Pubblicato il 27/06/2025

N. 05572/2025REG.PROV.COLL.

N. 00335/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 335 del 2024, proposto dal Ministero della cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

IA RI RB, in proprio e quale titolare della ditta individuale GMG Production di IA RB, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del medesimo, sito in Roma, via Varrone n. 9;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Lazio (Sezione seconda) n. 17525/2023, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria di IA RI RB;

Visti gli atti tutti della causa;

Vista l’ordinanza n. 401/2024 di reiezione dell’istanza cautelare proposta dal Ministero della cultura;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 15 maggio 2025 i difensori delle parti come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.1.- La signora IA RI RB, titolare della ditta individuale GMG Production, partecipava alla procedura indetta dal Ministero della cultura con il « Bando per la concessione di contributi selettivi per la scrittura, lo sviluppo e la pre-produzione, la produzione di opere cinematografiche e audiovisive – articolo 26 della legge n. 220 del 2016 - Anno 2022 », emanato con decreto direttoriale n. 628 del 24 febbraio 2022, presentando, in particolare, la propria domanda per la linea di intervento « produzione di opere cinematografiche, di animazione, di documentario e di cortometraggio”, tipologia di opere “documentari e cortometraggi cinematografici, televisivi e web ».

1.2.- Con decreto direttoriale n. 4109 del 20 dicembre 2022, pubblicato il 22 dicembre 2022, il Ministero della cultura approvava la graduatoria dei progetti ammessi ai contributi in questione, dichiarando il progetto presentato dalla signora RB inammissibile per carenza del requisito dell’iscrizione nella sezione ordinaria del registro delle imprese con codice Ateco « 59.11 », previsto dall’art. 22 comma 2, lett. e), del bando. Le ragioni dell’inammissibilità della domanda erano state poi rappresentate alla stessa istante con provvedimento del 22 dicembre 2022.

1.3.- Avverso detti provvedimenti, nonché avverso il bando di indizione della procedura, la signora RB proponeva ricorso dinanzi al T.a.r. per il Lazio facendo valere plurimi vizi di legittimità, considerato il possesso del codice Ateco « 59.1 »: il codice 59.11 richiesto dalla lex specialis non sarebbe stato altro, in tesi, che una sottocategoria del codice « 59.1 » dalla ditta posseduto, con la conseguenza che la stessa sarebbe stata abilitata a svolgere sia le attività di cui al codice richiesto sia le altre attività contemplate nell’ambito del più ampio codice posseduto.

Chiedeva, pertanto, l’annullamento dei provvedimenti impugnati nonché la condanna del Ministero della cultura ad ammettere la richiesta di contributo, ovvero, in subordine, l’ammissione alla selezione pubblica e il riesame delle candidature e dell’esito della gara e/o alla riedizione della stessa.

1.4.- Il Ministero della cultura si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.5.- Con sentenza T.a.r. per il Lazio sez. II- quater n. 17525 del 2023 il ricorso era accolto sul rilievo che « il codice posseduto dalla ricorrente non descrive un’attività economica diversa da quella cui si riferisce il codice richiesto dalla lex specialis , bensì si situa unicamente ad un livello di minor dettaglio ricomprendendo nel più ampio insieme delle attività di “produzione, post-produzione e distribuzione” anche quelle di sola “produzione” il cui svolgimento è richiesto dal bando. Se è vero, dunque, che ragioni connesse alle finalità statistiche del sistema suggeriscono, nell’ottica di una maggiore significatività dei dati, di scegliere in fase di attribuzione il codice Ateco più dettagliato, deve ritenersi tuttavia irragionevole far derivare l’esclusione da una procedura selettiva di ammissione alla fruizione di fondi pubblici dalla classificazione dell’attività economica in un gruppo anziché in una classe dello stesso facente parte ». Sottolineava, altresì, il T.a.r., che quella propugnata dal Ministero sarebbe stata, infatti, « un’interpretazione della clausola della lex specialis in discorso non rispondente all’effettivo interesse pubblico da tutelare ed eccessivamente formalistica, che, nel basarsi sulla distinzione tra il livello di dettaglio rappresentato dal gruppo (59.1) e quello rappresentato dalla classe (59.11), non tiene conto del consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui i codici Ateco non hanno alcuna portata certificativa dell’attività effettivamente esercitata dall’impresa ».

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello il Ministero della cultura il quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

1) Error in iudicando: erronea interpretazione art. 22, comma 2, lett. e) del bando; omessa pronuncia; travisamento dei fatti e dei presupposti. Sostiene il Ministero della cultura – appellante – che erroneamente il T.a.r. avrebbe ritenuto che il possesso del codice « Ateco 59.1 » ricomprenda nel più ampio insieme delle attività di « produzione, post-produzione e distribuzione» anche quelle di sola « produzione » il cui svolgimento era richiesto dal bando. L’Amministrazione avrebbe inteso richiedere un determinato requisito, ritenendo l’iscrizione alla Camera di commercio per una definita attività da appaltare, finalizzata a selezionare ditte che abbiano una esperienza specifica nel settore interessato, mentre nessun rilievo potrebbe attribuirsi, in luogo del previsto requisito, all’oggetto sociale dell’impresa. Sotto altro profilo, il T.a.r. non avrebbe potuto pronunciarsi sulla legittimità della clausola della lex specialis della procedura sul requisito, avente carattere c.d. ‘escludente’, stante la (asserita) tardività della relativa impugnazione;

2) Error in iudicando: erronea interpretazione dell’art. 22, comma 2, lett. e), del bando e degli artt. 46-47 d.P.R. n. 445 del 2000; violazione della lex specialis della procedura.

Erroneamente il T.a.r. avrebbe accolto la doglianza relativa alla circostanza per cui alla data di presentazione della domanda (26 settembre 2022), la stessa ricorrente risultava iscritta alla sezione speciale del registro delle imprese anziché alla sezione ordinaria, come richiesto dal citato art. 22, comma 2, lett. e), del bando, requisito acquisito soltanto successivamente in data 27 settembre 2022. La regola secondo cui i requisiti partecipativi devono ordinariamente essere posseduti alla data di scadenza della presentazione della domanda non sarebbe stata applicabile nel caso di specie considerato che il bando avrebbe chiaramente previsto il possesso dei requisiti « alla data di presentazione della domanda ».

3.- Si è costituita in giudizio RB IA RI la quale, non senza revocare in dubbio l’ammissibilità dell’appello per violazione del principio del contraddittorio e per carenza di legittimazione attiva della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per le Province di Salerno e Avellino – Amministrazione estranea alla vicenda procedimentale – ha concluso per l’infondatezza dell’appello.

4.- All’udienza pubblica del 15 maggio 2025 l’appello è stato rattenuto in decisione.

5.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato.

6.- Tale esito consente al Collegio di non indugiare sulle questioni in rito sollevate dalla parte appellata in ragione della imperiosa esigenza – sottesa al principio di economia processuale – di una sollecita definizione della controversia, fermo restando che Amministrazione appellante è il Ministero della cultura e che l’indicazione di una sua articolazione organizzativa (la Soprintendenza) è, nella sua ultroneità, del tutto irrilevante ai fini dell’ammissibilità del gravame.

7.- Come si è anticipato, la questione da dirimere attiene alla verifica se in presenza di una previsione del bando che stabiliva – a pena di inammissibilità – la possibilità di presentare la richiesta di contributo da parte di soggetti « iscritti nella sezione ordinaria del Registro delle imprese di cui all’articolo 2188 del Codice Civile ed operare con il codice Ateco 59.11 », potesse ritenersi soddisfare detto requisito l’iscrizione con il « codice Ateco 59.1 », quale quella posseduta dalla odierna appellata.

8.- La tesi seguita dal T.a.r. secondo cui « deve ritenersi […] irragionevole far derivare l’esclusione da una procedura selettiva di ammissione alla fruizione di fondi pubblici dalla classificazione dell’attività economica in un gruppo anziché in una classe dello stesso facente parte » deve essere qui condivisa.

9.- Deve essere premesso che la classificazione Ateco rappresenta la versione italiana della nomenclatura europea NACE (« nomenclature statistique des activités économiques dans la Communauté européenne »): il regolamento (CE) n. 1893/2006 ha stabilito una classificazione, nota come NACE Revisione 2 (NACE Rev. 2), delle attività economiche da utilizzare in tutta l’Unione europea, per garantire la comparabilità delle statistiche. Il regolamento (UE) 2023/137 ha aggiornato la classificazione NACE Rev. 2 per tenere conto degli sviluppi tecnologici ed economici e per allinearla ad altre classificazioni economiche e sociali.

L’Ateco è, dunque, la classificazione delle attività economiche adottata dall’Istat per finalità statistiche cioè per la produzione e la diffusione di dati statistici ufficiali. L’unica funzione dei codici Ateco (consistenti in una combinazione alfanumerica) si risolve in una classificazione a fini statistici, fiscali e contributivi delle attività economiche che l’imprenditore dichiara di svolgere, senza alcun valore costitutivo né ricognitivo del titolo abilitativo allo svolgimento dell’attività, né dell’attività concretamente espletata, che può essere ricostruita soltanto facendo riferimento all’oggetto sociale, alle licenze possedute ed a quanto effettivamente svolto dal singolo esercizio commerciale ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, n. 6496 del 2021 e n. 3035 del 2018). La gestione della classificazione è affidata all’Istat nelle diverse fasi di aggiornamento alle quali è sottoposta sia a livello nazionale che internazionale. A livello nazionale, la classificazione è utilizzata anche per altre finalità di natura amministrativa (ad esempio fiscali).

I codici Ateco non hanno finalità certificative dell’attività in concreto svolta dall’impresa e non rilevano ai fini dell’attribuzione alla medesima del requisito sostanziale di idoneità tecnico-professionale, richiesto dal bando ai fini dell’ammissione alle pubbliche gare, avendo finalità – come si è detto – essenzialmente statistiche. La classificazione Ateco – così come descritta dall’Istat – si caratterizza per la sua natura gerarchica articolata in sei livelli ordinati dal più alto che contiene raggruppamenti molto ampi di attività economiche (livello aggregato) al più basso (livello disaggregato). In una classificazione gerarchica è possibile descrivere ogni raggruppamento in un livello unendo le corrispondenti modalità del livello inferiore.

Le varie attività economiche sono quindi raggruppate, dal generale al particolare.

10.- Ora, la classificazione delle attività economiche Ateco 2007, aggiornata nel 2022 a partire dal 1° gennaio 2022 (rilevante nel caso di specie), descriveva il codice Ateco « 59.1 » quale « Attività di produzione, post-produzione e distribuzione cinematografica, di video e programmi televisivi », e il codice Ateco 59.11 « Attività di produzione cinematografica, di video e programmi televisivi gratuito patrocinio », con una evidente sussumibilità di quest’ultimo nel primo, ricomprendente l’intero ciclo produttivo.

Ciò che, all’evidenza, impediva la declaratoria di inammissibilità della domanda dell’appellata.

Né la scelta dell’Amministrazione di ritenere il requisito posseduto dall’appellata come diverso da quello previsto dal bando può giustificarsi sulla base dell’evidenziato potere discrezionale della stessa, dovendo la valutazione del possesso o meno del requisito medesimo confrontarsi non solo con il dato sostanziale della previsione del bando (qui ricompreso, nella descrizione, nelle attività proprie anche de Codice 59.1, gerarchicamente sovraordinato al codice 59.11), ma anche con una prospettiva interpretativa di proporzionalità e razionalità, quest’ultima in termini di coerenza logica nel raffronto del dato descrittivo dei due codici.

11.- In tal senso nessuna connotazione « escludente » poteva ravvisarsi nella clausola del bando e nessun conseguente onere di immediata impugnazione, stante la sovrapponibilità delle attività oggetto dei codici di cui si è detto in termini di maggiore ampiezza del codice posseduto dall’appellata.

12.- Infondato è anche il secondo motivo.

13.- E’ pacifico – e riconosciuto dallo stesso Ministero appellante – che la parte privata sia risultata iscritta alla sezione ordinaria del registro delle imprese in data 27 settembre 2022, data di scadenza del termine per partecipare alla procedura. Assetto questo, che rende, per un verso, del tutto formalistica la doglianza del Ministero medesimo, e, per altro verso, del tutto irrilevante, ai fini della procedura, la discrasia tra la data della dichiarazione e l’effettivo conseguimento del requisito (anteriore alla scadenza).

14.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma dell’impugnata sentenza.

15.- Le spese possono essere compensate tra le parti in causa ai sensi degli artt. 26 c.p.a. e 92 c.p.c., come risultante dalla sentenza Corte cost., 19 aprile 2018, n. 77 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi qui nella connotazione interpretativa della fattispecie.

16.- L’appellata ha espresso riserva di presentazione di istanza di liquidazione compensi a titolo di patrocinio a spese dello Stato, quantunque in mancanza di presentazione di formale istanza di ammissione dinanzi all’apposita Commissione presso questo Consiglio di Stato: l’assenza di una specifica e formale richiesta di liquidazione impedisce, qui, ogni autonoma pronuncia sulla riconoscibilità o meno del beneficio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO