Pubblicato il 02/02/2026

N. 00847/2026REG.PROV.COLL.

N. 09811/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9811 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Durano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brindisi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Guarino e Monica Canepa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 898/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Brindisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Consigliere MA FA e uditi per le parti gli avvocati Lorenzo Durano e Emanuela Guarino in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, impugnando la nota prot. n. -OMISSIS--OMISSIS- con cui il Comune di Brindisi aveva disposto, ai sensi dell’art. 31, commi 3 e 4, d.P.R. n. 380/01, l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire alcune opere abusive quale titolo per l’immissione nel possesso, la trascrizione nei registri immobiliari e l’acquisizione gratuita al patrimonio immobiliare comunale dell’area censita catastalmente al -OMISSIS-. La ricorrente impugnava ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale e, in particolare, anche l’ordinanza di demolizione prot. n. -OMISSIS-datata -OMISSIS- e la verifica di inottemperanza all’ordine di demolizione di cui alla nota del Comando di Polizia Locale di Brindisi prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-.

La signora -OMISSIS- era proprietaria, nel Comune di Brindisi, lungo la S.S. 16 Nord per Bari, di una villa acquistata con atto di compravendita -OMISSIS- e aveva realizzato negli anni successivi, all’interno del compendio immobiliare, una serie di opere abusive, così come riscontrato da personale della Polizia municipale all’esito di un sopralluogo svolto il -OMISSIS-.

Con ordinanza prot. n. -OMISSIS- dell’-OMISSIS-, il Dirigente del Settore Urbanistica e Assetto del Territorio del Comune di Brindisi aveva ordinato la demolizione delle suddette opere, ma a tale statuizione -OMISSIS- non aveva ottemperato.

Pertanto, con nota prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, sulla scorta della verifica dell’inottemperanza della ricorrente al suddetto provvedimento sanzionatorio (v. nota prot. n. -OMISSIS-/2015 del Comando di Polizia locale) e delle sentenze della Corte di Appello di Lecce n. 1181 del 25 settembre 2017 e della Corte di Cassazione n. 51818 del 29 settembre 2018 - le quali pure disponevano la demolizione delle opere abusive (la vicenda, difatti, aveva avuto corso anche in sede penale) - il Settore UAT del Comune di Brindisi disponeva l’acquisizione delle medesime e dell’area di sedime ai sensi dell’art. 31, comma 4, DPR n. 380 del 2001.

2. Con il ricorso introduttivo, -OMISSIS- lamentava l’illegittimità del provvedimento, impugnato sotto vari profili, denunciando l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento, e deducendo di essere stata impossibilitata ad adempiere all’ordine di demolizione a causa del sequestro penale cui l’immobile era sottoposto. Inoltre, denunciava che le opere abusive e l’area da acquisire non erano state esattamente identificate nel provvedimento impugnato. In particolare, sosteneva che l’atto acquisitivo era illegittimo poiché riguardava l’intera proprietà della signora -OMISSIS-, senza alcuna indicazione delle opere abusive oggetto di acquisizione, dell’area di sedime ed era anche privo di specificazione e giustificazione sull’ulteriore area oggetto di trasferimento.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, con sentenza n. 898 del 31 maggio 2022, accoglieva il ricorso limitatamente alla porzione immobiliare diversa dai fabbricati oggetto dell’ordine di demolizione e delle relative aree di sedime, respingendolo nel resto.

4. -OMISSIS- ha proposto appello per la riforma in parte qua della suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Error in iudicando con riferimento al primo motivo di ricorso – Sulla violazione degli artt. 7 e 10 della L. n. 241/90 e delle regole sul giusto procedimento; 2. Error in iudicando con riferimento al terzo motivo di ricorso – Sugli effetti del sequestro giudiziario sul procedimento amministrativo di repressione degli abusi edilizi – Sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 3 e 4 del DPR n. 380/01; 3. Error in iudicando con riferimento al secondo motivo di ricorso – Sulla legittimità edilizia di parte dei beni oggetto di acquisizione gratuita al patrimonio comunale – Sull’onere probatorio riguardante l’epoca di realizzazione dei manufatti privi di titolo edilizio – Sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31, commi 3 e 4, del DPR n. 380/01 sotto altro profilo; 4. Error in iudicando con riferimento al quarto motivo di ricorso – Sulla falsa ed erronea applicazione dell’art. 31, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 380/01 sotto ulteriore profilo”.

5. Il Comune di Brindisi si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 5 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, -OMISSIS- -OMISSIS- lamenta che il Tribunale amministrativo regionale avrebbe errato nel respingere la censura con la quale si è dedotta la violazione delle garanzie procedimentali, per omessa comunicazione di avvio del procedimento con il quale il Comune di Brindisi ha accertato l’inottemperanza, da parte della ricorrente, all’ordine di demolizione a suo tempo notificato e disposto l’acquisizione degli immobili abusivi al patrimonio comunale. Secondo l’appellante, la natura vincolata dell’atto impugnato, sia pure a contenuto meramente ricognitivo, non costituisce un valido motivo per omettere il rispetto delle garanzie partecipative in situazioni peculiari e/o giuridicamente complesse (anche solo con riferimento alla gravità degli effetti degli atti adottandi), proprio come quello in questione.

8.1. Il mezzo non può trovare accoglimento.

Come precisato dal Collegio di prima istanza, secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusive, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, rappresenta un atto dovuto, senza contenuto discrezionale, subordinato unicamente all’accertamento dell’inottemperanza e al decorso del termine di legge fissato per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi.

L’accertamento all’inottemperanza all’ingiunzione di demolizione costituisce un evento normativamente configurato alla stregua di un atto ad efficacia meramente dichiarativa, che si limita a formalizzare l’effetto (acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale) già verificatosi alla scadenza del termine assegnato all’ingiunzione stessa.

Ne consegue che non occorre la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 (Cons. Stato, n. 2329 del 2024).

Vanno disattese anche le ulteriori doglianze.

Secondo la ricorrente, nel caso di specie, nonostante la natura vincolata dell’atto impugnato, la comunicazione di avvio del procedimento sarebbe stata necessaria atteso che avrebbe permesso di evidenziare l’illegittimità dell’atto acquisitivo, in quanto: a) andava ad interessare anche immobili legittimamente esistenti, benchè privi di titolo edilizio; b) promanava da una ordinanza di demolizione inefficace, poiché adottata in un momento in cui tutti gli immobili erano sotto sequestro penale e dunque di fatto ab origine ineseguibile.

Va osservato che le suddette circostanze, che la ricorrente avrebbe potuto rappresentare all’Amministrazione, fanno riferimento non all’atto di accertamento dell’inottemperanza, ma all’ordine di demolizione (prot. n. -OMISSIS-in data -OMISSIS-), che, al momento dell’accertamento, era divenuto intangibile, atteso che il ricorso avverso il suddetto atto, proposto dalla signora -OMISSIS-, era stato dichiarato improcedibile dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (come precisa la stessa parte appellante in memoria di replica).

Tali denunce, pertanto, sono inammissibili in quanto espresse avverso un atto amministrativo, ossia l’ordine di demolizione, divenuto definitivo.

Ne consegue che va condiviso quanto sostenuto dal T.A.R., secondo cui, prima della notifica dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, non era necessaria una comunicazione di avvio del procedimento.

9. Con il secondo motivo, l’appellante denuncia che il Giudice di prime cure avrebbe errato nel disattendere anche gli altri motivi di ricorso di primo grado, con i quali era stato eccepito, da un lato, come il provvedimento di acquisizione fosse stato adottato sulla base dell’omessa esecuzione di un ordine di demolizione di opere abusive escluse dalla sua disponibilità, in quanto sottoposte a sequestro penale già prima dell’adozione dell’ordine di demolizione. La ricorrente deduce, pertanto, l’erroneità della sentenza appellata, stante l’illegittimità della irrogazione della sanzione della privazione della proprietà per una condotta (inadempimento all’ordine demolitorio) che non potrebbe in alcun modo essere soggettivamente a lei ascritta, per difetto del necessario elemento psicologico della violazione.

9.1. Il motivo è infondato.

Il Collegio osserva che l’appellante ripropone nel presente giudizio censure avverso l’ordinanza di demolizione inammissibili, trattandosi di un provvedimento già oggetto di impugnazione, definita con sentenza del T.A.R. per la Puglia.

Le critiche, oltre che inammissibili, sono infondate, atteso che l’esistenza del sequestro preesistente all’ordine di demolizione non ne impedisce l’esecuzione, non costituendo causa di forza maggiore, dato che l’autore dell’abuso, destinatario dell’ordinanza di demolizione, ha sempre la possibilità di conformarsi all’ordine richiedendo un temporaneo dissequestro all’autorità giudiziaria competente (Cons. Stato, n. 283 del 2016; id. n. 282 del 2012) e dunque non può invocare, a sua discolpa, l’impedimento derivante dal sequestro penale (Cons. Stato, n. 8720 del 2024).

Invero, la ricorrente avrebbe avuto modo di dare esecuzione all’ordinanza di demolizione, atteso che, come il Giudice di prime cure ha correttamente rilevato, le opere abusive sono state dissequestrate in parte con la sentenza della Corte di appello di Lecce n. 1181 del 25.9.2017, e in parte con l’ordinanza della stessa Corte n. 121 del 12.4.2019, mentre l’atto impugnato di acquisizione dei beni è stato adottato successivamente con nota prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-.

Pertanto, l’appellante, dopo il dissequestro, avrebbe avuto la possibilità per procedere alla demolizione, senza neppure richiedere il dissequestro degli immobili abusivi.

10. Con la terza denuncia, la ricorrente deduce che la sentenza impugnata sarebbe meritevole di riforma anche nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il motivo di ricorso, con il quale si è denunciato l’illegittimità del provvedimento di acquisizione per mancanza dei presupposti previsti dalla legge (abusività delle opere), avendo il medesimo oggetto anche immobili legittimamente esistenti.

Il T.A.R. non avrebbe considerato che la ricorrente aveva proceduto all’acquisto dei fabbricati esistenti con atto notarile del -OMISSIS-, che conteneva la dichiarazione resa dal venditore relativa alla preesistenza dei fabbricati rispetto alla data del 1.9.1967, e che lo stesso venditore aveva ottenuto specifica autorizzazione alla vendita da parte del Tribunale di Brindisi, con provvedimento dell’-OMISSIS-, reso all’esito di perizia estimativa asseverata che ne attestava il valore, la vetustà e quindi la regolarità urbanistica edilizia. La ricorrente fa riferimento all’immobile ‘-OMISSIS-’, realizzato in zona agricola anteriormente al 1 settembre 1967 e risalente intorno agli anni 50, acquistato nel -OMISSIS-.

10.1. La critica va respinta.

La tesi sostenuta dall’appellante, secondo cui l’immobile acquistato nel -OMISSIS- fosse stato realizzato in epoca antecedente all’entrata in vigore della Legge n. 765/67, quando non era necessario servirsi di licenza edilizia, non è stata dimostrata.

Invero, va rilevata la tardività della produzione documentale, depositata dall’appellante per la prima volta nel presente giudizio in violazione dell’art. 104 c.p.a., circostanza ritualmente eccepita dal Comune di Brindisi con memoria.

La signora -OMISSIS- ha giustificato la tardiva produzione, riferendo che si tratta di documenti reperiti con difficoltà, ma trascura di considerare che tale produzione in appello deve qualificarsi totalmente nuova e non ammissibile in questa fase del giudizio, non essendo stato dalla stessa allegata (e provata) neppure l’impossibilità di reperirla nella fase introduttiva del giudizio.

La ricorrente ha l’onere di fornire, in quanto ordinariamente ne dispone, avendo realizzato l’abuso, inconfutabili atti, documenti ed altri elementi probatori, secondo le scadenze processuali, in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione delle opere. Tale onere processuale non incombe all’Amministrazione, diversamente da quanto si sostiene con il gravame, atteso che non può materialmente accertare quale possa essere la situazione all’interno del territorio comunale.

La prova di ultimazione delle opere è rigorosa e deve fondarsi su documentazione certa e univoca e comunque su elementi oggettivi, “ dovendosi negare ogni rilevanza a dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà o a semplici dichiarazioni rese da terzi, in quanto non suscettibili di essere verificate” (Cons. Stato, n. 2524 del 2020).

Pertanto, nella specie, non può assumere rilievo la dichiarazione del venditore resa nell’atto di compravendita, e neppure la perizia redatta nel 1987 dal geom GI IA, atteso che il professionista ha riferito genericamente che l’immobile è stato costruito ‘da oltre 15 – 20 anni’ senza supportare l’assunto con elementi concreti.

Né risulta fondato che ‘-OMISSIS-’ sia riconducibile, come epoca di costruzione, agli anni 50, atteso che dall’atto di compravendita del -OMISSIS-, stipulato tra -OMISSIS- (venditore) e -OMISSIS- (acquirente), si rileva che l’immobile oggetto di vendita è un fondo rustico della estensione di circa are 84,41, sito in agro di Brindisi a-OMISSIS-

Il Comune di Brindisi osserva, nella nota prot. n. -OMISSIS-del -OMISSIS-, che dalla consultazione dell’aerofotogrammetria agli atti dell’Ufficio, risalente al 1979, e dalla consultazione dell’aerofotogrammetria del-OMISSIS-, si rileva l’esistenza del fabbricato, ma degli anni precedenti non vi è alcuna testimonianza documentale al riguardo.

Sotto un distinto profilo, anche nel caso in cui l’immobile fosse stato realizzato in data antecedente al 1967, era necessario acquisire, sulla base del quadro normativo di riferimento, la licenza edilizia per i fabbricati rurali.

Nella suddetta nota si legge che: “ Pertanto, si deduce che è stato realizzato tra il 1979 e il 1983 e, comunque, non in data antecedente il 1964, data di approvazione del Piano di Fabbricazione (P.di F.) che prevedeva comunque il rilascio della relativa Licenza Edilizia per i fabbricati rurali, oltre nel rispetto di quanto disposto dalla Legge n. 765 del 06.08.1967 (modifiche ed integrazioni alla Legge Urbanistica n. 1150 del 12.08.1942, art. 31), in assenza di titolo abilitativo ed in contrasto con la Normativa vigente in materia Urbanistica”.

Invero, l’art. 1 del Regolamento edilizio approvato con deliberazione G.M. n. 29 del 6/7/64 stabiliva: “ Nei territori del Comune di Brindisi non possono essere eseguite senza autorizzazione del sindaco le seguenti opere...”; pertanto, anche prima dell’anno 1967, lo strumento urbanistico comunale imponeva la necessità di conseguire il titolo per l’edificazione nel territorio di Brindisi, anche con riferimento alle zone rurali.

11. Con la quarta doglianza, l’appellante contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondata la censura solo con riferimento alla porzione immobiliare diversa dai fabbricati oggetto dell’ordine di demolizione, disattendendola nel resto.

Secondo l’esponente, tale statuizione contrasterebbe con il pacifico indirizzo giurisprudenziale, secondo cui il provvedimento di acquisizione deve essere connotato da un certo grado di specificità ed esattezza nella individuazione dell’opera abusiva e della relativa area di sedime, ma anche dell’eventuale maggiore superficie acquisibile. L’atto impugnato sarebbe illegittimo perché: “ Né può accettarsi un’individuazione ‘per relationem’ rispetto ai contenuti dell’ordinanza di demolizione (che tra l’altro non indica nemmeno l’area di sedime degli immobili), come prospettato dal Giudice di I grado; in questo caso l’indeterminatezza dell’oggetto si mostra assolutamente insanabile, difettando non solo l’esatta elencazione e classificazione urbanistica delle opere abusive, ma anche la precisa individuazione della relativa area di sedime, mancando il frazionamento e l’attribuzione di una identità catastale agli immobili oggetto di acquisizione, ovvero tutti quegli elementi essenziali affinché il provvedimento possa esplicare gli effetti previsti dalla norma di legge (art. 31, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 380/01).

11.1. La doglianza non può trovare accoglimento.

Il provvedimento impugnato, ossia la nota prot. n. -OMISSIS-del 2021, con allegata planimetria, reca l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire le opere abusive e dispone la trascrizione nei registri immobiliari e l’acquisizione gratuita al patrimonio immobiliare comunale dell’area censita catastalmente a-OMISSIS-

Nella planimetria, parte integrante della predetta nota, viene indicata l’area da acquisire al patrimonio comunale. Ne consegue che nessun vizio di motivazione può essere rilevato, essendo chiaro il contenuto del provvedimento in relazione alla identificazione delle opere e dell’area da acquisire.

Invero, il Tribunale amministrativo ha correttamente statuito, rispetto alla censura relativa alla necessità di una esatta identificazione delle opere abusive e dell’area da acquisire, che con riguardo ai manufatti abusivi e alle relative aree di sedime non vi è alcuna incertezza in punto di loro individuazione, atteso che l’atto di acquisizione rinvia alla puntuale e specifica descrizione delle opere compiuta nella precedente ordinanza di demolizione.

La motivazione per relationem è legittima se l’atto richiamato, come nella fattispecie, è specifico e conosciuto dall’interessato.

12. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

13. Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Brindisi che liquida in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 89, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

BI NC, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

MA FA, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA FA	BI NC

IL SEGRETARIO