Pubblicato il 06/02/2025

N. 00916/2025REG.PROV.COLL.

N. 00416/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 416 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Salvatore Fachile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Oslavia 30;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
TT di Roma, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 16852/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Enzo Bernardini e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’odierno ricorrente, in data 30 marzo 2023, aveva presentato istanza di concessione della cittadinanza italiana ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f) della Legge n. 91/1992 poiché asseritamente in possesso del requisito della residenza legale, da almeno dieci anni, nel territorio della Repubblica, tramite apposito form online sul sito del Ministero dell’Interno – Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione. Direzione centrale per la cittadinanza, i diritti civili e le minoranze.

2. L’istanza veniva rifiutata, in data 31 marzo 2023, perché dalla banca dati dell’ufficio anagrafe di Roma Capitale risultava ripetutamente cancellato dai registri della popolazione residente per irreperibilità.

3. Avverso tale esito l’interessato adiva il Tar, che con la sentenza qui impugnata dichiarava il ricorso inammissibile perché “ rivolto ad impugnare un atto avente natura endoprocedimentale, che costituisce un mero alert con cui l’istante viene avvertito dell’esistenza di gravi carenze della domanda – che non viene pertanto presa in carico nel sistema informatico, tanto che non viene assegnato il numero di pratica - invitandolo a ricaricarla sul sistema in modo corretto, eliminando gli errori ovvero integrando le carenze rilevate mediante l’eventuale produzione di documentazione utile a superare i rilievi, entro un determinato termine, senza dover pagare nuovamente il contributo per l’istruttoria e senza dover attendere il tempo necessario per ripresentare la domanda – come invece accade ove la PA abbia effettuato l’istruttoria della domanda e si sia pronunciata sulla stessa con un vero e proprio provvedimento di rigetto e/o di inammissibilità o improcedibilità –secondo le direttive impartite dal Ministero dell’Interno con Circolare n. 2646 del 22 marzo 2019 … In conclusione il ricorso in esame deve ritenersi prematuramente proposto, in quanto, essendo rivolto avverso l’atto endoprocedimentale in parola, non avendo l’amministrazione ancora adottato alcun formale provvedimento di inammissibilità/improcedibilità ovvero rigetto della domanda di cittadinanza avanzata dal ricorrente e, di conseguenza, va respinta anche la richiesta di “condannare le amministrazioni convenute ad accettare nel sistema ALI la domanda di concessione della cittadinanza italiana ex art. 9 l. 91/92 avanzata dal ricorrente, con conseguente avvio dell’istruttoria e attribuzione del K10/”. Va a quest’ultimo riguardo precisato che l’esito dell’azione impugnatoria non preclude, ovviamente, all’interessato di proporre un’azione contra silentium ex art. 31 CPA, per l’omessa conclusione della fase istruttoria davanti al Prefetto con l’adozione del provvedimento di sua competenza, atteso il dovere dell’Autorità procedente – sanzionato espressamente dall’art. 2 della legge n. 241/1990 - di concludere il procedimento con un provvedimento espresso persino in caso di istanza manifestamente irricevibile, inammissibile o infondata, anche al fine di consentirne l’impugnativa davanti al giudice amministrativo ”.

4. Con l’appello, qui in scrutinio, il legale censura sia la sentenza, eccependo la definitività del provvedimento impugnato e la sussistenza di un interesse concreto e attuale ad agire in giudizio, sia il difetto del requisito decennale di residenza, sostenendo “ ai fini del riconoscimento della cittadinanza italiana per naturalizzazione che debba ritenersi integrato anche nel caso in cui il cittadino straniero sia stato anagraficamente iscritto per una parte di quegli anni ad un indirizzo fittizio - purché chiaramente lo stesso dimostri di esser sempre stato continuativamente domiciliato in quel preciso territorio. Non vi è alcuno spazio per sostenere che il concetto di residenza legale possa essere integrato solo dalla iscrizione presso un indirizzo reale, laddove, come visto, l’accertamento della presenza stabile e continuativa sul territorio romano è effettuato in entrambi i casi. La prova che lo stesso fosse titolare del diritto alla iscrizione anagrafica è dimostrato dal fatto che durante quegli anni l’appellante ha sempre mantenuto i requisiti oggettivi e soggetti che configurano il diritto alla residenza ovverosia la stabile permanenza in un luogo (c.d. elemento oggettivo) nonché la volontà di rimanervi (c.d. elemento soggettivo) ”.

5. L’Amministrazione si è costituita, rappresentando che:

- in ossequio all’ordinanza del Consiglio di Stato a n. -OMISSIS- con la quale, in riforma della decisione del Giudice di prime cure, si disponeva in via cautelare il riesame della determinazione negativa dell’Amministrazione, ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento e “ dopo avere esaminato la documentazione posta a corredo della domanda ed avere effettuato nuovamente le verifiche anagrafiche, questa TT riteneva nuovamente non sussistente il periodo di residenza legale nel territorio della Repubblica, in modo continuativo ed ininterrotto, per dieci anni, attestata dalla regolare e ininterrotta iscrizione anagrafica”;

- “con l’emissione del provvedimento questa TT ha dato piena attuazione a quanto stabilito dal Consiglio di Stato”;

- “il ricorrente sostiene di potere dimostrare la propria residenza sul territorio dello Stato anche DE (indipendentemente dalla residenza anagrafica) allegando documenti quali il contratto di locazione, il contratto di collaborazione di lavoro autonomo, fatture per prestazioni occasionali ecc. da cui si dovrebbe evincere, a suo dire, la regolare presenza dello straniero sul territorio nazionale. La rilevanza in via esclusiva attribuita dalla citata disposizione alla residenza legale così come risultante dai registri anagrafici, ai fini dell’acquisto della cittadinanza italiana, appare suffragata dalla copiosa giurisprudenza amministrativa sul punto”;

- “ove fosse stato convinto della fondatezza delle argomentazioni illustrate nelle proprie osservazioni volte a sostenere la continuità della propria residenza nel territorio italiano, il ricorrente avrebbe dovuto chiedere la re-iscrizione con effetto retroattivo sulla base dell’asserita erroneità delle cancellazioni anagrafiche operata da Roma Capitale, chiedendo a quest’ultima l’annullamento in autotutela dei provvedimenti di cancellazione, oppure avrebbe potuto proporre ricorso gerarchico improprio al Prefetto (ai sensi dell’art. 5, comma 2, legge n. 1228/1954 e art. 36 D.P.R. 223/1989) o ancora, avrebbe potuto adire l’autorità giudiziaria ordinaria. Egli però, non ha percorso nessuna delle strade sopra indicate, senza quindi ripristinare la continuità della residenza. Questa TT, quindi non ha potuto fare altro che prendere atto delle risultanze del portale anagrafico del Comune di Roma”;

- “la residenza è anzitutto uno strumento di governo del territorio e di tutela della pubblica sicurezza. Permette alle autorità di pubblica sicurezza di individuare, rintracciare i soggetti iscritti anagraficamente ai fini di legge. Contemporaneamente, è uno strumento di garanzia per l’accesso del soggetto ai servizi che sono espressione di diritti fondamentali. Rientrano tra questi, per esempio, l’iscrizione al servizio sanitario e assistenziale territoriale, l’iscrizione nelle liste elettorali, l’accesso al gratuito patrocinio, l’iscrizione nelle liste di collocamento. La concreta attuazione del diritto soggettivo alla residenza, in mancanza di un esplicito riconoscimento nella Carta Costituzionale, è demandato ad altre norme di rango ordinario. Nello specifico trattasi della L. 24 dicembre 1954,1228 (c.d. “legge anagrafica”) e del D.P.R. 30 maggio 1989, n. 223 (c.d. “regolamento anagrafico”), recentemente integrato e modificato dal D.P.R. 17luglio 2105, n. 126”;

- “in tale quadro ricostuttivo si inserisce l’art. 6 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, e più specificatamente i commi 7 e 8 a mente dei quali: “Le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni dei cittadini italiani con le modalità previste dal regolamento di attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera abituale anche in caso di documentata ospitalità da più di tre mesi presso un centro di accoglienza. Dell'avvenuta iscrizione o variazione l'ufficio dà comunicazione alla questura territorialmente competente””;

- “al fine di dare attuazione agli obblighi previsti dalla Legge anagrafica, alcuni Comuni italiani (tra cui Roma Capitale) hanno istituito la “via fittizia”, una strada che non esiste fisicamente nella toponomastica della città ma che permette di iscrivere anagraficamente coloro i quali siano sprovvisti di una dimora stabile. Se così non fosse, le persone sprovviste di una dimora stabile sarebbero escluse dai servizi essenziali inerenti diritti fondamentali, quali, tra gli altri, il diritto alla salute, diritto al lavoro, diritto all’elettorato (che ovviamente non si applica ai cittadini stranieri trattandosi di diritto legato alla cittadinanza). La creazione di una via fittizia o di una strada per le persone senza dimora va incontro altresì alla esigenza di controllo del territorio da parte delle pubbliche amministrazioni, rafforzando gli strumenti di tutela della sicurezza pubblica. Sulla base di questa ricostruzione della figura giuridica delle “residenze virtuali”, il Consiglio di Stato, nella citata sentenza, ha giustamente accolto il ricorso di uno straniero che si era visto negare il rilascio del permesso di soggiorno a causa della mancata equiparazione, da parte dell’Amministrazione, della residenza “virtuale” a quella reale. A parere di questa TT, però, le suddette conclusioni, sicuramente valide in relazione al rilascio del permesso di soggiorno – che, com’è noto, costituisce il titolo che permette allo straniero di soggiornare legalmente sul territorio italiano, esercitando in tal modo uno dei diritti fondamentali della persona – non possono essere trasposte nel procedimento di concessione della cittadinanza italiana. Una cosa, infatti, è il diritto dello straniero a fruire dei servizi essenziali volti a dare effettività a diritti fondamentali della persona, come il diritto alla salute o il diritto a circolare sul territorio dello Stato italiano. In relazione a tali aspetti, è innegabile che la residenza virtuale debba essere equiparata a quella reale, e che anzi la creazione di tale strumento è preordinata proprio a consentire a coloro che non hanno residenza reale di potere beneficiare dei servizi e delle prestazioni di cui si è detto. Altra cosa, però, è l’acquisto della cittadinanza italiana, che deve avvenire all’esito di un complesso procedimento amministrativo, delineato dalla L. 91/1992 e dai regolamenti di attuazione, caratterizzato da un elevatissimo potere discrezionale del Ministero dell’Interno, il quale è chiamato a valutare l’effettiva integrazione dello straniero nel tessuto civile, sociale ed economico nello Stato italiano…Data la rilevanza dell’interesse pubblico sotteso alla concessione della cittadinanza italiana e la complessità degli accertamenti e valutazioni che il Ministero dell’Interno è chiamato ad effettuare, si ritiene che non sia sufficiente, per maturare il requisito della residenza legale continuativa ed ininterrotta, il mero rispetto degli adempimenti in materia di iscrizione anagrafica, ma che occorra un quid pluris, vale a dire l’iscrizione presso un indirizzo di residenza reale ”.

6.1. Con memoria di replica l’appellante reitera le proprie tesi:

- comunicando che avverso il nuovo provvedimento di inammissibilità, ha presentato ricorso al TAR per il Lazio (sez V bis n. 8090/2024) che ha fissato l’udienza pubblica per il giorno 13.11.2024;

- precisando che “ la domanda di acquisto della cittadinanza italiana per naturalizzazione avanzata dal sig. -OMISSIS-debba essere dichiarata ammissibile e dunque accettata nel sistema ALI e la relativa pratica inviata al Ministero dell’Interno per una valutazione nel merito circa la sussistenza dei relativi requisiti. E ciò anche alla luce del fatto che è stato proprio il Ministero dell’Interno a conferire invece la cittadinanza italiana per naturalizzazione al fratello dell’odierno appellante, il sig. -OMISSIS-, anch’esso cancellato dall’anagrafe del Comune di Roma per irreperibilità accertata dal 9.06.2015 al 29.10.2015 dall’indirizzo convenzionale di via -OMISSIS- e dal 2.03.2018 al 19.09.2018 dall’indirizzo di via -OMISSIS- Infatti, sebbene i due fratelli siano stati cancellati dai medesimi indirizzi anagrafici, pressoché per gli stessi periodi e per identiche ragioni, con decreto del Presidente della Repubblica dell’11.09.2023, la PA ha conferito la cittadinanza italiana al sig. -OMISSIS- rilevando che “non risultano condizioni ostative all’accoglimento della domanda e che le valutazioni di opportunità hanno dato esito favorevole”. Né potrebbe sostenersi che non si tratti di due situazioni assolutamente identiche dato che la TT di Roma, nel provvedimento di inammissibilità della cittadinanza oggi impugnato innanzi al TAR per il Lazio, così come nel relativo preavviso ex art. 10 bis L.n.241/90 (ma anche nelle precedenti comunicazioni di inammissibilità), non ha contestato all’odierno appellante nessuna condotta o circostanza particolare e specifica riferibile esclusivamente al medesimo, ma si è limitata a dichiararlo non idoneo ad essere inserito stabilmente nella comunità italiana in ragione del fatto che, esattamente come il fratello ad oggi cittadino italiano, lo stesso era stato cancellato per brevissimi brevi dall’anagrafe della popolazione residente. Anche per tale ragione dunque si ritiene che la TT di Roma non avrebbe potuto dichiarare la domanda del sig. -OMISSIS-inammissibile ma avrebbe dovuto avviare il procedimento e trasmettere la pratica al Ministero dell’Interno per una compiuta valutazione nel merito ”.

6.2. L’avvocato chiede altresì la condanna dell’Amministrazione alle spese, dichiarandosi antistatario.

7. In sede cautelare, con ord. n.-OMISSIS-, citata nella difesa dell’Amministrazione, è stata accolta l’istanza di sospensiva “ ritenuto che, in base ai principi espressi nella suddetta decisione:

- nel caso della presentazione della prima istanza, la declaratoria di inammissibilità per carenza documentale è giustificata in quanto induce il cittadino straniero ad “offrire il proprio apporto partecipativo, tendente a superare il rilievo, mediante la presentazione di una nuova istanza, integrata con gli elementi necessari a rappresentare all’amministrazione il possesso dei requisiti”;

- nondimeno, non può ritenersi ammissibile che la presentazione di una nuova istanza produca “sempre e comunque il medesimo effetto deleterio di dichiarazione di inammissibilità della stessa”; - nel caso di specie, nel quale il cittadino straniero ha reiterato la domanda dopo una precedente decisione di inammissibilità, deve essere consentito all’interessato di far valere le proprie ragioni in sede procedimentale con conseguente obbligo dell’Amministrazione di valutarle;

- in ogni caso, al fine di garantire l’effettività della tutela giurisdizionale, la decisione di inammissibilità adottata dall’Amministrazione, essendo idonea ad arrestare, per la seconda volta, il procedimento, deve ritenersi impugnabile, in quanto direttamente lesiva degli interessi del cittadino straniero, non consentendogli di provare la sussistenza del requisito relativo alla residenza decennale;

Tanto premesso ritiene il Collegio che sussistano i requisiti del fumus bon juris e del periculum in mora e che, pertanto, l’istanza cautelare debba essere accolta ai fini del riesame ”.

8. All’udienza pubblica del 12 dicembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Premesso che con l’adempimento dell’ordinanza cautelare è stato adottato un nuovo provvedimento di diniego (impugnato con altro gravame) con il contestuale implicito annullamento del primo provvedimento, oggetto della presente impugnazione.

2. Osservato che l’annullamento del provvedimento determina la sopravvenuta carenza di interesse dell’appellante all’intero contenzioso.

3. Il Collegio ritiene di dover dichiarare improcedibile sia il presente appello che il ricorso di primo grado per sopravvenuta carenza di interesse, annullando senza rinvio la sentenza impugnata.

4. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Dichiara altresì improcedibile il ricorso di primo grado e, per l’effetto, annulla senza rinvio la sentenza impugnata.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante e di altre persone fisiche menzionate nella decisione.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Enzo Bernardini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Enzo Bernardini	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO