Pubblicato il 25/11/2025

N. 09249/2025REG.PROV.COLL.

N. 03134/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3134 del 2023, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Paolella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima) n. -OMISSIS-/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2025 il Consigliere LO Cordì e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. -OMISSIS- ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 879/2022, con la quale il T.A.R. per l’Emilia Romagna ha respinto il ricorso proposto per l’annullamento: i ) del decreto n. 431039/20202/27575/DS05 del Capo del Dipartimento della Amministrazione Penitenziaria del Ministero della Giustizia, con cui era stata disposta la destituzione dal servizio del sig. -OMISSIS-; ii ) di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali.

2. Il provvedimento impugnato in primo grado era stato emesso in ragione della falsa attestazione della malattia per un periodo di tre giorni (19-21.8.2011), durante il quale (e, in particolare, in data 20.8.2021) il sig. -OMISSIS- aveva svolto l’attività lavorativa di buttafuori presso la discoteca “ -OMISSIS- ” di Gabicce. Tale condotta era stata ritenuta gravemente lesiva del prestigio e del decoro dell’Amministrazione di appartenenza. Per i medesimi fatti il sig. -OMISSIS- era stato rinviato a giudizio per i reati di truffa, falso ideologico e materiale, ma il Tribunale di Rimini aveva dichiarato il non doversi a procedere per intervenuta prescrizione del reato.

3. Il sig. -OMISSIS- ha dedotto, in primo grado, l’illegittimità del provvedimento in quanto: i ) la destituzione sarebbe stata una misura espressiva dell’atteggiamento persecutorio dell’Amministrazione (dimostrato dall’adozione di una precedente destituzione, poi annullata dal Giudice amministrativo) e si sarebbe fondata su presupposti di fatto errati, essendosi il sig. -OMISSIS- limitato ad accompagnare la figlia in discoteca; ii ) il procedimento sarebbe stato illegittimo in quanto non si sarebbe consentito al sig. -OMISSIS- di partecipare allo stesso, rinviando l’audizione a cui era impossibilitato a partecipare per ragioni di malattia.

4. Il T.A.R. ha respinto il ricorso osservando che: i ) anche in presenza di una sentenza di non doversi procedere per intervenuta prescrizione, l'Amministrazione può procedere all'instaurazione di un procedimento disciplinare e all'irrogazione della relativa sanzione all'esito di una valutazione sulla gravità dei fatti e sul loro rilievo disciplinare; ii ) l’attività di indagine di polizia giudiziaria aveva consentito di accertare lo svolgimento - nel periodo di malattia (19-21.8.2021) - dell’attività di buttafuori presso il locale “ -OMISSIS- ” di Gabicce, secondo le univoche dichiarazioni raccolte dal responsabile della sicurezza della discoteca e da alcuni avventori; iii ) il medico curante aveva, invece, dichiarato di non ricordare le circostanze della compilazione del certificato di malattia affermando come, per prassi, nei casi “ più banali ” provvedeva a sentire i pazienti solo telefonicamente; iv ) alcune studentesse avevano confermato la presenza di un uomo “ vestito con pantalone e maglietta nera ” nella serata del 21 agosto 2011 dedito al controllo dei clienti all’entrata del locale come da verbali di sommarie informazioni depositati in giudizio; v ) l’assunto del sig. -OMISSIS- – secondo cui la presenza nel locale era avvenuta soltanto quale accompagnatore della figlia –era rimasto indimostrato, non avendo neppure rilievo la presentazione di un biglietto di ingresso consegnato in sede di audizione, peraltro non nominativo; vi ) la condotta aveva rilievo disciplinare, configurando una violazione degli specifici obblighi contrattuali di diligenza e fedeltà nonché dei doveri generali di correttezza e buona fede; vii ) l’Amministrazione disponeva di ampia discrezionalità sulla valutazione della condotta e sulle conseguenti sanzioni da irrogare e non era possibile vagliare la proporzionalità della misura, trattandosi di motivo non dedotto; viii ) non aveva rilievo la sentenza del medesimo T.A.R. - che aveva annullato la precedente destituzione per difetto di motivazione – in ragione della diversità dei fatti addebitati e dell’autonomia dei due provvedimenti; ix ) non aveva rilievo il mancato rinvio dell’audizione in quanto la parte aveva avuto, comunque, la possibilità di depositare memorie difensive.

5. Il sig. -OMISSIS- ha proposto ricorso in appello, articolando cinque motivi, di seguito esaminati. Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia, chiedendo di respingere il ricorso in appello. All’udienza del 13.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Con il primo motivo il sig. -OMISSIS- ha articolato due censure.

6.1. In primis , il sig. -OMISSIS- ha ribadito di non essere stato condannato in sede penale ma prosciolto per intervenuta prescrizione, con conseguente impossibilità di ritenere la pronuncia in sede penale un accertamento dei fatti materiale rilevante in sede disciplinare ( ff . 5-6 del ricorso in appello).

6.1.1. Osserva il Collegio come la deduzione non contenga una specifica censura avverso il capo della sentenza gravata, come previsto dall’art. 101, comma 1, c.p.a., configurandosi, quindi, come una censura inammissibile. L’inammissibilità della censura discende anche dalla circostanza che il Giudice di primo grado ha ben tenuto conto della natura e del carattere della sentenza di proscioglimento, ritenendo, tuttavia, che, in presenza di una tale statuizione, non fosse precluso all’Amministrazione instaurare un procedimento disciplinare, valutando autonomamente i fatti (anche utilizzando gli accertamenti effettuati nel corso del procedimento penale) e irrogando, sulla base della ricostruzione effettuata, una sanzione disciplina (v. punto 3 della sentenza di primo grado). Il sig. -OMISSIS- non ha, quindi, tenuto conto dell’effettiva statuizione resa sul punto dal Giudice di primo grado, non confrontandosi con essa e non articolando critiche alla reale decisione resa dal T.A.R. sul profilo in esame.

6.2. Con una seconda censura il sig. -OMISSIS- ha dedotto la tardività dell’azione disciplinare, che avrebbe dovuto essere iniziata entro il termine di cui all’art. 7, comma 6, del D.Lgs. n. 449/1992 ( ff . 6-12 del ricorso in appello).

6.2.1. La censura è inammissibile, trattandosi di un motivo – che si sostanzia nella deduzione di un’illegittimità dell’azione amministrativa - non proposto nel ricorso di primo grado, e, come tale, precluso dal disposto di cui all’art. 104, comma 1, primo periodo, c.p.a.

7. Con il secondo motivo il sig. -OMISSIS- ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui ha escluso che il mancato rinvio dell’audizione avrebbe determinato una lesione delle prerogative difensive e avrebbe, quindi, inciso sulla legittimità del procedimento e del consequenziale provvedimento adottato. Il sig. -OMISSIS- ha dedotto: i ) di non aver potuto partecipare all’audizione a causa delle gravi condizioni di salute; ii ) di aver allegato alla richiesta di rinvio una certificazione medica che, seppur non sottoscritta, conteneva tutti gli elementi per ritenerla valida; iii ) di ritenere indispensabile l’audizione in ragione della portata del provvedimento assunto; iv ) che non era in atti la comunicazione della convocazione alla seduta del 15.2.2021, con conseguente impossibilità di verificare il rispetto del termine minimo di convocazione ex art. 16, comma 2, del D.Lgs. n. 449/1992; v ) che tra la data della prima riunione (18.1.2021) e la riunione finale (15.2.2021) erano trascorsi oltre quindici giorni in violazione dell’art. 16, comma 1, del D.Lgs. n. 449/1992; vi ) che non era stata formulata la richiesta al difensore e all’incolpato prevista dall’art. 16, comma 5, del D.Lgs. n. 449/1992 ( ff . 12-16 del ricorso in appello).

7.1. Le deduzioni sono in parte infondate e in parte inammissibili.

7.2. In relazione al mancato accoglimento dell’istanza di differimento dell’audizione deve, in primo luogo, osservarsi come la decisione di primo grado abbia motivato la reiezione della censura facendo riferimento alla possibilità per la parte di avvalersi delle ulteriori facoltà difensive al fine di illustrare la propria posizione. Questo punto della decisione non è stato, invero, censurato dalla parte che ha ribadito l’indispensabilità dell’audizione. Deve, inoltre, evidenziarsi come la documentazione sanitaria all’epoca presentata non fosse stata sottoscritta dal dott. -OMISSIS-e, quindi, l’Amministrazione aveva ritenuto non esservi una valida prova dell’impedimento. In ogni caso, deve condividersi quanto evidenziato dal T.A.R. in ordine alla sussistenza di plurime facoltà difensive che il sig. -OMISSIS- aveva a sua disposizione e che avrebbero consentito allo stesso di illustrare la propria posizione. Va, poi, osservato che, secondo la giurisprudenza di questo Consiglio, le garanzie procedimentali non possono ridursi a mero rituale formalistico, con la conseguenza che, nella prospettiva del buon andamento dell'azione amministrativa, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle pretese partecipative, ma è anche tenuto ad indicare o allegare, specificamente, gli elementi, fattuali o valutativi, che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento (Consiglio di Stato, Sez. VI, 11 dicembre 2024, n. 9995; Id., 27 ottobre 2022, n. 9183; Id., Sez. VI, 27 aprile 2020, n. 2676; Id., Sez. VI, 29 febbraio 2019, n. 1405). Nel caso di specie, la parte ha integralmente omesso di indicare quali circostanze, deduzioni o evidenze sarebbero state fornite nel procedimento e quale sarebbe stata la loro incidenza sul provvedimento finale.

7.3. Le censure riassunte al punto 7.1 [punti iv-vi ] della presente sentenza non sono state articolare in primo grado e sono, quindi, inammissibili per violazione del divieto di nova in appello ex art. 104, comma 1, c.p.a.

8. Con il terzo motivo la parte ha dedotto che l’Amministrazione non aveva contestato specificatamente i fatti posti a fondamento della domanda, limitandosi ad una costituzione meramente formale e al deposito di documenti ( ff . 16-19 del ricorso in appello)

8.1. La doglianza è infondata per il dirimente rilievo che non integra una “ non contestazione ” la condotta processuale dell’Amministrazione che non ribadisca espressamente la sussistenza dei fatti contestati dal ricorrente, quando tali fatti siano già posti a fondamento del provvedimento impugnato (Consiglio di Stato, Sez. II, 9 maggio 2025, n. 3953; Id., Sez. V, 17 marzo 2025, n. 2195; Id., Sez. III, 22 gennaio 2018, n. 393).

9. Con il quarto motivo il sig. -OMISSIS- ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado nella parte in cui il T.A.R. ha escluso di potersi pronunciare sulla proporzionalità e adeguatezza della sanzione, trattandosi di autonomo motivo di doglianza non dedotto dalla parte. Il sig. -OMISSIS- ha evidenziato che, nel ricorso introduttivo, era stata evidenziata la necessità – in ragione della declaratoria di non luogo a procedere emessa dal Giudice penale – di provvedere ad una rivalutazione autonoma dei fatti, richiamando la sentenza n. 1707/2017 della Corte di Cassazione. Secondo la parte, il richiamo a questo precedente “ altro non era che una richiesta di esame della legittimità del provvedimento […] sotto il profilo della proporzionalità e adeguatezza della sanzione rispetto al fatto addebitato ”. La parte ha, quindi, esposto le ragioni a sostegno della mancanza di proporzionalità e adeguatezza della misura ( ff . 19-23 del ricorso in appello).

9.1. Il motivo è infondato atteso che, nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, non è stata articolata alcuna censura relativa alla proporzionalità e adeguatezza della sanzione, come, correttamente, rilevato dal T.A.R. Inoltre, il principio che impone al Giudice di valutare il contenuto sostanziale della pretesa opera all’interno dei motivi proposti e non può, quindi, sovvertire la regola di cui all’art. 40, comma 1, lett. d ), c.p.a. che impone alla parte di indicare “ i motivi specifici su cui si fonda il ricorso ”. Né, certamente, tale motivo poteva ritenersi specificamente dedotto mediante il rinvio alla sentenza n. 1707/2017, citata al solo fine di evidenziare la necessità di un’autonoma valutazione dei fatti nel procedimento disciplinare e non per evocare controlli relativi alla proporzionalità e adeguatezza della misura concretamente adottata.

10. Con il quarto motivo il sig. -OMISSIS- ha contestato la decisione di primo grado in relazione alla ricostruzione dei fatti posti a fondamento della sanzione disciplinare.

10.1. Con una prima censura il sig. -OMISSIS- ha evidenziato l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto che le dichiarazioni delle studentesse che avevano confermato la presenza di un uomo vestito con pantalone e maglietta nera avessero una valenza indiziaria per l’identificazione del sig. -OMISSIS-. Secondo l’appellante questi elementi indiziari sarebbero smentiti da quanto già evidenziato in primo grado. Sul punto il sig. -OMISSIS- ha, quindi, riprodotto parte del motivo di primo grado con il quale era stata affermata la sussistenza di una persecuzione da parte di altri dipendenti. Ha, poi, evidenziato come i due agenti della polizia penitenziaria che avevano segnalato l’accaduto erano stati denunciati per abuso d’ufficio e l’Amministrazione non aveva depositato in giudizio gli atti e i provvedimenti adottati nei confronti di tali dipendenti sia da parte dell’Autorità giudiziaria che da parte dell’Amministrazione stessa, in sede disciplinare.

10.2. Osserva il Collegio come la censura sia infondata nella parte in cui contesta la valenza del riconoscimento effettuato dalle studentesse, considerato che si tratta di dichiarazioni rese da persone che, come indicato dalla polizia giudiziaria presente all’accaduto, erano state “ controllate ” all’ingresso del locale proprio dal sig. -OMISSIS-. Queste dichiarazioni hanno rilievo in ordine all’attività che lo stesso stava esercitando in quel momento, che era – come accertato dall’Amministrazione – quella di buttafuori presso la discoteca. Le dichiarazioni non sono smentite dalla denuncia del sig. -OMISSIS- nei confronti dei colleghi che avevano effettuato attività di indagini di polizia giudiziaria. Il sig. -OMISSIS- ha riferito (per la prima volta in questo grado d’appello) dei procedimenti a carico dei dipendenti ma non ha allegato alcuna evidenza dalla quale si possa ritenere smentito l’accertamento, limitandosi ad evidenziare che l’Amministrazione non aveva versato tale documentazione in appello. Invero, si tratta di documentazione che lo stesso sig. -OMISSIS- avrebbe potuto acquisire e produrre avvalendosi delle prerogative difensive riconosciute alla persona offesa del reato e allo strumento dell’accesso agli atti per i procedimenti disciplinari.

10.3. Il sig. -OMISSIS- ha, inoltre, dedotto che il Giudice di primo grado avrebbe “ malamente interpretato ” gli elementi istruttori e avrebbe, altresì, errato nel non ammettere la testimonianza del sig. -OMISSIS-, come richiesto nel ricorso introduttivo e reiterato in questo grado di giudizio. Il sig. -OMISSIS- ha quindi riprodotto parte del motivo articolato sul punto nel ricorso introduttivo del giudizio.

10.4. Osserva il Collegio come la censura sia inammissibile non articolandosi alcuna specifica deduzione in relazione al contenuto della sentenza di primo grado ma limitandosi a riprodurre e richiamare quanto esposto nel ricorso introduttivo del giudizio. Simile modus procedendi contrasta con il disposto di cui all’art. 101, comma 1, c.p.a. che impone di articolare specifiche censure avverso i capi della decisione appellata. Infatti, la giurisprudenza costante di questo Consiglio impone che siano indicate le statuizioni oggetto di impugnazione, e, inoltre, che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: ciò per la ragione che il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo, infatti, si presenta come revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione (Consiglio di Stato, Sez. VI, 29 aprile 2025, n. 3600, e giurisprudenza ivi indicata). Come evidenziato nel caso di specie non è stata svolta alcuna critica all’accertamento posto a fondamento della decisione di primo grado, basato: i ) sulle dichiarazione rese dal responsabile della sicurezza e da alcun avventori; ii ) sulle dichiarazioni delle studentesse (profilo già esaminato retro ); iii ) sulla mancanza di evidenze in ordine alla deduzioni del sig. -OMISSIS- (che si sarebbe limitato ad accompagnare la figlia) e sull’irrilevanza del biglietto di ingresso (punto 4 della sentenza di primo grado). La censura è, quindi, inammissibile per violazione dell’art. 101, comma 4, c.p.a. Ciò comporta l’irrilevanza della prova testimoniale richiesta anche in questo grado, considerato che l’accertamento di primo grado risulta in parte qua intangibile. Tale testimonianza è, comunque, superflua essendo puntuale e univoco il compendio probatorio raccolto e considerato che il sig. -OMISSIS- non risulta essere stato presente all’accaduto.

11. In definitiva, il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato.

12. Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

13. Le spese del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo. Va chiarito che la condanna alle spese non va addossata allo Stato atteso che l’ammissione al gratuito patrocinio non comprende anche le spese che la parte sia condannata a pagare all’altra parte vittoriosa (Cassazione civile, Sez. VI, 31 marzo 2017, n. 8388; Id.; 19 giugno 2012, n. 10053).

14. In relazione all’istanza di liquidazione delle somme spettanti per l’attività prestata dal patrocinatore del sig. -OMISSIS- deve, preliminarmente, confermarsi l’ammissione dello stesso al patrocinio dello Stato (disposta in via provvisoria e interinale dalla competente Commissione istituita presso il Consiglio di Stato), atteso che la pretesa del sig. -OMISSIS- non può, comunque, ritenersi manifestamente infondata, e, quindi, tale da giustificare la revoca della disposta ammissione.

14.1. In relazione al quantum debeatur il Collegio osserva, in primo luogo, come la disposizione di cui all’art. 4, comma 1, primo periodo, del D.M. 10 marzo 2014, n. 55, imponga, ai fini della liquidazione del compenso, di tener conto “ delle caratteristiche, dell'urgenza e del pregio dell'attività prestata, dell'importanza, della natura, della difficoltà e del valore dell'affare, delle condizioni soggettive del cliente, dei risultati conseguiti, del numero e della complessità delle questioni giuridiche e di fatto trattate ”. La disposizione precisa che, in ordine alla difficoltà dell'affare, “si tiene particolare conto dei contrasti giurisprudenziali, e della quantità e del contenuto della corrispondenza che risulta essere stato necessario intrattenere con il cliente e con altri soggetti ”.

14.2. Nel caso di specie, va considerato che: i ) il ricorso in appello è stato respinto; ii ) molte delle censure articolate sono state dichiarate inammissibili per violazione del divieto di cui all’art. 104 c.p.a. o per carenza di effettive e specifiche critiche ai capi della sentenza di primo grado in violazione del disposto di cui all’art. 101 c.p.a. Inoltre, deve evidenziarsi come la fase istruttoria rilevi ai fini del compenso quando effettivamente svolta [art. 4, comma 5, lett. c ), ultimo periodo, del D.M. 10 marzo 2014, n. 55] e, nel caso di specie, alcune delle attività indicate nella disposizione citata risulta esser stata svolta. In relazione alla fase decisionale, va considerato come il difensore della parte appellante non abbia depositato memorie conclusionali e non ha partecipato all’udienza di discussione della causa.

14.3. In ragione di quanto esposto il Collegio ritiene di dover liquidare l’importo minino risultante dall’applicazione delle tabelle di cui al D.M. n. 55/2024, come modificate dal D.M. 147/2022, tenendo conto del valore indeterminabile della controversia e della complessità media della stessa (che non involgeva questioni di diritto di particolare complessità), e con espunzione delle somme richiesta per la fase di trattazione. Il compenso dovuto è, quindi, determinato in: i ) euro 1418,00 per la fase di studio; ii ) euro 787,00 per la fase introduttiva del giudizio; iii ) euro 2125,00 per la fase decisionale. La somma complessiva – pari a euro 2164,50 deve essere ridotta della metà ex art. 130 del D.P.R. n. 115/2002. Il compenso liquidato è, quindi, pari a euro 2489,18, oltre accessori di legge, se dovuti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, respinge l’istanza istruttoria e respinge, altresì, il ricorso in appello. Condanna il sig. -OMISSIS- a rifondare al Ministero della Giustizia le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge dovuti.

Conferma l’ammissione del sig. -OMISSIS- al patrocinio a spese dello Stato e liquida la somma pari a euro 2489,18, oltre accessori di legge, se dovuti, per l’attività prestata dal difensore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL ON, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

LO RD, Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO RD	RL ON

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.