Pubblicato il 07/10/2025

N. 07845/2025REG.PROV.COLL.

N. 02265/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2265 del 2025, proposto da
ND RE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Selargius, in persona del legale rappresentante pro tempore , difeso dall'avvocato Alberto Onorato, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, piazza Repubblica 10;
Regione Autonoma Sardegna, non costituita in giudizio;

nei confronti

Cellnex Italia S.p.A., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 784/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Selargius;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione del Comune di Selargius;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per la parte appellante l’avvocato Giuseppe Sartorio.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. ND RE S.p.A. chiede la riforma della sentenza del T.A.R per la Sardegna, Sezione Prima, n. 784/2024 che ha respinto il ricorso RG 767/2023 dalla medesima proposto nei confronti dell’ente comunale per l'ottemperanza ex art. 112 c.p.a. alla sentenza n. 452/2023, resa nei giudizi riuniti (RG n. 53/2022 - promosso da Cellnex Italia S.p.A. e RG n. 101/2022 - promosso dalla ND RE S.p.A.) ai fini della declaratoria di nullità e/o inefficacia, ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. b) e c), c.p.a. (il primo motivo di ricorso) e, in subordine, per l’annullamento (il secondo e terzo motivo) dei seguenti provvedimenti: i) della nota prot. 398 del 18.8.2023, con cui il SUAPE del Comune di Selargius ha rigettato l’istanza ex art. 44 e ss. del d.lgs. n. 259/2003, ai fini della realizzazione di un impianto di telefonia denominato CA226 MONSERRATO EST, da ubicarsi in Selargius (CA), presso la Via delle Rose; ii) della presupposta nota del 25.7.2023 dell’Area 5 Edilizia Privata, con cui si esprime parere favorevole condizionato all’approvazione di una variante urbanistica al piano attuativo; iii) di ogni altro atto ad essi presupposto, connesso e/o conseguenziale, ivi inclusi, per quanto di interesse, l’art. 72, comma 1, del Regolamento edilizio comunale, nonché l’art. 3.2 delle Direttive SUAPE – Allegato A, approvate con Deliberazione di G.R. n. 49/19 del 5.12.2019.

2. Si riportano in seguito in sintesi le pregresse vicende in punto di fatto.

In data 14 settembre 2021 la Cellnex Italia S.p.A. e ND RE S.p.A. presentavano al Comune di Selargius un’istanza congiunta di autorizzazione ex art. 87 d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di un impianto RSB del gestore ND RE S.p.A. da posizionare su struttura di nuova realizzazione di proprietà della Cellnex Italia S.p.A., in un lotto privato ubicato in Via delle Rose, nel territorio comunale di Selargius (CA), iscritto al Catasto urbano Foglio 33 Mappale 885, conformandosi al programma annuale degli impianti già presentato al Comune nel 2019.

Con la sentenza n. 452/2023, il T.a.r. per la Sardegna, in accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti proposti dalle società, annullava i due dinieghi comunali emessi in data 10.12.2021 e in data 3.8.2022, il primo fondato sul contrasto dell’impianto con il regolamento comunale - programma installazioni che prevede l’approvazione entro il 30 aprile del piano annuale delle nuove istallazioni e il secondo, emesso in seguito all’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 2179/2022 che aveva disposto il riesame, motivato dalla incompatibilità della SRB con l’art. 15 delle N.d.A. del Piano di Risanamento urbano “ Paluna San Lussorio su Termini de Basciu ” che non prevede nelle zone S3 e S4, destinati a servizi, la possibilità di insediare questo tipo di impianti.

Nella sentenza n. 452/2023 il Tar faceva obbligo al Comune di rideterminarsi sull’istanza sulla base dei rilievi contenuti nella parte motiva. In ordine al primo diniego annullato, il Tar così disponeva: “ 5.2.1. I ricorsi introduttivi, pertanto, sono entrambi fondati in relazione ai profili di censura evidenziati e vanno conseguentemente disapplicate le previsioni di cui alla delibera consiliare n. 56 dell’11 dicembre 2014 e alle direttive regionali approvate con la Deliberazione n. 12/24 del 25.3.2010 ”; sul secondo diniego, gravato mediante motivi aggiunti, il Tar rilevava: “ dal gravato provvedimento unico negativo del 3 agosto 2022 e dal presupposto parere sfavorevole dell’ufficio tecnico comunale non si evincono le ragioni concrete e specifiche (al di là di considerazioni eccessivamente generiche, come emerge dalla ricostruzione in fatto sopra riportata) che, nella fattispecie, rendono incompatibile l’impianto proposto dalle ricorrenti – equiparato dal legislatore, come già detto, ad opere di urbanizzazione primaria - con la destinazione (S3 e S4) e le caratteristiche dell’area, in relazione alle quali va ribadito che non sono legittimi limiti alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile di carattere generale e riguardanti intere ed estese porzioni del territorio comunale, in assenza di una plausibile ragione giustificativa (cfr. ancora, ex multis, C.d.S., Sez. III, n. 2073/2017; Id., Sez. VI, n. 444/2018; Id., Sez. VI, n. 3853/2017; T.A.R. Puglia - Bari, Sez. III, n. 1049/2021; T.A.R. Lazio, Sez. II-quater, n. 6568/2018) ”.

Sulla base di queste premesse, intervenuti i pareri positivi del Comando Militare dell’Esercito Sardegna e dell’ARPA, il Comune di Selargius, con provvedimento del 18.8.2023, facendo integrale richiamo al parere tecnico condizionato dell’Area 5 - Edilizia Privata, negava nuovamente l’autorizzazione motivando il diniego dalla incompatibilità dell’opera con la specifica destinazione (S4 e S5) della zona per servizi pubblici prevista dal Piano di Risanamento Urbano in rispetto alle dotazioni minime imposte dal D.M. 1444/1968; nella nota subordinava l’esecuzione dei lavori alla previa approvazione di una variante urbanistica sostanziale al piano attuativo del PRU, da richiedersi a cura della istante, al di fuori dal presente procedimento unico, “ che riclassifichi la superficie interessata dall’impianto di telefonia in lotto privato destinato ad impianto di telefonia, escludendola pertanto dalla destinazione a standard pubblici previa necessaria verifica del mantenimento della dotazione degli standard minimi, in conformità alla normativa urbanistica vigente ”, nell’ambito di una valutazione completa del Piano di Risanamento.

La ND RE impugnava anche il nuovo diniego con ricorso fondato su due azioni diverse, chiedendo in via principale l’accertamento della nullità ai sensi dell’art. 21- septies della l. n. 241/1990 per violazione o elusione del dictum giudiziale e, in subordine, l’annullamento ex art. 29, co. 1 c.p.a..

Con sentenza non definitiva n. 256/2024 il Tar respingeva la domanda di ottemperanza e l’azione di nullità essendo superato l’originario vizio di difetto di motivazione del provvedimento.

Con la sentenza conclusiva n. 784/2024 il Tar respingeva anche la domanda di annullamento e giudicava legittimo il motivo di diniego fondato sulla incompatibilità dell’impianto nella specifica area destinata dal piano a servizi pubblici individuati dalle relative norme di attuazione, non trattandosi di divieto generalizzato e ritenendo non violati i principi di celerità delle procedure autorizzative ex art. 44 e ss. del Codice delle Comunicazioni Elettroniche.

3. Avverso la sentenza n. 784/2023 ha proposto appello, con istanza cautelare, la ND RE invocandone la riforma sulla base di quattro motivi di ricorso che di seguito saranno esaminati.

4. Nel giudizio si è costituito, con ampia memoria difensiva, in data 4 aprile 2025, il Comune di Selargius chiedendo il rigetto dell’istanza cautelare e del ricorso per infondatezza.

5. Con ordinanza cautelare n. 1367, assunta all’udienza del 10 aprile 2025, la Sezione ha ritenuto che le esigenze cautelari siano adeguatamente tutelate con la sollecita fissazione dell’udienza ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a. anche per consentire la trattazione congiunta con il ricorso RG 2246/25 proposto da Cellnex S.p.A.;

6. In data 1 settembre 2025 la parte appellante ha depositato una memoria difensiva ex art. 73, c.p.a..

7. All’udienza pubblica odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello per quanto si dirà è infondato.

1.1. Con il primo motivo di doglianza, rubricato “ Error in iudicando – violazione dell’art. 10bis L. 241/1990 – violazione dell’obbligo di partecipazione procedimentale – violazione del principio del “once only ”, la Cellnex censura la sentenza per aver il Tar escluso che ricorra una violazione dell’art. 10, bis L. 241/1990 il quale prevede che " in caso di annullamento in giudizio del provvedimento, nell'esercitare nuovamente il suo potere l'amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato ". A riguardo la società appellante rappresenta che in primo grado aveva dedotto che il Comune nel rideterminarsi sull’istanza di autorizzazione unica avrebbe opposto un ulteriore motivo ostativo già noto sin dall’origine, segnatamente, la necessità di far approvare previamente da parte del Consiglio comunale una variante sostanziale al piano attuativo. Questo motivo avrebbe dovuto essere opposto sin da subito per garantire il giusto contraddittorio. La nuova precisazione, diversamente da quanto affermato dal primo giudice, secondo l’appellante costituirebbe una inammissibile violazione del principio del cd. one shot , introdotto nell’ordinamento dall’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990 come modificato dal D.l. n. 76 del 2020.

1.2. La censura è priva di fondamento.

Rileva il Collegio che il Tribunale con la sentenza n. 452/2023 ha disposto l’annullamento del diniego del 3.8.2022 per difetto di motivazione, dando sul punto atto che “ non si evincono le ragioni concrete e specifiche (al di là di considerazioni eccessivamente generiche, come emerge dalla ricostruzione in fatto sopra riportata) che, nella fattispecie, rendono incompatibile l’impianto proposto dalle ricorrenti – equiparato dal legislatore, come già detto, ad opere di urbanizzazione primaria - con la destinazione (S3 e S4) e le caratteristiche dell’area ”.

Dopodiché, al fine di ottemperare al suddetto decisum , il Comune si è adoperato a spiegare le ragioni concrete per le quali il nuovo palo con il plinto di fondazione - che andrebbe ad occupare una superficie di 72 mq - non è compatibile con le previsioni vincolanti del vigente Piano di Risanamento Urbano che in tale area prevede determinati servizi pubblici, nello specifico un verde attrezzato (nella zona S3) e un parcheggio pubblico (nella zona S4), i quali finché non risultano essere attuati non consentono l’insediamento di infrastrutture per telecomunicazioni. Il Comune ha inoltre chiarito che le previsioni del piano attuativo rappresentano standard urbanistici minimi, come tali imposti dal D.M. 1444/1968 per la pianificazione di un comparto.

Ha, infine, aggiunto l’ente comunale che per rendere ammissibile l’infrastruttura sarebbe necessaria la presentazione di una previa istanza di variante sostanziale al piano attuativo affinché l’organo competente sia messo nelle condizioni di valutare, nel rispetto dei minimi imposti dalla norma inderogabile, se sia in concreto possibile procedere ad una riclassificazione del sedime per escluderlo dalla destinazione a standard, tenendo in considerazione le esigenze del piano nel suo complesso.

Fatte queste premesse, da una analisi dei provvedimenti comunali susseguitisi nel tempo, peraltro, emerge chiaramente che il motivo di rigetto è rimasto sempre sostanzialmente unico – ossia, la contrarietà dell’infrastruttura per telecomunicazioni alle previsioni del piano di attuazione. L’affermazione riportata nel provvedimento del 18.3.2024 sulla necessità di adottare una previa variante sostanziale al vigente piano, diversamente da quanto assunto dalla appellante, invero, non costituisce un ulteriore “motivo ostativo” ma rappresenta una mera specificazione aggiuntiva, anche se formulata alla stregua di una condizione, in ordine al percorso procedimentale da attivare per porre rimedio all’attuale incompatibilità dell’opera. Tutto questo è avvenuto in un’ottica collaborativa.

E’ pertanto corretto il pronunciamento di prime cure, proprio per il fatto che nel provvedimento impugnato il Comune, così come richiesto dalla sentenza n. 452/2023, con motivazione ob relationem, ha specificato con sufficiente dettaglio – seppur in modo non condiviso dalla appellante - la ragione della attuale incompatibilità urbanistica dell’opera.

2. Con il secondo mezzo di gravame, intitolato: “ Error in iudicando – illegittimità dei provvedimenti adottati dal Comune di Selargius – violazione di legge – violazione dell’art. 44 (già art. 87) D.lgs. n. 259/03 – violazione del principio di non aggravamento del procedimento autorizzativo relativo ad impianti di telecomunicazioni – violazione di legge – violazione dell’art. 8, comma 6, L. 26 del 2001 – divieto di introdurre limiti alla localizzazione per aree generalizzate ed estese del territorio comunale – contraddittorietà ” si censura l’erroneità della sentenza, per aver considerato tempestivo il provvedimento conclusivo del Comune del 18.8.2024 adottato oltre il termine dei 45 gg. imposto nella sentenza n. 543/2023 per il riesame e per non aver accertato il diritto della società alla realizzazione dell’impianto versandosi – in tesi della appellante - nell’alveo di un procedimento sottoposto al regime del silenzio significativo di assenso (ex art.87 ora art. 44 del CCE).

2.1. La censura oltre che inammissibile è infondata.

Il rilievo sulla violazione del termine di conclusione del procedimento e sulla formazione del silenzio-assenso, come è stato giustamente eccepito dalla difesa comunale, è da ritenersi prima di tutto inammissibile, perché la censura risulta formulata per la prima volta in grado di appello in violazione della regola fissata dall’art. 104 c.p.a.

La doglianza è comunque anche infondata nel merito, per il fatto che il termine dei 45 gg. imposto dal Tar Sardegna per provvedere – che decorre dalla notifica della sentenza - è un termine ordinatorio privo di effetti legali mancando a tale riguardo una norma di legge che lo qualifichi perentorio.

In mancanza di prova sulla data dall’avvenuta notifica della sentenza, incombente alla parte appellante, si può considerare quale data di notifica il 4.7.2023 indicata nella memoria del Comune, non risultandovi contestazione da parte di ND RE. Può quindi ritenersi rispettato dal provvedimento adottato il 18.8.2023 sia il termine imposto dal giudice (18.8.2023) sia il termine procedimentale ordinario, anche volendolo far decorrente dalla pubblicazione della sentenza (22.9.2023), che è considerato l’unico termine idoneo a fungere da elemento costitutivo della fattispecie legale di silenzio-assenso.

3. Il terzo, quarto e quinto motivo, tutti rubricati: “ Error in iudicando – illegittimità dei provvedimenti adottati dal Comune di Selargius – violazione di legge – violazione dell’art. 44 (già art. 87) D.lgs. n. 259/03 – violazione del principio di non aggravamento del procedimento autorizzativo relativo ad impianti di telecomunicazioni – violazione di legge – violazione dell’art. 8, comma 6, L. 26 del 2001 – divieto di introdurre limiti alla localizzazione per aree generalizzate ed estese del territorio comunale – contraddittorietà ”, tra loro intimamente connessi, riguardano le ragioni sostanziali del diniego e per questa ragione possono essere esaminati congiuntamente.

3.1. Nello specifico, con il terzo motivo si censura la sentenza laddove non ha riconosciuto l’irragionevole il provvedimento che ha considerato recessiva l’esigenza di realizzare l’impianto di telecomunicazione alle esigenze del piano e la dotazione a standard e per non aver ravvisato violati i principi di celerità e snellezza delle procedure autorizzative ex art. 44 CCE né il divieto di limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate. All’uopo la ricorrente si appella alla normativa speciale e sovraordinata di derivazione comunitaria del codice delle comunicazioni che prescrivono in questo campo procedure accelerate e semplificate e alla giurisprudenza che considera queste opere – in quanto opere di urbanizzazione primaria prive di rilevanza edilizia - compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e che esclude la necessità di procedere a previe varianti urbanistiche.

3.2. Con il quarto motivo, si insiste nella necessità di interpretare il D.M. n. 1444/1968 alla luce della normativa sopravvenuta che ha cambiato gli standard urbanistici e della sopravvenuta normativa di settore delle telecomunicazioni. La ricorrente fa inoltre presente che anche il D.M. 1444/1968 in questi casi prevede delle deroghe e che il tenore dell’art. 15 delle n.d.A., che consente l’insediamento di diversi servizi pubblici, non escluderebbe la compatibilità di questi impianti che sono considerati opere di urbanizzazione primaria e quindi sempre compatibili.

3.3. Con il quinto mezzo di doglianza, si deduce che la destinazione prevista dal piano su quello specifico lotto è rimasta a tutt’oggi inattuata e per questa ragione il Comune, per contestare l’illegittima sottrazione di aree per i c.d. “servizi” avrebbe dovuto indicare concretamente quali servizi non sarebbero più attuabili a causa della sottrazione dell’area di soli 70 mq o in che modo verrebbero intaccati effettivamente gli “standard” in dotazione all’ente comunale.

3.4. Il Collegio, per le ragioni che seguono, nel caso in esame, non ravvisa la prospettata violazione delle norme sul procedimento unico e neppure ravvisa il contrasto con la giurisprudenza di questo Consiglio che considera le infrastrutture di telecomunicazioni compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica prevista nel piano regolatore comunale e che nega ai comuni la possibilità di introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione degli impianti su vaste zone del territorio comunale.

L’impianto, così come indicato nella relazione tecnica, andrebbe realizzato in un‘area di poco maggiore di 72 mq su un lotto a destinazione pubblica, in gran parte in S4 (parcheggio) e in minore parte in S3 (verde attrezzato), ricadente all’interno del Piano di Risanamento Urbanistico “ Paluna San Lussorio Su REmini de Baxiu ”, individuato nel Piano Urbanistico Comunale del Comune di Selargius come sottozona C1.1 (la parte denominata Su REmini de Baxiu) e C1.2 (la parte denominata Paluna San Lussorio).

Nella specie, come correttamente affermato dal Tar, non siamo al cospetto di un divieto generalizzato in quanto si tratta di un’area specificamente delimitata e individuata nel Piano di Risanamento urbano quale zona destinata ad ospitare standard urbanistici inderogabilmente imposti dal D.M. 1444/1968 e quindi su un’area destinata ad ospitare specifici interventi pubblici previsti in modo vincolante ed inderogabile dal Piano. Tali interventi, allo stato, non sono stati ancora attuati e questo è il motivo della incompatibilità dell’impianto in questione con il piano attuativo, che risulta chiaramente opposto nella nota del Comune, in quanto in questo caso verrebbe sottratta della superficie adibita a standard urbanistici e quindi renderebbe irrealizzabile il servizio previsto sull’area in modo vincolante.

Peraltro, il dimensionamento degli standard è il frutto di un’attività amministrativa discrezionale di carattere tecnico-giuridico, la quale deve essere espletata secondo una concezione necessariamente unitaria del territorio pianificato, che in relazione al caso di specie trova come ambito di riferimento sia la consistenza complessiva del P.R.U. San Lussorio sia la disciplina dell’intero territorio comunale, avendo il PUC di Selargius recepito la medesima destinazione a standard per tutte le aree che già erano state qualificate in tal modo dai diversi piani attuativi. L’effetto di tale recepimento sta quindi nel fatto che l’individuazione di tali specifiche aree costituisce il frutto delle valutazioni complessive che, ai fini del rispetto dei parametri e dei rapporti stabiliti dalla normativa di settore (in Sardegna il D.A. 20.12.1983 n. 2266/U), sono state effettuate autonomamente dallo strumento generale di pianificazione.

Come ha chiarito il Comune nel suo parere del 25.7.2023, nelle zone in questione non vi è una incompatibilità assoluta e permanente per le infrastrutture come quella in questione ma è necessaria la previa realizzazione dell’intervento pubblico previsto dalle norme vincolanti e “ laddove un’area sia stata già attuata (ad esempio un’area S4 in cui sia stato realizzato il relativo parcheggio pubblico) e ci fosse un’area (ad esempio sistemata ad aiuola) la cui occupazione da parte di un impianto di telefonia non determinasse la sottrazione di superfici destinate allo specifico standard pubblico (quindi, secondo l’esempio fatto, laddove non comportasse la diminuzione dell’area utilizzata per gli stalli di sosta) si ritiene che l’installazione dell’impianto possa essere ritenuta ammissibile ”.

La giurisprudenza citata dalla parte appellante in ordine alla generale compatibilità urbanistica delle infrastrutture di telecomunicazione con qualsiasi zonizzazione prevista dal piano regolatore comunale non trova qui applicazione, in quanto non si tratta di dare attuazione diretta – mediante titolo edilizio – alle previsioni auto esecutive del piano regolatore generale che fissa dei meri parametri urbanistici ma si è in presenza di una pianificazione attuativa che disciplina nel dettaglio sia planivolumetrico che spaziale l’intero comparto e che prevede in modo vincolante in questa zona le opere pubbliche destinate a standard inderogabili. Questa è anche la ragione per la quale non possono avere rilevanza diretta le norme sopravvenute che disciplinano diversamente gli standard urbanistici né le norme settoriale in materia di telecomunicazioni. E’ pertanto necessario attendere la realizzazione dell’intervento pubblico previsto dal piano di risanamento oppure, come, correttamente suggerito dal Comune, la presentazione di una domanda di variante sostanziale al piano finalizzata a dare ingresso a standard in misura ridotta e alle specifiche esigenze della telecomunicazione.

Per i motivi sopra esposti l’appello non può trovare accoglimento.

4. Ritenendo di aver esaminato tutti gli aspetti rilevanti ai sensi dell’art. 112 c.p.a. si dà atto che gli aspetti non espressamente menzionati sono stati ritenuti irrilevanti ai fini di una diversa decisione.

5. Sussistono, in considerazione del complessivo andamento della controversia, giustificate ragioni per disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO