Pubblicato il 05/09/2025

N. 07215/2025REG.PROV.COLL.

N. 03771/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3771 del 2024, proposto da
Ente Nazionale per L'Aviazione Civile - AC, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Eleonora Papi Rea e Raffaella Ciardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OI s.r.l. e TO MA s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dagli avvocati Francesco Munari e Andrea Blasi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 2200/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della OI s.r.l. e della TO MA s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e uditi per le parti gli avvocati Eleonora Papi Rea e Luca Marcello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con delibera del Consiglio di Amministrazione n. 14/2023 del 5.5.2023, l’AC, facendo seguito alla nota n. 2053 dell’11.1.2022, approvava il “ Regolamento recante disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico commerciale affidati in concessione ”.

Le società OI s.r.l. e TO Mercevaggi s.r.l., operanti nel settore dell’aviazione, in quanto fornitrici in numerosi aeroporti italiani di servizi di ricezione, stoccaggio e messa a bordo di carburante a uso aeronautico in favore di alcune compagnie petrolifere e aeree attive sul territorio nazionale, proponevano ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio avverso il suddetto provvedimento.

Il Regolamento veniva impugnato, con separati giudizi, anche da parte di altri operatori del settore.

Con il gravame, le società esponevano, inter alia, che il Regolamento traeva l’errata conclusione che l’unico modello organizzativo consentito negli aeroporti italiani era quello secondo cui la proprietà e la gestione dei depositi dovevano necessariamente spettare al gestore aeroportuale. A tale stregua, l’atto regolamentare assoggettava tutti i depositi di carburante degli aeroporti nazionali aperti al traffico commerciale, siano esistenti o di futura costruzione, al regime previsto dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, qualificandoli, in astratto e in via generalizzata, come ‘infrastrutture centralizzate’, senza indicare le ragioni di ‘complessità, costo o impatto ambientale’ che dovevano sottostare, caso per caso, a tale scelta di AC, e ad onta del fatto che la maggior parte degli aeroporti disponeva di più depositi carburante non aveva mai centralizzato queste infrastrutture. Le ricorrenti denunciavano che il medesimo Regolamento presupponeva che su uno scalo dovessero essere mantenuti in funzione più depositi di carburante, la cui proprietà e gestione era riservata all’ente aeroportuale, in tal modo capovolgendo il nesso causale dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, secondo il quale il sussistere delle condizioni per la centralizzazione dell’infrastruttura era pre-condizione per la gestione diretta dell’ente aeroportuale. Inoltre, l’adozione del Regolamento era stata preceduta da una procedura di consultazione pubblica, avviata da AC con lettera n. 129285 del 9 novembre 2022, nel corso della quale le ricorrenti stesse avevano trasmesso le proprie osservazioni di cui l’AC non aveva tenuto conto. Le società lamentavano eccesso di potere e violazione di legge sotto diversi profili, oltre a carenza di motivazione e di istruttoria.

2. Il T.A.R. per il Lazio, con sentenza n. 2200 del 2024, accoglieva il ricorso nei limiti di cui in motivazione, ritenendo fondate le censure con le quali era stata contestata la legittimità del regolamento gravato per violazione di legge, difetto di motivazione e di istruttoria, atteso che lo stesso si era limitato a disporre la centralizzazione delle infrastrutture e l’accentramento della relativa responsabilità in capo ai gestori degli aeroporti, senza far emergere e valutare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste a base di tale opzione.

Il Collegio di primo grado osservava che l’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999, nel conferire all’AC il potere di riservare in favore del gestore aeroportuale la gestione in esclusiva di una infrastruttura centralizzata, mirava a salvaguardare, in un’ottica pro-concorrenziale, gli obiettivi della liberalizzazione dei servizi handling e, dunque, l’accesso al mercato di tali servizi da parte di tutti gli operatori di servizi di assistenza a terra. Il Regolamento impugnato era viziato da difetto motivazionale, in quanto l’AC aveva optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, ma non aveva esplicitato le ragioni in forza delle quali aveva ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. n. 18 del 1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa. Il T.A.R. osservava, altresì, che: “ Ad ulteriore riprova del deficit motivazionale che inficia il gravato regolamento, si consideri che nella premessa al regolamento manca il benché minimo riferimento non solo alla considerazione ma finanche della stessa ricezione dei contributi fatti pervenire dai vari operatori e dalle relative associazioni” e concludeva “ Nella fattispecie in esame, la riscontrata assenza di motivazione in ordine alla sussistenza dei presupposti richiesti dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999 per riservare la gestione delle infrastrutture centralizzate ai gestori aeroportuali, determina l’illegittimità dell’operato dell’AC”, precisando che “ Né potrebbe ritenersi che la mera pubblicazione della bozza di regolamento sul sito Internet istituzionale dell’AC sia suscettibile di assumere alcuna valenza sanante della pretermissione dell’obbligo di sentire specificamente anche il comitato degli utenti, non potendosi sostenere che detto organismo sia stato posto in condizione di pervenire alla legale conoscenza dello schema di regolamento sul quale esprimere la propria posizione, eventualmente formulando osservazioni e commenti”.

3. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, l’AC ha impugnato la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ 1. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 7.1. <In via preliminare, il Collegio intende chiarire la portata e la ratio dell’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, quale base giuridica sulla quale è stato adottato il gravato regolamento ed attributiva del potere che l’AC ha in concreto esercitato>, e dunque <intende, poi, fugare ogni dubbio circa il fatto che nel caso di specie AC abbia esercitato il potere conferito da tale disposizione normativa, sicchè vale evidenziare che l’art. 2, comma 1, del gravato regolamento, nel disciplinare le modalità di gestione, prevede che: la gestione dei depositi carburante ubicati negli aeroporti aperti al traffico commerciale (…) è assicurata dalla stessa società di gestione o da società da essa controllata (…) Si tratta, inequivocabilmente, di disposizioni regolamentari che riservano in via esclusiva, come previsto dall’art. 9 del d.lgs. n. 18/1999, la gestione dell’infrastruttura centralizzata al gestore aeroportuale>. Il ragionamento svolto dal T.A.R. Lazio è evidentemente erroneo, in quanto fondato sul falso ed errato presupposto, non desumibile da alcuno degli atti impugnati, che nel caso di specie l’AC ha esercitato il potere di c.d. <centralizzazione> ex art. 9, d.lgs. 18/1999. Al contrario, come emerge dal contenuto del Regolamento, dalle sue premesse, è evidente che il fondamento legislativo del potere regolamentare esercitato dall’Ente si fonda sull’art. 705 cod. nav., norma che fissa il principio della gestione totale dell’aeroporto in favore del gestore concessionario; 2. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 7.4.1. ha affermato che <l’Allegato B del medesimo d.lgs. 18/1999, pur richiamato dal citato art. 9, si limita ad enumerare in via esemplificativa alcune infrastrutture centralizzate – tra le quali figura anche quella rilevante ai fini del presente giudizio”. Il ragionamento svolto dal T.A.R. Lazio è palesemente errato, in quanto trascura completamente la differenza tra infrastrutture essenziali necessariamente appartenenti all’aeroporto, in quanto imprescindibili per l’operatività dello stesso, e infrastrutture volte a fornire servizi di assistenza a terra, le quali, in via generale, possono essere apprestate dai singoli operatori, e, solo nei casi specifici di cui all’art. 9, d.lgs. 18/1999 possono essere oggetto di centralizzazione; 3. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 8.1, ha ritenuto <quanto al contestato difetto di motivazione, tale vizio di legittimità risulta effettivamente sussistere in quanto l’AC, che ha optato per una regolazione di carattere orizzontale delle modalità di acquisto e riserva di gestione, in favore dei gestori aeroportuali, dei depositi di carburante ubicati all’interno del sedime aeroportuale, non ha esplicitato le ragioni in forza delle quali ha ritenuto sussistenti i presupposti e ricorrenti le condizioni previste dall’art. 9 del d.lgs. 18/1999 per l’esercizio del potere tipizzato da tale disposizione normativa>. Tale statuizione non è evidentemente condivisibile, in quanto fondata sull’errato presupposto secondo cui il potere esercitato dall’AC nel caso di specie sia fondato sull’art. 9, d.lgs. 18/1999. In realtà, la norma attributiva del potere esercitato dall’Ente è l’art. 705 cod. nav., come già chiarito nel precedente motivo n. 1; 4. Si impugna la sentenza nella parte in cui, al par. 8.10., ha affermato che < il difetto di motivazione fa emergere anche la fondatezza del censurato difetto di istruttoria. Non v’è, infatti, alcun elemento dal quale potersi desumere che l’AC abbia specificamente valutato in relazione alle singole realtà portuali… l’impatto dell’iniziativa regolamentare di cui si tratta, nonché la sussistenza degli specifici presupposti di legge per l’esercizio del potere in parola>. Anche in questo caso, la sentenza risulta errata laddove presuppone che il Regolamento impugnato sia fondato sull’art. 9 d.lgs. 18/1999, disposizione che individua un procedimento istruttorio fondato sulla consultazione del gestore aeroportuale e del comitato utenti del singolo scalo, al fine di evidenziare le peculiarità dello specifico aeroporto inciso dal provvedimento. Il TAR Lazio ha quindi omesso di considerare che il Regolamento emesso dall’AC ha in realtà di per sé vocazione generale, avendo l’obiettivo di introdurre, in esecuzione dell’art. 705 cod. nav., una disciplina applicabile all’intero sistema aeroportuale italiano. In questa prospettiva gli oneri istruttori indicati come necessari dal giudice di prime cure risultano dunque in realtà assolutamente superflui ed irrilevanti; 5. Si impugna, infine, la sentenza nella parte in cui, al par. 8.11, ha affermato che <risulta, altresì, meritevole di accoglimento la contestata violazione di legge sub specie di vizio procedimentale, in quanto pur a fronte della chiara ed esplicita previsione di cui all’art. 9, comma 1, prima parte, del d.lgs. n. 18/1999, non risulta che l’AC abbia sentito, nella fase di consultazione previa all’adozione del gravato regolamento, anche il comitato degli utenti>. La sentenza di primo grado è sul punto evidentemente errata, basandosi sul falso presupposto secondo cui l’AC avrebbe nel caso di specie esercitato il potere al medesimo attribuito dall’art. 9, d.lgs. 18/1999. In realtà, come già ampiamente dedotto nei precedenti motivi, il potere esercitato dall’Ente si fonda sul principio di gestione totale dell’aeroporto fissato dall’art. 705 cod. nav. e non integra un provvedimento di centralizzazione ai sensi dell’art. 9 d.lgs. 18/1999”.

4. OI s.r.l. e TO MA s.r.l. si sono costituite in resistenza concludendo per il rigetto del gravame. Le resistenti, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., hanno riproposto nel presente giudizio il terzo e il quarto motivo del ricorso introduttivo ritenuti assorbiti dal Collegio di prime cure. Le società deducono che la riproposizione, nell’ambito del presente giudizio, delle domande dichiarate assorbite dal Giudice di prime cure è effettuata in via subordinata rispetto alle conclusioni formulate in sede di memoria di costituzione.

5. Con memoria depositata in data 15.4.2025, l’AC ha presentato una dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse, riferendo che, nelle more del giudizio, in data 2 aprile 2025, ha pubblicato sul proprio sito istituzionale il Regolamento recante “ Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti al traffico civile di cui all’articolo 704 del Codice della Navigazione affidati in concessione ”. In considerazione della sopravvenienza fattuale, l’AC ha comunicato di non avere più interesse a coltivare l’appello proposto.

6. All’udienza del 6 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio prende atto della dichiarazione espressa dall’appellante e pertanto dichiara l’improcedibilità del ricorso in appello per sopravvenuto difetto di interesse.

Nella specie, va precisato che non è cessata la materia del contendere non ravvisandosi l’integrale soddisfazione dell’interesse sostanziale fatto valere in giudizio, posto che l’AC ha comunicato che un fatto sopravvenuto ha fatto venire meno l’interesse alla decisione. In particolare, ha riferito che nelle more del giudizio, in data 2 aprile 2025, è stato pubblicato sul sito istituzionale il Regolamento recante “ Disposizioni sulla costruzione, l’acquisto e la gestione dei depositi carburante avio negli aeroporti aperti la traffico civile id cui all’articolo 704 del Codice della Navigazione affidati in concessione ”. Pertanto, in considerazione della sopravvenienza fattuale, l’AC ha dichiarato di non avere più interesse a coltivare l’appello proposto.

La cessazione della materia del contendere opera, infatti, quando si determina una successiva attività amministrativa integralmente satisfattiva dell’interesse azionato (Cons. Stato, n. 1227 del 2020; id . n. 8615 del 2019; id. n. 3378 del 2019).

E’, quindi, decisivo che la situazione sopravvenuta soddisfi in modo pieno ed irretrattabile il diritto o l’interesse legittimo esercitato, così da non residuare alcuna utilità alla pronuncia di merito (Cons. Stato, n. 1332 del 2016).

La dichiarazione di improcedibilità della domanda per carenza di interesse presuppone, invece, il verificarsi di una situazione, di fatto o di diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l’utilità della pronuncia del giudice (Cons. Stato, n. 5598 del 2025; id. 5492 del 2009; id . n. 5355 del 2007); come nella fattispecie, per espressa dichiarazione di parte appellante, è concretamente avvenuto, con la conseguenza che la causa deve essere definita in rito con la dichiarazione di improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse.

8. Quanto alle spese di lite, in disparte la parziale soccombenza virtuale, la peculiarità della vicenda processuale e la complessità, anche fattuale, delle questioni trattate, ne giustificano l’integrale compensazione tra le parti (Cons. Stato, n. 2208 del 2019; id. n. 5598 del 2025).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

Diana Caminiti, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO