Pubblicato il 03/10/2025

N. 07716/2025REG.PROV.COLL.

N. 08983/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8983 del 2023, proposto dalla Azienda Sanitaria Locale Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Augusto Chiosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita n. 269;

contro

la Life Labs s.c.a.r.l. in liquidazione, in persona dei liquidatori e dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Regione Campania, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Rosaria Saturno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
del Centro Diagnostico Pasteur di Raffaele Picone Snc, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 1789/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Life Labs s.c.a.r.l. in liquidazione e della Regione Campania;

Visto l’appello incidentale della Life Labs s.c.a.r.l. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 il Cons. Roberto Prossomariti e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. La Life Labs s.c.a.r.l., una società che gestisce una struttura sanitaria accreditata con il SSR campano, ha impugnato, di fronte al TAR Campania, diverse deliberazioni della Giunta Regionale della Campania (DGRC) e atti correlati, tra cui, in particolare, la DGRC n. 599 del 28.12.2021 e la DGRC n. 215 del 04.04.2022.

La società ricorrente contestava la trasformazione del sistema di rimborso delle prestazioni effettuate dalle strutture sanitarie accreditate da parte della Regione Campania. In precedenza, infatti, i limiti di spesa e di prestazione erano fissati dal c.d. “tetto di branca”, un budget unico da suddividere tra tutte le strutture della ASL, appunto relative ad una medesima branca medica. Con la DGRC n. 599/2021, la Regione ha eliminato i limiti di spesa “per branca” introducendo singoli “tetti di struttura”. La DGRC n. 215/2022 ha poi modificato le modalità di calcolo di tali “tetti di struttura”.

Per il calcolo dei tetti di spesa 2022, la DGRC n. 215/2022 ha stabilito che gli stessi sarebbero stati basati sul fatturato liquidabile degli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021, considerando la media dei soli due importi maggiori.

A partire dal 2023 è stato inoltre introdotto un meccanismo di premialità/penalizzazione basato su indicatori qualitativi, come la tecnologia impiegata, l’informatizzazione, l’organizzazione, l’appropriatezza erogativa e la collocazione territoriale. Questo meccanismo prevede la sottrazione di una parte del budget alle strutture meno performanti a favore di quelle più performanti.

La società lamentava, in particolare, che, nella determinazione dei tetti di struttura, la spesa storica assumesse un peso preponderante (nonostante le parziali modifiche apportate dalla DGRC n. 215, che ha dato rilievo anche ad altri parametri). Inoltre censurava le concrete modalità con le quali il proprio specifico tetto era stato calcolato.

2. Il TAR, con la sentenza n. 1789 del 2023, ha respinto le doglianze relative alle modalità di determinazione dei tetti di struttura, così come quella con cui si contestava l’inserimento, nel modello generale di contratto di accreditamento, di una clausola di rinuncia ad azioni giudiziarie volte a contestare i tetti di spesa (c.d. clausola di salvaguardia).

Il Tribunale ha, invece, accolto i motivi di ricorso relativi al deficit istruttorio e alla violazione dell’obbligo di una congrua motivazione da parte della Regione Campania, con riferimento alle concrete modalità di calcolo dei singoli tetti di struttura.

Secondo i giudici, le delibere impugnate non hanno consentito di enucleare con sufficiente chiarezza come i valori del fatturato storico e le relative decurtazioni fossero stati determinati e come si ripercuotessero sul peso percentuale di ciascuna struttura per l’assegnazione del tetto individuale. Per tale ragione il TAR ha annullato le delibere limitatamente alla posizione della struttura ricorrente e al suo interesse alla corretta determinazione del tetto individuale di struttura.

Inoltre, per illegittimità derivata, è stata annullata anche la nota dell’ASL Caserta dell’11 luglio 2022, che procedeva alla liquidazione del consuntivo per l’esercizio 2019 e alla determinazione della somma da restituire.

3. Avverso la suddetta sentenza ha proposto appello la ASL Caserta.

Con il primo motivo la ASL lamenta che il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile o improcedibile perché la società ricorrente aveva sottoscritto un contratto di accreditamento contenente una clausola di salvaguardia, con la quale si impegnava a non impugnare il tetto di spesa e a rinunciare a eventuali azioni già intraprese. A tal fine viene richiamata giurisprudenza amministrativa che ha riaffermato la legittimità e l’efficacia preclusiva di tali clausole.

Con il secondo motivo di appello viene ribadita la legittimità dei criteri utilizzati per la definizione dei tetti di struttura, con la richiesta di rigetto integrale del ricorso di primo grado.

4. La Life Labs s.c.a.r.l., oggi in liquidazione, si è costituita in giudizio, contrastando l’appello principale e proponendo, a sua volta, appello incidentale.

Quanto al primo motivo dell’appello principale, la Life Labs ne rileva l’inammissibilità e comunque l’infondatezza. A tal riguardo ripropone le censure avanzate in primo grado circa l’illegittimità della clausola di salvaguardia, che dovrebbe essere considerata una clausola vessatoria, lesiva del diritto ad agire in giudizio ai sensi degli artt. 24 e 113 Cost.

Per quanto riguarda l’appello incidentale, viene censurata la sentenza del TAR nella parte in cui ha ritenuto legittimo il criterio della spesa storica quale parametro principale per la definizione dei tetti di struttura. Tale criterio, infatti, non garantirebbe la concorrenza, privilegiando il mantenimento dello status quo , a tutto vantaggio delle strutture già accreditate.

Inoltre vengono riproposti motivi non esaminati in primo grado. Con il primo di essi si censura la DGRC 215/2022 e la successiva deliberazione del Direttore generale della ASL n. 1161 del 26 luglio 2022, nella parte in cui, nel determinare il volume delle prestazioni della struttura sanitaria (ai fini dell’individuazione della spesa storica e, quindi, del tetto di struttura), non hanno tenuto conto della sentenza n. 4046 del 9 dicembre 2021, emessa dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, che ha riconosciuto crediti della struttura sanitaria nei confronti della ASL per prestazioni giudicate rimborsabili.

Con il secondo di tali motivi si censura la delibera n. 1109 del 19 luglio 2022 dell’ASL di Caserta, recante “ Consuntivo Specialistica ambulatoriale anno 2020 – Patologia Clinica ”, poiché i dati in esso contenuti non sarebbero stati condivisi dal tavolo tecnico con le organizzazioni di categoria. Sulla base di quanto previsto dalla DGRC 215/2022, dovrebbero quindi considerarsi fatturati liquidati in assenza di un legittimo procedimento di approvazione, ai fini della determinazione dei tetti di struttura. La delibera sarebbe illegittima anche perché intervenuta a grande distanza di tempo rispetto all’anno di riferimento del consuntivo.

5. Si è costituita anche la Regione Campania, chiedendo il rigetto dell’appello incidentale.

6. All’udienza del 25 settembre 2025, il Collegio rileva d’ufficio, ai sensi dell’art. 73 c.p.a., la possibile inammissibilità dell’appello per divieto di ius novorum ex art. 104 c.p.a. Al termine della discussione la causa è trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello principale è inammissibile.

1.1 Il primo motivo incorre nel divieto di ius novorum di cui all’art. 104 c.p.a. Secondo la ASL il ricorso e i motivi aggiunti avrebbero dovuto essere dichiarati improcedibili “ in forza della clausola di salvaguardia contenuta nel contratto stipulato in data 19.04.2022 dalla Appellata con l’ASL CE con il quale nell’accettare il tetto di spesa ci si impegna a non procedere ad impugnativa avverso lo stesso e a rinunciare alla azioni/impugnative già intraprese ”.

Tale eccezione, tuttavia, non è mai stata proposta in alcun atto difensivo della ASL, benché l’udienza pubblica di fronte al TAR si sia tenuta in data 14.12.2022. Nell’ultima memoria depositata dalla ASL si legge, anzi, che “ dalla sottoscrizione del contratto non conseguirebbe alcun danno irreparabile, giacché anche l’accettazione dell’art. 14 dello schema di contratto, ovvero della cd. Clausola di Salvaguardia, non comporterebbe il venir meno dei rimedi di legge ” (memoria depositata il 12 novembre 2022, pag. 11).

Né sarebbe sufficiente sostenere che trattasi di eccezione rilevabile d’ufficio, poiché la stessa è basata su fatti (la stipulazione del contratto e il relativo contenuto) che avrebbero dovuto essere introdotti in giudizio dalle parti.

Per tale ragione il TAR, in modo niente affatto contraddittorio, pur riconoscendo la legittimità della c.d. clausola di salvaguardia contenuta nel modello contrattuale allegato alle delibere impugnate, non ha dichiarato improcedibile il ricorso, in mancanza della relativa eccezione.

1.2 Il secondo motivo di appello è anch’esso inammissibile, perché non si confronta correttamente con la sentenza di primo grado.

Infatti il TAR ha annullato le delibera impugnate nella sola parte in cui quantificano il tetto di spesa attribuito alla struttura ricorrente, riconoscendo invece la legittimità della astratta modalità di determinazione dei tetti stessi.

2.1 Quanto all’appello incidentale, per l’esame del primo motivo occorre brevemente richiamare il contenuto della delibera 215/2022.

Per quanto riguarda l’esercizio 2022, la delibera si occupa dell’assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, apportando modifiche e integrazioni alla precedente DGRC n. 599 del 28 dicembre 2021. Il nuovo conteggio dei tetti di spesa per il 2022 si basa sul fatturato liquidabile degli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021.

Inoltre, il documento include l’Allegato B, che definisce la “ Metodologia per l’assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale, sulla base degli elementi informativi raccolti e della valutazione delle attività svolte nel corso dell’anno precedente ”. Questa metodologia è esplicitata nel provvedimento affinché venga applicata a partire dalla determinazione dei tetti di spesa del “prossimo esercizio” (quindi dal 2023 in poi), con il dichiarato scopo di garantire dinamismo e variabilità nella determinazione dei tetti individuali di struttura, premiando i comportamenti più performanti.

Il provvedimento annuale relativo ai tetti di spesa sarà assunto entro il mese di marzo, basandosi su istruttorie condotte dalle ASL e dalla Direzione Generale per la Tutela della Salute sui dati raccolti al 31 dicembre dell’anno precedente. Nei primi mesi dell’anno, prima dell’approvazione del nuovo provvedimento, i limiti di spesa dell’anno precedente rimarranno confermati, suddivisi per dodicesimi.

Il calcolo dei tetti di spesa annuali, suddivisi per dodicesimi, si baserà su quattro elementi fondamentali: 1) Capacità operative massime (COM) delle strutture private accreditate, basate sulle informazioni disponibili al 31 dicembre dell’anno precedente. Le COM possono essere modificate di anno in anno, previa richiesta delle strutture alle ASL competenti e verifica dei requisiti; 2) Valore medio delle prestazioni erogate nell’anno precedente; 3) Tetto di spesa assegnato nell’anno precedente e fatturato liquidabile riconosciuto dall’ASL per lo stesso anno, inclusa la parte extra-tetto soggetta a regressione tariffaria; 4) Parametri di valutazione qualitativi, in base ai quali a ciascuna struttura viene attribuito un punteggio, in funzione dei dati comunicati e raccolti nell'esercizio precedente.

Il procedimento per l’attribuzione del tetto di spesa annuale a ciascuna struttura privata accreditata si articola in passaggi successivi: a) si determina, per ciascuna struttura, il valore teorico massimo di produzione, ottenuto moltiplicando le capacità operative massime (COM) per il valore medio prestazionale di riferimento; b) successivamente, il valore teorico massimo così determinato viene riproporzionato in funzione del vincolo di spesa annuale attribuibile alla singola ASL per la specifica branca di pertinenza, ottenendo così il tetto di spesa teorico; c) il tetto di spesa teorico viene poi confrontato e messo in relazione con il tetto di spesa assegnato nell’anno precedente e con il fatturato liquidabile riconosciuto dall’ASL sempre per l’anno precedente (compresa la parte extra-tetto soggetta a regressione tariffaria), per ottenere il tetto di spesa base. Questo processo deve sempre rispettare il vincolo di spesa annuale attribuibile alla singola ASL per la specifica branca; d) infine, il tetto di spesa base viene incrementato o decrementato in funzione del punteggio conseguito dalla singola struttura privata accreditata sulla base dei parametri di valutazione, ottenendo così il tetto di spesa di struttura definitivo.

I suddetti parametri di valutazione sono raggruppabili in cinque famiglie di indicatori: tecnologia, informatizzazione, organizzazione, appropriatezza erogativa e collocazione territoriale. In base al punteggio complessivo ottenuto, le strutture vengono classificate in tre raggruppamenti con un ammontare complessivo simile di tetti di spesa base. Alle strutture che si collocano nel raggruppamento con i punteggi inferiori viene applicata una decurtazione di risorse pari al 3% del tetto di spesa base. L’importo di questa decurtazione viene poi distribuito tra le strutture con punteggi superiori. In situazioni in cui il numero di strutture è esiguo e non consente la piena applicazione di questa procedura, la premialità per le strutture più performanti viene attinta da risorse accantonate a livello centrale.

2.2 A giudizio della società appellante, tale previsione rappresenterebbe una violazione del principio di concorrenza, perché attribuirebbe eccessivo peso alla spesa storica rispetto agli elementi di tipo qualitativo.

Tale doglianza non può essere condivisa. Come si è visto, infatti, il tetto di spesa assegnato nell’anno precedente, seppur molto rilevante, non è l’unico elemento che porta alla determinazione del tetto di spesa base. Ai fini del calcolo di quest’ultimo assumeranno, infatti, rilievo anche le COM, che permettono di valorizzare gli investimenti fatti dalla struttura sanitaria. Le stesse COM, si è detto, possono essere modificate di anno in anno previa valutazione dei necessari requisiti.

Una volta determinato il tetto di spesa base, quest’ultimo potrà essere modificato in aumento o in diminuzione (seppur nell’esigua misura del 3% annuo), sulla base dei suddetti parametri qualitativi. In assenza dei dettagli applicativi non è, quindi, possibile determinare il peso esatto del tetto dell’anno precedente nella determinazione di quello dell’anno successivo.

In tale quadro non sembra che la Regione abbia abusato della propria discrezionalità amministrativa, del resto assai ampia, dal momento che l’art. 8-quinquies, d.lgs. n. 502 del 1992, non detta norme stringenti per la ripartizione del budget regionale tra le strutture accreditate. Al riguardo è anche opportuno evidenziare che la tutela della concorrenza dovrebbe essere garantita già a monte dallo svolgimento periodico di “procedure trasparenti, eque e non discriminatorie” per l’individuazione delle strutture con cui stipulare contratti (come previsto dall’art. 8-quinquies cit., comma 1-bis, disposizione peraltro attualmente sospesa ai sensi dell’art. 36, comma 1, legge n. 193 del 2024).

Come rilevato dal TAR, è certamente significativo che la stessa AGCM abbia valutato positivamente le modifiche apportate dalla DGRC 215/2022, a seguito di un precedente parere dell’Autorità stessa che aveva censurato la DGRC n. 599/2021, proprio per il rilievo esclusivo affidato alla c.d. spesa storica.

3. Il primo dei motivi assorbiti in primo grado e riproposti nell’appello incidentale è inammissibile per difetto di interesse, alla luce del capo della sentenza di primo grado che ha visto vittoriosa l’odierna appellante incidentale (capo non censurato dall’appello ora in discussione).

La sentenza del TAR ha statuito che “ le impugnate deliberazioni n. 599/2021 e n. 215/2021 vanno annullate, limitatamente alla posizione della ricorrente e per l’interesse fatto valere alla corretta determinazione del tetto individuale di struttura ” e “ la Regione è tenuta a fornire adeguato e motivato

riscontro alle istanze di correzione del budget che, dopo la pubblicazione della presente decisione, la ricorrente ha facoltà di inoltrare, prendendo posizione su tutte le questioni sottoposte e sulle richieste formulate” . Pertanto sarà nell’ambito del doveroso riesercizio del potere che dovrà essere vagliata anche la questione degli effetti della sentenza n. 4046 del 9 dicembre 2021, emessa dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, sul calcolo della spesa storica dell’odierna appellante incidentale.

Del resto la pronuncia del TAR, per quanto riguarda la posizione dell’appellante, ha effetto caducante pure sulla deliberazione del Direttore generale della ASL n. 1161 del 26 luglio 2022 (pur non esplicitamente annullata), la quale ha ad oggetto le correzioni dei tetti di spesa individuali approvati dalla DGRC 215/2022, delibera che, come detto, è stata annullata nella parte in cui ha definito il tetto di spesa relativo alla Life Labs.

4. Anche il secondo dei motivi assorbiti e riproposti è inammissibile. Da un lato, infatti, non sono espresse con chiarezza le disposizioni che renderebbero illegittima la delibera di approvazione del consuntivo 2020 per la specialistica ambulatoriale. Dall’altro si ribadisce quanto detto sopra, circa gli effetti della sentenza di primo grado, giusta la quale ogni questione relativa al calcolo del tetto di spesa 2022 della struttura appellante potrà essere affrontata in sede di riesercizio del potere.

5. Per quanto detto, l’appello principale va dichiarato inammissibile, mentre l’appello incidentale deve essere in parte rigettato e in parte dichiarato inammissibile. La soccombenza reciproca giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Dichiara in parte inammissibile l’appello incidentale e, per il resto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberto Prossomariti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Prossomariti	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO