montane ” all’elenco dei comuni classificati “ totalmente montani ” dalla fonte ISTAT, redatto sulla base di criteri in parte differenti da quelli previsti dalla normativa comunitaria, non è assolutamente sufficiente posto che il P.S.R. richiama gli obiettivi e criteri della normativa comunitaria del 2013 e parla di “parti di Comuni” e la disciplina introdotta dal Reg. UE 1305/2013, nello specifico, il paragrafo 2 dell’art. 32 che delinea le caratteristiche delle “ zone montane ”, tutelate, appunto, dalla misura 13.1, per come strutturata, postula una specifica istruttoria da parte degli Stati membri (e non della Commissione europea) per la designazione dei “ comuni o parti di essi ” che in concreto soddisfano le caratteristiche elencate dalla lett. a) “ esistenza di condizioni climatiche molto difficili a causa dell’altitudine, che si traducono in un periodo vegetativo abbreviato ” o lett. b) “ in zone a più bassa altitudine, all'esistenza nella maggior parte del territorio di forti pendii che rendono impossibile la meccanizzazione o richiedono l'impiego di materiale speciale assai oneroso, ovvero a una combinazione dei due fattori, quando i vincoli derivanti da ciascuno di questi fattori presi separatamente sono meno accentuati, ma la loro combinazione comporta vincoli equivalenti > oltre che “ le zone situate a nord del 62mo parallelo e talune zone limitrofe”.

Questa istruttoria che ipoteticamente potrebbe condurre ad una ridelimitazione delle zone montane è stata del tutto omessa dalla Regione Molise ai fini della predisposizione dei bandi impugnati e per quanto ammesso dalla parte appellante anche ai fini della elaborazione del P.S.R. 2014-2020 fondato, appunto, sulle disposizioni del Regolamento EU 1305/2013. Emerge dagli atti della Regione che tale indagine non sembra essere stata fatta neppure ai fini delle precedenti edizioni del P.S.R. essendo rimasta immutata, come sostenuto dalla difesa regionale, la designazione originaria a suo tempo effettuata dal Governo anche per la Regione Molise sulla sorta della ormai abrogata normativa sulla classificazione dei territori montani (art. 1 della L. 991/1952) e delle allora Direttive n. 75/268/CEE e n. 75/273/CEE nonché della precedente regolamentazione in materia che aveva obiettivi diversi da quelli introdotti nel Regolamento EU 1305/2013.

L’art. 32 del Reg. EU del 2013, come già acclarato in uno dei giudicati, richiede il rispetto delle condizioni a livello di “ unità amministrative locali ” (livello LAU 2) o a livello di “ un’unità locale chiaramente definita che copra un’unica zona geografica contigua avente un’identità economica e amministrativa distinta ” soltanto al paragrafo 3 per la designazione delle zone “ diverse dalle zone montane soggette a vincoli naturali significativi ” (di cui si è occupato il D.M. del 2020), ma non pone questo vincolo per la individuazione delle “zone montane” delineate dal paragrafo 2 che potrebbero pertanto, come già affermato nei giudicati, essere anche Comuni in cui le aree montane sono presenti soltanto in parte e che vengono infatti individuati a livello di particelle.

Del resto è lo stesso P.S.R. 2014-2020 della Regione Molise che alla pag. 415 dedicata alla “zona montana” precisa che “ la zona montana viene identificata, all’interno di ciascun Comune, a livello di particela catastale ”.

Si ritiene essere infondata anche la censura – nuova in questo contenzioso - con cui si contesta la competenza regionale e si afferma quella unitaria ministeriale. Sul punto si condivide la ricostruzione operata dal primo Giudice alla quale per brevità si rinvia. In presenza del vuoto normativo a livello statale e in assenza di un intervento ministeriale unitario, spetta indubbiamente alla Regione in forza della competenza legislativa residuale in materia di agricoltura designare i comuni montani, così come del resto hanno fatto altre Regioni d’Italia sia a livello legislativo che attuativo (vedasi ad es. Regione Veneto e Regione Toscana).

Come condivisibilmente affermato plurime volte dal T.a.r., la Regione dovrà quindi svolgere l’istruttoria sulla posizione dei comuni interessati e delle aziende ricorrenti, che operano all’interno dei primi, ai fini della verifica dei requisiti di montanità ai sensi dell’art. 32 Reg. EU del 2013, motivando anche sugli aspetti evidenziati nelle perizie, e nel caso di esito positivo, per uno o più territori in discussione, dovrà trovare il modo per compensare gli svantaggi dovuti alla condizione di montanità per le annualità in questione.

E infondato anche il rilievo della appellante – in parte nuovo in questo contenzioso - secondo cui l’indagine minuziosa svolta dal Ministero ai fini dell’approvazione del D.M. 6277/2020 sulla presenza in quelle aree di “ svantaggi naturali diversi dalla montanità ” precluderebbe la possibilità di verificare la sussistenza dei requisiti di montanità per la misura in discussione. Come è stato osservato dallo stesso Ministero in primo grado, l’operazione di fine tuning ministeriale è stata eseguita sui territori dei Comuni in questione in quanto non già designati dalla Regione totalmente montani. Questo però non esclude che si possa e si debba procedere ad una verifica sulla presenza del requisito della montanità (oltre agli altri svantaggi naturali riscontrati in sede di D.M.) almeno su parte del territorio comunale nei Comuni in cui sono localizzate le aziende dei ricorrenti al fine di stabilire se “ipoteticamente” avrebbero potuto accedere alla sotto-misura 13.1 anziché alla sotto-misura 13.2., allo stato non attiva.

Non è di ostacolo neppure la presenza di bandi ministeriali per altri sostegni economici che hanno fatto ricorso al suddetto elenco dei “comuni montani”, posto che proprio in seguito alla verifica sulle caratteristiche oggettive geofisiche della zona potrebbero essere adeguati anche i futuri programmi nazionali.

Neppure può attribuirsi rilevanza alla circostanza dedotta dalla Regione secondo cui alcuni dei ricorrenti in primo grado nelle precedenti edizioni avrebbero richiesto e avuto accesso alla misura 13.2. Ciò che invece rileva è che la Regione Molise con questa programmazione non ha potuto attivare la misura 13.2. ed è stata reticente nello svolgimento dell’istruttoria ai fini della individuazione delle “zone montane” in coerenza con le finalità e sulla base dei criteri previsti dall’art. 32, par. 2 del Reg. EU 1305/2013 e che si ostina a non ottemperare agli incombenti imposti dal T.a.r. per il Molise.

3. Ritenendo di aver vagliato tutte le questioni rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c. per i motivi sopra esposti l’appello deve essere respinto con conferma dell’annullamento disposto in primo grado e, sul piano conformativo, dell’obbligo di rinnovo dell’istruttoria nei termini già imposti al punto 8.2. della sentenza del TAR.

4. In considerazione della complessità della vicenda si ritiene che vi siano giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite del grado di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate tra le parti costituite. Nulla spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO