Pubblicato il 12/08/2025

N. 07032/2025REG.PROV.COLL.

N. 01105/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1105 del 2024, proposto da Grandi Stazioni ET s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police e Paul Simon Falzini, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, viale Liegi, n. 32;

contro

Autorità di regolazione dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

di LI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giulio Napolitano, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
di TA - UO Trasporto Viaggiatori s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Berruti, Sante Ricci, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, via delle Quattro Fontane n. 161;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per il Piemonte (Sezione terza) n. 845 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di regolazione dei trasporti, di LI s.p.a. e di TA - UO Trasporto Viaggiatori s.p.a.;

Viste le memorie delle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Uditi nell’udienza pubblica del 29 maggio 2025 per le parti gli avvocati Aristide Police, Paul Simon Falzini, Giuliano Berruti e Alfredo Vitale, quest’ultimo per delega dell'avvocato Giulio Napolitano;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- I fatti di causa possono essere così compendiati.

1.1.- Grandi Stazioni ET s.p.a. (di seguito « SR » o « società ») era stata costituita mediante scissione parziale e non proporzionale della società Grandi Stazioni s.p.a., divenendo affidataria delle convenzioni sottoscritte in data 4 luglio 2016 con Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., Ferrovie dello Stato Italiane s.p.a. e FS Sistemi Urbani s.r.l., per l’utilizzazione e la riqualificazione degli spazi commerciali di 14 principali stazioni ferroviarie italiane, ivi inclusi gli spazi dedicati agli operatori ferroviari LI s.p.a. (di seguito « LI ») e TA UO Trasporto Viaggiatori s.p.a. (di seguito « TA »).

L’intero capitale sociale di SR era stato successivamente ceduto, nel corso del mese di luglio del 2016, a investitori privati selezionati con la procedura competitiva indetta in data 16 novembre 2015, conclusa con l’assegnazione a favore di LB DC s.p.a., società indipendente e non collegata ad alcuna impresa operante nel settore ferroviario. All’esito di tale operazione, SR fuoriusciva dal gruppo Ferrovie dello Stato.

Aveva, quindi, luogo la fusione inversa di LB DC in SR, a seguito della quale, nel bilancio di quest’ultima relativo all’esercizio 2017, era iscritto l’avviamento pari al maggior valore pagato da LB DC ai soci venditori per l’acquisizione della società target rispetto al valore delle attività acquisite e passività assunte alla data di acquisizione del controllo.

1.2.- Con delibera n. 130/2019 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito « ART » o « Autorità ») imponeva ai gestori di stazione di integrare i sistemi tariffari elaborati ai sensi della delibera dell’Autorità n. 96/2015, comprendendovi anche gli spazi richiesti dalle imprese ferroviarie per poter prestare servizi di accoglienza e assistenza alla propria clientela, in quanto considerate « strutture funzionali e necessarie per l’esercizio ferroviario, di cui all’articolo 13, comma 2, lettera a), del d.lgs. 112/2015 ».

1.3.- L’odierna appellante, con nota del 28 febbraio 2020, comunicava alle imprese ferroviarie le nuove tariffe relative alle sale lounge , elaborate in asserita applicazione delle misure regolatorie dettate dall’Autorità; le nuove tariffe, che avrebbero dovuto trovare applicazione a decorrere dal 1° gennaio 2020, risultavano mediamente più alte del 78% rispetto a quelle applicate in precedenza, con punte di incremento per singole stazioni superiori anche al 400%.

1.4.- In seguito alla presentazione da parte di TA di un reclamo ex articolo 37, comma 9, d. lgs. n. 201 del 2011 (in data 30 novembre 2020), ART con delibera n. 97/2021 avviava un procedimento nei confronti di SR finalizzato a prescrivere alla società di adottare, con riferimento agli spazi destinati a servizi di accoglienza ed assistenza passeggeri – c.d. « lounge » – ricadenti all’interno delle stazioni dalla stessa gestite ed in relazione agli anni 2020 e 2021, tariffe non superiori al costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole, in conformità ai criteri e alle modalità di cui alla delibera Art n. 96/2015.

1.5.- Espletate le attività istruttorie, con la delibera ART n. 190/2022 erano impartite a SR le prescrizioni ritenute necessarie per allineare le tariffe in questione al vigente quadro normativo e regolatorio. Più precisamente, ART stabiliva di « prescrivere a GS ET di sottoporre all’Autorità […] con riferimento agli spazi destinati a servizi di accoglienza ed assistenza passeggeri ricadenti all’interno delle stazioni dalla stessa gestite ed in relazione agli anni 2020 e 2021, tariffe non superiori al costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole, in conformità ai criteri e alle modalità del vigente quadro normativo e regolatorio, provvedendo, pertanto a: i) escludere dai relativi costi l’avviamento, in quanto non conforme al principio di pertinenza ai costi dei servizi, più un utile ragionevole; ii) adottare, ai fini dell’allocazione dei costi diversi dall’avviamento e dal canone di retrocessione, il criterio dell’incidenza delle superfici calpestabili di cui alla summenzionata delibera 84/2016, ovvero un criterio o insieme di criteri alternativi “parametrici/estimativi” ai sensi della misura 55, ultimo cpv della delibera 96/2015 che, a differenza del criterio della “ponderazione dei mq sulla base dell’ERV” finora adottato da GS ET, sia idoneo a riflettere l’effettiva incidenza delle attività sul consumo di risorse aziendali; iii) adottare, con riferimento alla modulazione delle tariffe degli spazi di stazione, criteri chiari e oggettivi per l’individuazione delle relative aree ai sensi della misura 48 della delibera n. 96/2015; nonché applicare, nelle more della valutazione delle predette tariffe, il regime delle modulazioni tariffarie vigente prima del 1° gennaio 2020 e i relativi sconti per le aree sopraelevate; iv) applicare, con riferimento al WACC, parametri beta equity ed equity risk premium previsti dalla misura 20 della delibera ART n. 96/2015, determinati rispettivamente nella misura pari allo 0,7 e al 5%; v) trasmettere il documento metodologico di cui alla misura 57 della delibera ART 97/2016, recante “l’evoluzione prevista dei costi, dell’inflazione e del livello di utilizzo dell’impianto”, ai fini della successiva pubblicazione a favore di tutte le imprese interessate, nonché un documento, in formato editabile e dando evidenza delle formule utilizzate, recante lo sviluppo completo dei calcoli con cui sono determinate le tariffe a partire dai dati di bilancio e di contabilità gestionale » (pagg. 48 e 49).

1.6.- SR impugnava, in via introduttiva, detta delibera e ne chiedeva l’annullamento sulla base di sei motivi di doglianza con i quali faceva valere plurimi vizi di legittimità così sintetizzabili: I) l’Autorità avrebbe illegittimamente escluso il c.d. costo di avviamento dal riconoscimento dei costi pertinenti per la modulazione tariffaria degli spazi per « altre strutture funzionali e necessarie per l’esercizio ferroviario » (c.d. sale lounge ); II) il criterio di calcolo del costo di avviamento sarebbe stato disatteso dall’Autorità pur in assenza di una regolazione ex ante sui criteri di qualificazione delle aree da destinare a servizi lounge ; ART avrebbe, ancora, negato la rilevanza dell’assenza di un quadro regolatorio certo sui servizi lounge al momento dell’acquisizione del diritto allo sfruttamento economico degli spazi; III) la delibera non avrebbe indicato alla società elementi sufficienti per rispondere alle sollecitazioni sulla corretta indicazione del criterio di ponderazione e contraddittoriamente avrebbe confermato la correttezza del criterio di ponderazione già proposto per la ripartizione dei costi; IV) l’Autorità avrebbe mancato di fornire linee guida per la determinazione di criteri più « chiari ed oggettivi » e non avrebbe riconosciuto la coerenza dei criteri proposti; V) ART avrebbe fondato l’esclusione del parametro indicato dalla società su dati di mercato illogicamente non rilevati e/o esclusi dalla stessa Autorità; VI) sarebbero stati mantenuti livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive e ART non avrebbe verificato la perdurante esigenza di misure regolatorie a seguito della modifica proprietaria del gestore.

1.7.- Con delibera n. 11/2023, ART avviava la consultazione per la « Revisione dei criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria approvati con la delibera n. 96/2015 ed estensione e specificazione degli stessi per le reti regionali interconnesse » e con successiva delibera n. 95/2023 concludeva il relativo procedimento con l’approvazione del conseguente atto di regolazione.

1.8.- Avverso tale ultima delibera SR proponeva ricorso per motivi aggiunti, chiedendone l’annullamento, sulla base di doglianze così sintetizzabili: I) ART avrebbe illegittimamente escluso il c.d. costo di avviamento dal riconoscimento dei costi pertinenti per la modulazione tariffaria degli spazi per « altre strutture funzionali e necessarie per l’esercizio ferroviario » (c.d. sale lounge ) e avrebbe erroneamente escluso la pertinenza del costo storico ( an ) anziché determinarsi sul valore del costo ( quantum ); II) ART avrebbe omesso di fornire omesso di fornire linee guida per la determinazione di criteri di modulazione dei corrispettivi; III) ART avrebbe omesso di indicare elementi sufficienti per la corretta indicazione del criterio di ponderazione ( driver ) rispetto alla Misura 62; IV) ART non avrebbe verificato la perdurante esigenza di misure regolatorie a seguito della modifica proprietaria del gestore.

1.9.- Con note del 3 agosto 2023 e del 19 settembre 2023, recanti « verifica attuazione prescrizioni relative alle tariffe anni 2020 e 2021 », ART comunicava l’esito positivo della verifica di conformità delle tariffe 2020 e 2021 alle prescrizioni di cui alla delibera n. 190/2022, oltre che ai criteri e alle modalità del vigente quadro normativo e regolatorio. Anche tali note erano impugnate con un secondo ricorso per motivi aggiunti con cui erano veicolate doglianze in via derivata.

1.10.- Successivamente, in data 12 settembre 2023, SR ottemperava alle prescrizioni contenute nella nota dell’Autorità del 3 agosto 2023 e trasmetteva la documentazione relativa ai calcoli per la determinazione delle tariffe 2020 e 2021 senza prestare acquiescenza alle previsioni contenute nella delibera n. 190/2022.

1.11.- ART, LI e TA si costituivano in giudizio e si opponevano all’accoglimento del ricorso e dei motivi aggiunti.

1.12.- Con sentenza n. 845 del 2023 il T.a.r. per il Piemonte, sez. III, rigettava tutte le domande di SR ed escludeva la configurabilità dell’ammortamento figurativo dell’avviamento in termini di costo operativo e quale investimento direttamente imputabile al servizio. Il T.a.r. riteneva, dunque, che detto costo non potesse essere incluso nella determinazione del canone in violazione del principio normativo « cost plus », a pena di un illegittimo aumento del canone a carico delle imprese ferroviarie.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello SR la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

I.1) Errores in iudicando; erroneità della motivazione nella parte in cui ha escluso la violazione dell’art. 37 d.l. n. 201 del 2011; violazione e falsa applicazione artt. 3, comma 1, 13, comma 2 e 13; art. 17, commi 10-11 d.lgs. n. 112 del 2015; violazione art. 31, comma 7, direttiva n. 2012/34/UE, il tutto stante l’illegittima esclusione del c.d. costo di avviamento dal riconoscimento dei costi pertinenti per la modulazione tariffaria degli spazi per « altre strutture funzionali e necessarie per l’esercizio ferroviario » (c.d. sale lounge ); eccesso di potere per sviamento stante l’illegittima esclusione della pertinenza del costo storico, difetto di istruttoria, carenza di motivazione e ingiustizia manifesta.

Sostiene l’appellante che:

- l’illegittima esclusione del costo di avviamento determinerebbe l’impossibilità per SR di coprire, pro quota, il costo sostenuto per l’acquisto del diritto allo sfruttamento economico degli spazi, in quanto il costo di avviamento costituirebbe il costo principale sostenuto dalla società per poter svolgere la propria attività complessivamente considerata;

- il costo di avviamento sarebbe infatti il costo dell’immobilizzazione immateriale acquisita da SR, consistente nel diritto di utilizzazione e riqualificazione delle stazioni ferroviarie secondo le modalità ed i termini indicati nelle convenzioni e sarebbe stato calcolato come la differenza tra il prezzo pagato per l’acquisizione e le attività/passività acquisite individuate e/o individuabili in base ai principi contabili IAS;

- la posta definita costo di avviamento , iscritta nella contabilità regolatoria, esprimerebbe il costo sostenuto per l’acquisto dei diritti derivanti dalle nuove convenzioni, stipulate in data 4 luglio 2016, per lo sfruttamento economico degli spazi commerciali e pubblicitari dei complessi immobiliari delle principali stazioni ferroviarie italiane;

- la durata, definita, di tale diritto, ne escluderebbe la natura di avviamento in senso stretto e confermerebbe invece la qualificazione alla stregua di una « attività immateriale con vita utile definita » ammortizzabile – IAS 38 par. 97 ss. – in base a un criterio sistematico lungo la sua vita utile (nel caso di specie la durata della convenzione);

- al di là della correttezza (o meno) della qualificazione formale come « avviamento », dunque, sarebbe indubbio che la voce di costo in questione rappresenterebbe un asset immateriale (ossia un diritto) che deve essere, in tesi, rilevato e valutato;

- secondo le misure 43, 45 e 46 del. ART n. 96/2015, i costi a titolo di quota di ammortamento e di remunerazione del capitale investito rientrerebbero nelle voci pertinenti da inserire nel calcolo della tariffa relativa alle aree di accoglienza ed assistenza passeggeri. Ed infatti, a mente della misura 43, il costo di fornitura del servizio comprenderebbe « i costi operativi afferenti alla produzione del servizio stesso e gli ammortamenti calcolati sulle immobilizzazioni associate alla produzione medesima ».

- il costo dell’immobilizzazione (immateriale) consistente nel diritto di utilizzazione e riqualificazione delle stazioni ferroviarie secondo le modalità ed i termini indicati nelle rispettive convenzioni, costituirebbe un investimento essenziale per lo svolgimento del servizio e, in assenza di tale diritto, SR non avrebbe potuto, in tesi, erogare alcun servizio;

- la voce di costo di avviamento costituirebbe una diretta « afferenza » dell’immobilizzazione alla produzione del servizio medesimo come richiesto dalla misura 43 e pertanto, in tesi, perfettamente pertinente alla struttura dei costi da riconoscere in tariffa;

- non sarebbe condivisibile l’affermazione del T.a.r. secondo cui il costo di avviamento « non può costituire costo pertinente ed efficiente rispetto alla produzione dei servizi regolati »: il costo di avviamento rappresenterebbe il costo principale sostenuto dalla società per poter svolgere la propria attività, complessivamente considerata, e la sua eventuale esclusione non assicurerebbe l’uso efficiente degli spazi delle stazioni, ivi inclusi quelli dedicati alle sale lounge perché impedirebbe a SR di coprire, pro quota, il costo sostenuto per l’acquisto del diritto allo sfruttamento economico degli spazi;

- l’avviamento costituirebbe il prezzo pagato da LB ID per ottenere il diritto di sfruttamento dell’asset immobiliare e che tale prezzo – indipendentemente dalla possibilità di sindacare il valore corrisposto o la ragionevolezza di quanto corrisposto – sarebbe stato effettivamente corrisposto per tutti gli spazi, inclusi quelli che sono affidati (e saranno affidati) all’operatore ferroviario per destinarli a sale lounge ;

- sarebbe illogico escludere tale costo principale, che sarebbe stato sopportato al momento dell’avvio dell’attività e sarebbe stato determinato non già dall’avventatezza dell’investitore, bensì dal confronto competitivo con gli altri offerenti e dal quadro regolatorio;

- sarebbe errata l’affermazione del T.a.r. secondo cui « la quota di ammortamento figurativo dell’avviamento, laddove riversata nella tariffa verrebbe ed accrescere illegittimamente il canone di utilizzazione delle sale lounge dovuto dalle imprese ferroviarie »: la tariffa che prevede di considerare anche il costo di avviamento restituirebbe valori coerenti e prossimi a quelli dei precedenti contratti di locazione e quella derivante dalla delibera n. 190/2022 consentirebbe a TA e LI, in (asserita) assenza di strumenti di regolazione che definiscano l’estensione delle sale lounge , di raddoppiare la superficie di occupazione a parità di costo;

- non si genererebbe il c.d. « paradosso logico di circolarità », evocato nella sentenza del T.a.r., in base al quale le tariffe dipenderebbero dal costo di fornitura, che a sua volta dipenderebbe, attraverso l’avviamento, dalle tariffe future, considerata l’irrilevanza di queste: sarebbero le tariffe passate ad avere inciso sul costo di acquisizione del diritto, che è un costo destinato a essere ammortizzato e, quindi, a esaurire fisiologicamente il suo effetto;

- la mancata considerazione del costo da parte di ART determinerebbe una tariffa che impedirebbe il profitto e che comporterebbe una perdita (con relativo indebito arricchimento degli operatori ferroviari);

- non può, in tesi, condividersi l’affermazione del T.a.r. secondo cui « tale posta non costituisce un’attività connessa alle attività regolate, ma riflette il prezzo pagato per acquisire il diritto di sfruttamento commerciale degli spazi di stazione sulla base delle aspettative riguardanti i flussi di cassa futuri che i soli spazi commerciali, gestiti secondo logiche di mercato, potrebbero generare »: l’investimento sarebbe essenziale per lo svolgimento del servizio e, in assenza di tale diritto, SR non avrebbe potuto erogare alcun servizio, né per le aree regolate, né per gli spazi commerciali, senza dire che mancherebbe una regolazione che consenta di definire a priori l’estensione delle sale lounge ;

- poiché il criterio di aggiudicazione dell’asta pubblica per la cessione del 100% del pacchetto azionario della newco SR era esclusivamente quello del maggior prezzo, per poter ottenere il diritto di sfruttamento dei locali commerciali sarebbe stato necessario offrire un prezzo più alto rispetto al valore contabile dell’azienda, e questo maggior prezzo (che è stato pagato) dovrebbe quindi essere preso in considerazione tra i costi tariffari;

- l’affermazione del T.a.r. secondo cui l’inclusione del costo di acquisizione del diritto consentirebbe di traslare sulle tariffe le eventuali inefficienze del gestore sarebbe smentita dalla circostanza che il costo controverso è quello una tantum sostenuto dal vincitore di una gara pubblica, sicché nessuna inefficienza potrebbe aversi;

- sarebbe irrilevante nella vicenda per cui è causa che l’impatto della misura possa essere considerato « marginale » rispetto alla complessiva attività economica di SR;

- poiché il costo esisterebbe e sarebbe certo – e ciò non sarebbe oggetto di contestazione perché costituirebbe l’importo corrisposto – l’Autorità, nel sindacare la correttezza del criterio di determinazione utilizzato per allocare pro quota il costo di avviamento agli spazi regolati ( quomodo ), potrebbe al più rideterminare in diminuzione la misura pro quota di tale costo ( quantum ), ma non potrebbe escludere la pertinenza, ignorando del tutto un costo effettivamente sostenuto e non ancora ammortizzato;

- con una tariffa al netto di tale costo di avviamento gli operatori (non solo quelli che attualmente dispongono di sale lounge , ma potenzialmente anche gli altri) sarebbero incentivati a chiedere un numero sempre maggiore di spazi per gli scopi più vari (nessun provvedimento di regolazione definirebbe l’estensione e/o i criteri di accesso e/o l’attività che possa o meno essere svolta in tali aree e la società reterebbe esposta a continue richieste di spazi da assegnare « in perdita »);

- l’esclusione del costo di avviamento si rivelerebbe anche fonte di disparità di trattamento e in contrasto con la regolazione tariffaria relativa ad altri settori del trasporto (autostrade e settore aeroportuale), in cui sarebbe ammessa l’inclusione dell’avviamento tra i costi da considerare ai fini della tariffa: in particolare, rispetto alle autostrade il costo di avviamento sarebbe stato ammesso in occasione dell’adozione della regolazione tariffaria per le concessioni in essere; quanto al settore dei diritti aeroportuali, la sentenza affermerebbe testualmente che l’avviamento poteva essere allocato al verificarsi delle condizioni già esaminate con riferimento al settore autostradale;

I.2) Error in iudicando; erroneità della motivazione nella parte in cui il T.a.r. ha escluso la violazione dell’art. 37 d.l. n. 201 del 2011; violazione e falsa applicazione artt. 3, co. 1, art. 13, co. 2 e 13 e art. 17, co 10-11 d.lgs. n. 112 del 2015; violazione art. 31, comma 7, direttiva n. 2012/34/UE; eccesso di potere per sviamento, carenza dei presupposti e difetto di istruttoria, atteso che il criterio di calcolo del costo di avviamento sarebbe stato disatteso dall’Autorità pur in assenza di una regolazione ex ante sui criteri di qualificazione delle aree da destinare a servizi lounge . Sostiene l’appellante che:

- l’affermazione del T.a.r. (che ha risposto alla tesi di parte ricorrente secondo cui il calcolo determinato dalla società – basato sui flussi di cassa di benchmark commerciale – in mancanza di altri criteri si confermerebbe come l’unico corretto, non potendosi determinare a priori l’incidenza degli spazi regolati in assenza di una regolamentazione), secondo cui l’inclusione delle sale destinate ad accoglienza e assistenza passeggeri tra gli spazi regolati sarebbe risultata chiaramente dal quadro normativo e regolatorio vigente in data anteriore al perfezionamento dell’acquisizione da parte di LB DC del capitale sociale di SR (intervenuta nel luglio del 2016), sarebbe errata. Il punto in contestazione riguarderebbe, diversamente, l’impossibilità di determinare – a priori e con ragionevole certezza rispetto alle superfici – l’incidenza di tali spazi, sicché in assenza della richiamata regolazione per le sale lounge , la società avrebbe dovuto ‘cristallizzare’ lo stato delle locazioni al 2016 riconoscendo a ciascuno spazio la misura tariffaria in funzione della circostanza (del tutto casuale) che vi fosse in essere (o meno) alla data di acquisizione un rapporto contrattuale con un’impresa ferroviaria per l’utilizzo come sala lounge . Il paradosso discenderebbe dalla condizione peculiare in cui si troverebbe SR, chiamata a mettere a disposizione spazi « regolati» e spazi « commerciali » che tuttavia non presenterebbero intrinseche differenze e che, per definizione, sarebbero tra loro teoricamente fungibili almeno in assenza di una regolazione degli spazi destinati all’assistenza clienti. Le sale lounge sarebbero oggi tali solo perché poste nella disponibilità di imprese di trasporto, senza che sia stata determinata ex ante la loro effettiva destinazione, né la loro estensione minima e massima;

- un’eccessiva differenziazione tariffaria tra i locali che al momento dell’acquisizione avevano una destinazione prettamente commerciale e quelli che erano già locati agli operatori (« regolati ») condurrebbe a mantenere fisse ed immutabili nel tempo le superfici assegnate per sale lounge , circostanza che sarebbe incompatibile con le misure volte a garantire lo sviluppo delle infrastrutture e la non discriminazione degli operatori ferroviari;

- premesso che per l’acquisizione dell’asset gli investitori avrebbero corrisposto il prezzo senza alcuna indicazione di un segmento « esentato » dalla presentazione di offerta economica, e che in assenza di una determinazione qualitativa e quantitativa degli spazi regolati la società avrebbe potuto individuare a priori le superfici da considerare come esentate perché garantite a servizio degli operatori ferroviari, l’affermazione del T.a.r. secondo cui gli investitori avrebbero dovuto valutare diversamente il regime delle aree regolate da quelle commerciali sarebbe non condivisibile se rapportato alla circostanza che non sarebbe stato chiaro – neppure nel procedimento concluso con la delibera impugnata – in relazione a quali elementi si sarebbe dovuto apprezzare ex ante la diversa natura e consistenza degli spazi assegnati agli operatori;

- né sarebbe utile il richiamo al mero rinvio ai rischi assunti dagli investitori o pretesi errori di valutazione degli acquirenti: se è vero che le tariffe dei servizi regolati non possono essere utilizzate per neutralizzare i rischi imprenditoriali assunti dagli investitori, sarebbe altrettanto innegabile che la scelta di assoggettare le aree lounge alla regolazione, perché astrattamente riconducibili a servizi di assistenza, non possa essere rimessa solo alla volontà dell’operatore ferroviario senza che siano definite a monte anche le caratteristiche quantitative e qualitative di tali aree;

I.3) Error in iudicando; erroneità della motivazione laddove il T.a.r. ha negato la rilevanza dell’assenza di un quadro regolatorio ‘certo’ sui servizi lounge al momento dell’acquisizione del diritto allo sfruttamento economico degli spazi; eccesso di potere per disparità di trattamento con altri settori regolati dei trasporti. La coerenza e correttezza della metodologia proposta dalla società si confermerebbe anche per l’assenza, alla data di acquisizione del diritto allo sfruttamento economico degli spazi, di un quadro regolatorio chiaro sulla determinazione delle tariffe da applicare a tali spazi: la società non avrebbe, in tesi, potuto, far altro che valutare tutte le aree nello stesso modo, sapendo che alcune di esse erano utilizzate come sale lounge , sulla base di contratti di locazione commerciale in essere, ma non potendo certo prevedere che, con riferimento a esse, il suo investimento sarebbe stato ignorato dai provvedimenti di regolazione e, quindi, che la gestione sarebbe stata in perdita. La tesi del T.a.r. secondo cui l’ambito di applicazione degli spazi regolati fosse desumibile dalla normativa UE sarebbe errata perché al momento dell’acquisizione da parte di LB ID non vi sarebbero state previsioni specifiche con riferimento agli spazi di « accoglienza e assistenza » alla clientela mentre l’unico riferimento – chiaro ed esplicito – sarebbe stato ai « servizi di biglietteria » (indicati sia nella direttiva n. 2012/34/UE sia nel d.lgs. n. 112 del 2015 tra i servizi ad accesso garantito). Ad avviso dell’appellante ART avrebbe scelto di annoverare gli spazi lounge tra quelli « strumentali e funzionali » all’esercizio ferroviario (e quindi rientranti tra i servizi ad accesso garantito), con un’interpretazione estensiva che l’Autorità stessa non avrebbe, in tesi, applicato sino al 2019. In tal senso, anche il rinvio alla delibera n. 70/2014, che avrebbe solo declinato quanto già previsto dalle disposizioni UE, non dimostrerebbe l’esistenza di un quadro regolatorio chiaro sulla tariffa da applicare a tali spazi. L’assenza di una tariffazione degli spazi lounge sarebbe stata esplicitamente ammessa dalla stessa Autorità nella relazione alla delibera n. 42/2019, ove l’Autorità avrebbe affermato che “ Allo stato attuale dunque le aree per assistenza/accoglienza sono soggette alle misure di regolazione finalizzate a garantire l’accesso equo e non discriminatorio (delibera n. 70/2014, e in particolare la misura 10.6.1), ma non a quelle che disciplinano i criteri di determinazione delle tariffe ”. L’indicazione fornita dalla delibera n. 70/2014 non avrebbe, comunque, trovato applicazione fino alla delibera n. 130/2019 e la società sarebbe stata costretta ad operare in un quadro incerto imputabile ad ART;

2) Errores in iudicando; erroneità della motivazione nella parte in cui ha escluso la violazione dell’art. 37 d.l. n. 201 del 2011; violazione e falsa applicazione artt. 3, comma 1, art. 13, commi 2 e 13 e art. 17, commi 10-11 d.lgs. n. 112 del 2015; eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà della motivazione atteso che la delibera non avrebbe indicato alla società elementi sufficienti sulla corretta indicazione del criterio di ponderazione e avrebbe contraddittoriamente confermato la correttezza del criterio di ponderazione già proposto per la ripartizione dei costi. Premette l’appellante che il criterio della « ponderazione dei mq sulla base dell’ERV » sarebbe il più idoneo a riflettere l’effettiva incidenza delle attività sul consumo di risorse aziendali e che tale impostazione non sarebbe in astratto esclusa dall’Autorità che riterrebbe ammissibili altri « parametrici/estimativi » senza tuttavia fornire una chiara indicazione di come tali criteri debbano essere elaborati. Sul punto il T.a.r. ha ritenuto inadeguato l’utilizzo dell’ERV tra i parametri estimativi « in quanto esso non si basa sui costi pertinenti ed efficienti – come imposto dalle misure 3 e 43 della delibera n. 96/2015 – ma sui ricavi, ponendosi in contrasto con le norme di riferimento », sicché l’ERV sarebbe « funzionale a differenziare le tariffe in ragione della diversa appetibilità commerciale delle singole stazioni », senza avere alcuna relazione funzionale con i « costi di produzione del servizio, incrementati da un utile ragionevole » . Tali conclusioni ad avviso dell’appellante società non sarebbero condivisibili sul rilievo che:

- le attività regolate costituirebbero una porzione della Unit Leasing perfettamente analoga per caratteristiche fisiche e strutturali e l’unica differenza sarebbe rappresentata dal regime regolato del canone; non dalle caratteristiche oggettive del locale ma dal diverso regime in ragione del suo occupante (un’impresa ferroviaria). Il corrispettivo sarebbe determinato non in ragione dello spazio occupato, bensì del soggetto che lo occupa, sicché a fronte dell’identità dell’oggetto i costi che afferiscono ai locali sono comuni a tutti gli spazi gestiti da SR e non sarebbero differenziabili in maniera puntuale;

- l’affermazione secondo cui l’ERV « non si basa sui costi pertinenti ed efficienti (…) ma sui ricavi » sarebbe errata poiché le attività della società, commerciali o regolate, ed i conseguenti « consumi di risorse » sarebbero concentrati principalmente nei fabbricati viaggiatori delle stazioni e la mera applicazione del criterio dell’incidenza delle superfici di cui alla delibera n. 84/2016, in assenza di un’attività di ponderazione quale era quella assicurata dall’utilizzo dell’ERV (o quantomeno di selezione delle superfici da considerare al denominatore), porterebbe a risultati fuorvianti e del tutto irragionevoli rispetto alla finalità della regolazione tariffaria;

III) Errores in iudicando; erroneità della motivazione nella parte in cui ha accertato l’inammissibilità ed escluso la violazione e falsa applicazione dell’art. 14, l. n. 246 del 2005 e art. 13, comma 2, lett. a) d.lgs. n. 112 del 2015, stante il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive; falsa applicazione della direttiva n. 2012/34/UE anche in relazione al c.d. divieto « gold plating »; eccesso di potere per difetto di istruttoria, non avendo l’Autorità verificato la perdurante esigenza di misure regolatorie a seguito della modifica proprietaria del gestore. Sostiene l’appellante che:

- l’Autorità non avrebbe verificato l’attualità delle misure regolatorie rispetto alla modifica della proprietà di SR;

- le determinazioni si rivelerebbero contrarie ai principi che presiedono la disciplina delineata dal legislatore nel recepimento della direttiva n. 2012/34/UE o, comunque, pretenderebbero di adottare misure che comportino un sacrificio dell’interesse privato di SR del tutto incompatibile con tale disciplina;

- l’affermazione della sentenza secondo cui « l’assoggettamento a regolazione delle sale lounge è previsto dalle norme sovranazionali (artt. 13, par. 2, e 31, par. 7, della direttiva 2012/34/UE; allegato 2, punto 2, lettera a della medesima direttiva) e nazionali già richiamate, attuate dal Regolatore con la delibera n. 130/2019 in cui sono state trasfuse, senza soluzione di continuità, le identiche misure della delibera n. 70/2014 » sarebbero errate rispetto anche alla sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 5534 del 2019;

- il T.a.r. non avrebbe considerato che la delibera n. 70/2014 (e la successiva delibera n. 130/2019, da cui è stata ricavata l’estensione dell’ambito di applicazione degli spazi regolati anche ai « servizi di accoglienza »), sarebbe stata adottata in un momento in cui il gestore dell’infrastruttura, il gestore delle stazioni e l’impresa ferroviaria appartenevano al medesimo gruppo societario e la citata sentenza n. 5534/2019 avrebbe espressamente indicato di « verificare se la sopravvenuta modifica proprietaria del gestore » – essendo nel frattempo intervenuta l’operazione di scissione e successiva vendita di GS ET – « sia circostanza sufficiente a far ritenere superate le predette esigenze regolatorie »;

- la stessa decisione, poi, a) non avrebbe confermato che gli spazi di accoglienza e assistenza fossero da considerare come « strutture funzionali e necessarie all’esercizio ferroviario » ex art. 13 d.lgs. 112 del 2015, ma avrebbe indicato tali spazi come « segmenti “accessori” rispetto al servizio di trasporto »; b) non avrebbe giustificato l’imposizione di misure regolatorie, ma avrebbe sollecitato l’Autorità ad una rinnovata valutazione circa la consistenza della regolazione dei « servizi di accoglienza » (sale lounge ): il riferito assoggettamento a regolazione delle sale lounge non sarebbe previsto dalle norme sovranazionali ma dipenderebbe dalla qualificazione delle stesse alla stregua di « servizi di accoglienza »;

- se è vero che l’appartenenza del gestore della stazione al medesimo gruppo è circostanza che ha inciso sulla necessità di una regolazione degli spazi dedicati ai servizi di accoglienza degli utenti dell’alta velocità, il nuovo assetto societario sarebbe circostanza che inciderebbe – a monte – sulla necessità di assoggettare le sale lounge alla regolazione; in tal senso la sentenza Cons. Stato n. 5534 del 2019 avrebbe infatti posto la necessità di valutare l’eventuale superamento delle esigenze di regolazione;

- le lounge costituirebbero per gli operatori ferroviari uno strumento di fidelizzazione della clientela e, quindi, di competizione tra loro, e sarebbe solo l’esigenza di parità di trattamento nella disponibilità di questo strumento di competizione a giustificare una regolazione tariffaria, che nel vecchio assetto proprietario, anteriore al 2016, vedeva il gestore appartenere al gruppo FS. A seguito del trasferimento della gestione alla società appellante, del tutto estranea a quel gruppo e priva di interesse a favorirlo, si sarebbe prodotta una situazione del tutto diversa, che l’Autorità avrebbe dovuto valutare: di qui l’asserito difetto di istruttoria;

- la delibera n. 190 del 2022 avrebbe introdotto un livello di regolazione superiore a quello richiesto dalla direttiva n. 2012/34/UE (che Art avrebbe dovuto giustificare) avendo assoggettato a regolazione tariffaria (e relativi adempimenti) aree concesse alle imprese ferroviarie per le sale lounge che sono servizi « accessori » al servizio prestato e non « funzionali » e/o « necessarie » al medesimo.

L’appellante ha, quindi, chiesto, disporre rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE ponendo il seguente quesito: « se il diritto dell’Unione europea osta all’adozione di una disposizione regolatoria, come quella di cui alla delibera n. 130/2019 e n 190/2022, che assoggetta a regolazione tariffaria spazi richiesti da operatori ferroviari per l’assistenza ai clienti (c.d. sale lounge), anche in assenza di qualsiasi collegamento tra il gestore degli stessi spazi e gli operatori ferroviari, e, in particolare, se l’interpretazione estensiva dell’art. 13, c2, lett (a) d.lgs. n. 112 del 015 divisata dall’Autorità nelle misure di regolazione imposte a un soggetto interamente privato, come GS ET, sia compatibile con i principi generali del diritto dell’Unione europea e con la direttiva n. 2014/34/UE, anche in considerazione del fatto che il gestore degli spazi non appartiene più al medesimo gruppo societario dell’impresa ferroviaria incumbent ma è soggetto interamente privato ».

3.- Art, TA e LI si sono costituite in giudizio e, con distinte memorie, hanno contrastato le pretese della appellante SR ed hanno concluso per l’infondatezza dell’appello.

4.- Le difese di ART si sono articolate secondo quanto di seguito esposto.

4.1.- In punto di fatto ART ha evidenziato che:

- con nota prot. Art n. 4682/2015 del 28 settembre 2015 – dunque, ben prima della operazione societaria di SR – l’Autorità avrebbe espressamente illustrato a Grandi Stazioni gli obblighi e vincoli di cui tenere conto nell’ambito del processo di scissione

societaria ed in particolare, che «[…] come specificato nella delibera n. 70/2014 l’Autorità ha definito, quali spazi di stazione oggetto di regolazione, quelli destinati a […] spazi per l’accoglienza e l’assistenza ai passeggeri (per es. Freccia Club, Casa TA) […]. L’assegnazione di tali spazi alle varie imprese ferroviarie deve essere regolamentata […] secondo i principi stabiliti nella citata delibera, che prevedono […] la commisurazione ai costi pertinenti ed efficienti, più un utile ragionevole, per i relativi canoni di accesso » (cfr. anche delibera n. 190/2022, pag. 34-35 che richiama la citata nota prot. ART n. 4682/2015);

- la citata nota avrebbe indicato di « imprimere » in maniera immodificabile anche nello statuto societario del gestore la natura regolata dell’attività da esso condotta (comunque, in tesi, incombente in virtù della delibera n. 70/2014) «[…] con specifico riguardo alla strumentalità degli spazi di stazione nei confronti del servizio di trasporto ferroviario e del conseguente vincolo di destinazione »;

- con sentenza n. 5534 del 2019 il Consiglio di Stato avrebbe confermato, in via definitiva, la legittimità delle misure impugnate e, dunque, la natura di asset regolato delle lounge , di cui SR – differentemente da quanto da essa prospettato – non potrebbe affatto disporre secondo una logica puramente commerciale.

4.2.- In relazione ai singoli motivi di appello ART ha argomentato nel senso che:

a) quanto al primo motivo:

- la non pertinenza ed inefficienza dell’« avviamento » rispetto all’uso regolato delle

lounge si evincerebbe chiaramente dalle stesse dichiarazioni di SR: esso rifletterebbe il valore dell’uso « libero » – o « pienamente commerciale » – di tali spazi; presupporrebbe quindi, erroneamente, che sia possibile tale uso. Si tratterebbe di un palese errore di valutazione da parte degli acquirenti, che pure sarebbero stati a conoscenza dei provvedimenti di ART in materia (neppure mai sospesi dal giudice), i cui effetti economici SR vorrebbe, in tesi, « scaricare » sulle imprese ferroviarie: ciò, in asserito insanabile contrasto con i principi portanti della regolazione, incarnati, nel plesso normativo di riferimento, dalle menzionate misure 3 e 43 della delibera n. 96/2015, per le quali, da un lato, la determinazione dei corrispettivi per l’accesso a tutti gli impianti di servizio « deve essere correlata ai costi, pertinenti ed efficienti » e, dall’altro lato, il costo di fornitura del servizio può comprendere solo « i costi operativi afferenti alla produzione del servizio stesso e gli ammortamenti calcolati sulle immobilizzazioni associate alla produzione medesima »;

- SR avrebbe corrisposto il « prezzo », che rifletteva un uso libero da « pesi » regolatori delle lounge , nonostante l’Autorità, con le delibere n. 70/2014 e n. 96/2015, avesse già adottato le pertinenti misure di regolazione, anche tariffaria, e il venditore fosse insorto in giudizio, contestandole specificamente e dandone informazione preventiva ai potenziali acquirenti;

- il corrispettivo per la concessione per il diritto di sfruttamento economico delle stazioni sarebbe costituito dal citato « canone di retrocessione » (ai sensi dell’art. 21 della Convenzione « 13 stazioni » del 2016 e riconosciuto costo ‘ammissibile’ da parte di ART); dunque, l’« avviamento » costituirebbe un « sovraprezzo » che si aggiungerebbe a detto canone, disancorato dal costo riguardante la produzione del servizio;

- la regolazione tariffaria basata sul costo di fornitura incrementato di un profitto ragionevole sarebbe incompatibile con il riconoscimento dei costi relativi all’avviamento;

- premesso che l’avviamento scaturirebbe da operazioni straordinarie che modificano la struttura societaria, ma che – in mancanza di prova della sua incidenza sulla base produttiva della società, che, nel caso di specie, SR avrebbe omesso di fornire – non producono effetti sull’operatività della società, né sulla qualità o sulla tipologia dei servizi resi agli utenti (in tal senso, cfr. delibera n. 190/2022, pag. 32), ove si considerasse tale costo, in astratto, come un costo ammissibile equivarrebbe – in concreto – ad accettare che il solo verificarsi di modifiche della struttura societaria e della proprietà del gestore possa determinare un incremento delle tariffe dei servizi resi agli utenti (le imprese ferroviarie) senza alcuna apprezzabile differenza del servizio erogato né dei costi strumentali alla sua erogazione (le modifiche, oltretutto, potrebbero verificarsi un numero indefinito di volte, e generare incrementi tariffari anch’essi indefiniti);

- la valorizzazione dell’individuazione dell’acquirente del ramo di azienda con gara pubblica non avrebbe alcuna rilevanza al fine di stabilire l’efficienza dei costi in questione i quali rimarrebbero non pertinenti ai fini dell’ammissibilità in tariffa;

- il rischio di conflittualità tra imprese richiedenti l’accesso a tali spazi, paventato da SR (il quale peraltro non si sarebbe verificato), sarebbe stato appositamente preso in considerazione dalla regolazione attraverso: a) il rinvio al « piano di utilizzo di stazione » contemplato dalla misura 11.6 della menzionata delibera n. 130/2019 che procedimentalizza la fase di individuazione degli spazi in stazione per gli usi regolatori, incluse le lounge , assicurando la partecipazione delle imprese ferroviarie a siffatto processo, ferma restando la possibilità di reclamo ad ART;

- nessuna disparità di trattamento vi sarebbe con altri settori regolati;

- infondata sarebbe la tesi di SR secondo cui la sentenza impugnata sarebbe erronea, in quanto, nel respingere la contestazione della mancanza di criteri per l’identificazione degli spazi da adibire a sale lounge , non avrebbe motivato sull’assenza di criteri per poter individuare, « a monte », le aree di cui trattasi: la censura in esame si limiterebbe a reiterare l’osservazione avanzata da SR in occasione della consultazione che ha preceduto l’adozione della delibera n. 130/2019, non impugnata;

- in relazione al presunto paradosso secondo cui la decisione dell’Autorità consoliderebbe una rendita di posizione delle imprese ferroviarie presenti al momento dell’acquisizione di SR, il contesto normativo e regolatorio sarebbe già stato determinato in maniera chiara ed inequivocabile prima dell’operazione societaria in parola;

- l’affermazione di SR secondo cui « “precedentemente alla MRCR per il 2020 e 2021, Grandi Stazioni S.p.A. non ha mai pubblicato tariffe per locali lounge , né le relative superfici venivano indicate tra le “superfici regolate di Grandi Stazioni” nel documento di “Metodologia e contabilità regolatoria” dalla stessa pubblicato antecedentemente alla scissione […]» e che «[…] nemmeno l’Autorità (o le odierne controinteressate) hanno mai lamentato l’asserita violazione delle norme regolatorie per il periodo 2014 -2019 », sarebbe smentita dal fatto che l’Autorità avrebbe avviato un procedimento sanzionatorio per la violazione, tra le altre, delle misure 10.6.1 e 10.6.3 della delibera n. 70/2014. Il procedimento sanzionatorio sarebbe stato avviato nei confronti di RFI e avrebbe coinvolto – nell’istruttoria e nell’individuazione degli impegni resi obbligatori con la delibera n. 66/2015 di conclusione del procedimento – anche Grandi Stazioni, sia con riferimento agli spazi di biglietteria che di accoglienza e assistenza, fermo restando che l’Autorità aveva, in tesi, espressamente illustrato a Grandi Stazioni gli obblighi e vincoli di cui tenere conto nell’ambito del processo di scissione societaria, anche con specifico riguardo alla regolazione tariffaria dell’accesso alle lounge (cfr. nota prot. Art n. 4682/2015);

b) quanto al secondo motivo:

- in occasione dell’ottemperanza alla delibera n. 190/2022, SR avrebbe individuato un criterio « parametrico/estimativo » ad hoc , fondato sul driver dei metri quadri (già previsto nella citata delibera n. 84/2016) a cui sono stati apportati specifici adattamenti e che ha superato la verifica di conformità di ART; circostanza che dimostrerebbe la possibilità per l’operatore di elaborare e applicare driver rispettosi della regolazione;

c) quanto al terzo motivo:

- infondate sarebbero le contestazioni avanzate da SR nei confronti, rispettivamente, della delibera n. 190/2022 e n. 95/2023, incentrate sul fatto che l’assoggettamento a regolazione delle lounge sarebbe divenuto inattuale in seguito alla menzionata cessione del ramo di azienda ET da parte di Grandi Stazioni a SR, avvenuto nel 2016 e rispetto alle quali SR ha evocato un obbligo conformativo alla sentenza Cons. Stato n. 5534 del 2019: premesso, per un verso, che l’assoggettamento a regolazione delle sale lounge è previsto dalle norme sovranazionali (artt. 13, par. 2, e 31, par. 7, della direttiva 2012/34/UE allegato 2, punto 2, lettera a della medesima direttiva) e nazionali già richiamate, attuate da ART con la delibera n. 130/2019 in cui sono state trasfuse, senza soluzione di continuità, le identiche misure della delibera n. 70/2014, il T.a.r. avrebbe correttamente osservato che « Non è revocabile in dubbio che l’applicazione della richiamata disciplina normativa […] non possa essere influenzata dall’assetto proprietario dell’infrastruttura di stazione […]». Con specifico riferimento alla sentenza del Consiglio di Stato n. 5534/2019, cit., il T.a.r. avrebbe altrettanto correttamente osservato che « Il Consiglio di Stato ha rivolto la propria attenzione alla natura asimmetrica (a vantaggio delle imprese ferroviarie nuove entranti) della misura per l’accesso agli spazi in stazione: ossia al principio della pari e adeguata visibilità, di cui alla misura 10.6.1 della delibera n. 70/2014 (poi trasfusa nella misura 11.1 della delibera n. 130/2019) . Orbene, tale aspetto non viene in rilievo nell’odierno giudizio ». SR intenderebbe mettere in discussione – ciò che sarebbe inammissibile – le conclusioni cui è pervenuta la delibera n. 130/2019;

- la delibera n. 190/2022 non riguarderebbe la perimetrazione della regolazione e l’inclusione delle lounge in siffatto perimetro – definito dalle norme europee e nazionali di riferimento, attuate dalle delibere n. 70/2014 e n. 130/2019 – ma la verifica della corretta determinazione delle tariffe per l’accesso a tali spazi per le annualità 2020 e 2021, in seguito al ricevimento di un reclamo in materia da parte di una impresa ferroviaria, ex art. 37, comma 9, d. lgs. n. 201 del 2011; allo stesso modo, neppure la delibera n. 95/2023 avrebbe ad oggetto il perimetro regolatorio in questione ma conterrebbe le regole sulla tariffazione;

- sarebbero insussistenti presupposti per il rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE chiesto da SR.

5.- TA e LI, con distinte memorie, si sono attestate su analoghe considerazioni difensive, concludendo per la complessiva infondatezza del gravame.

6.- Con memoria di replica SR ha ribadito, in via di estrema sintesi, che:

- la posta definita « costo di avviamento », iscritta nella contabilità regolatoria, esprimerebbe il costo sostenuto per l’acquisto dei diritti derivanti dalle nuove convenzioni; sarebbe una voce di costo per un asset immateriale che deve essere rilevato e valutato;

- il costo dell’immobilizzazione immateriale acquisita da SR consisterebbe nel diritto di utilizzazione e riqualificazione delle stazioni ferroviarie secondo le modalità ed i termini indicati nelle rispettive convenzioni e costituirebbe un investimento essenziale per lo svolgimento del servizio e, in assenza di tale diritto, SR non avrebbe potuto mettere a disposizione le aree per LI ed TA; in altre parole « quanto è stato indicato come voce di costo costituisce una diretta afferenza dell’immobilizzazione alla produzione del servizio medesimo (i.e. la messa a disposizione delle aree), come richiesto dalla misura regolatoria e certamente pertinente ed efficiente rispetto alla struttura dei costi da riconoscere in tariffa »;

- i precedenti giurisprudenziali riguarderebbero l’assoggettamento a tariffa e non le modalità di determinazione della stessa;

- l’avviamento non sarebbe qualcosa « in più » di quel che avrebbe dovuto essere, non sarebbe un sovraprezzo: l’investitore privato avrebbe corrisposto il prezzo relativo all’acquisto che includeva il diritto di sfruttamento degli asset immobiliari, tenuto conto dei costi di realizzazione/riqualifica degli stessi asset sostenuti antecedentemente all’acquisizione della Società; sarebbe un costo pertinente;

- il costo di avviamento restituirebbe valori coerenti e prossimi a quelli dei precedenti contratti di locazione e con gli attuali valori per i servizi di biglietteria e non sarebbe suscettibile di generare distorsioni;

- ART avrebbe affermato nella relazione alla delibera n. 42/2019, « allo stato attuale le aree per assistenza/accoglienza sono soggette alle misure di regolazione finalizzate a garantire l’accesso equo e non discriminatorio (delibera n. 70/2014, e in particolare la misura 10.6.1), ma non a quelle che disciplinano i criteri di determinazione delle tariffe) »;

- il costo controverso, poiché sarebbe quello affrontato una tantum dal vincitore di una gara pubblica, nessuna inefficienza potrebbe determinare;

- SR al momento dell’acquisizione non avrebbe avuto possibilità di determinare – a priori e con ragionevole certezza rispetto alle superfici – l’incidenza degli spazi: la tesi di ART secondo cui la regolazione non sarebbe stata necessaria dovendo all’uopo ritenersi sufficiente la procedimentalizzazione di volta in volta prevista per il c.d. piano di utilizzazione di stazione, non risponderebbe all’interrogativo se l’investitore privato fosse nella posizione di calcolare l’avviamento basandosi sui flussi di cassa di benchmark commerciale, non potendo, in tesi, determinare a priori l’incidenza di spazi regolati in assenza di una regolamentazione da parte dell’Autorità volta ad individuare le caratteristiche quantitative (in termini di superfici minime) e qualitative delle aree da destinare a sale lounge ex art. 13, comma 2, d.lgs. n. 112 del 2015;

- il criterio della superficie calpestabile non ponderato dal criterio ERV condurrebbe a risultati fuorvianti e irragionevoli rispetto alla finalità della regolazione tariffaria;

- le sale lounge poiché strumentali a fornire assistenza a una piccolissima percentuale di viaggiatori non potrebbero essere considerate servizi essenziali per il trasporto ferroviario: nella delibera n. 190/2022 e nella delibera n. 95/2023 l’Autorità non avrebbe rivisto le precedenti determinazioni e l’effettiva esigenza di regolare questi spazi e la scelta si rivelerebbe in contrasto con il divieto di introdurre o mantenere livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive, con tutto ciò che ne conseguirebbe anche in ordine alla questione pregiudiziale posta ai sensi dell’art. 267 TFUE.

7.- All’udienza del 29 maggio 2025, presenti i procuratori delle parti, l’appello, su richiesta degli stessi, è stato trattenuto in decisione.

8.1.- Deve essere premesso che al giudice amministrativo spetta il controllo sul corretto esercizio della discrezionalità tecnica, senza che ciò comporti una invasione della sfera del merito amministrativo. « Ciò che compete al g.a. è vagliare la correttezza dei criteri giuridici, la logicità e la coerenza del ragionamento, e l’adeguatezza della motivazione con cui l'amministrazione ha supportato le proprie valutazioni tecniche, anche con riguardo al parametro della ragionevolezza, salvo non includano valutazioni ed apprezzamenti che presentino un oggettivo margine di opinabilità, nel qual caso il sindacato è limitato alla verifica della non esorbitanza dai suddetti margini di opinabilità, non potendo il giudice sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’Autorità garante purché ciò non trasmodi in un sindacato giudiziale sostitutivo » (Cass. civ., sez. un., n. 5627 del 2022 e giurisprudenza ivi citata).

8.2.- Le questioni che vengono in rilievo nell’odierno giudizio devono essere esaminate alla luce di tali coordinate, tenendo conto dei profili specifici dell’attività di ART, alla quale, come alle altre Autorità indipendenti, è attribuito l’esercizio di una attività di regolazione e di un ampio potere connotato il più delle volte da un elevato tasso di discrezionalità tecnica.

9.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato. Tale esito, esonera il Collegio per evidenti ragioni di economia processuale, dall’indugiare su tutte le questioni in rito sollevate dalle parti appellate che investono la ammissibilità, sotto diversi profili, del gravame.

10.- Il primo motivo è infondato.

11.- La questione di fondo contestata da SR è data, come si è visto, dalla mancata inclusione del c.d. costo di avviamento tra i costi computabili ai fini della determinazione della tariffa per la concessione delle aree lounge delle stazioni interessate.

11.1.- La delibera Art n. 190/2022 ha rilevato che:

- « le sale lounge costituiscono servizi “strumentali” e “accessori” rispetto al servizio di trasporto ferroviario » (pag. 30, §5.1) e che « con riferimento a tali servizi, i relativi gestori non abbiano “piena libertà di dispor[ne], secondo logiche di puro mercato”, ma debbano esercitare la propria attività d’impresa nel rispetto delle misure regolatorie fissate dall’Autorità » (pag. 30, §5.1);

- le tariffe applicabili non possono essere determinate dagli operatori degli impianti di servizio in base a parametri commerciali, non potendo le stesse « superare il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole » (pag. 30, §5.1);

- « l’avviamento che la Società ha incluso nei costi pertinenti degli spazi lounge coincide con il “sovraprezzo” pagato » (pag. 32, §5.2);

- « i flussi di cassa presi in considerazione da GS ET ai fini del calcolo dell’avviamento non s[o]no basati sui costi di fornitura, aumentati di un utile ragionevole, ma s[on]o stati, invece, illegittimamente correlati a parametri commerciali » (pag. 32, §5.2);

- « le stesse risultano, in tal modo, basate sulle (mere) aspettative dei flussi di cassa attesi dagli investitori » (pag. 32, §5.3);

- « le aspettative sui ricavi futuri potrebbero legittimare continui incrementi di tali valori per effetto di successive operazioni di acquisizione societaria il cui prezzo verrebbe ad essere, difatti, determinato dalla (ingiustificata) aspirazione degli acquirenti a traslarlo sugli utenti degli spazi regolati, in mancanza di alcuna connessione con i servizi » (pag. 32, §5.3);

- le aree lounge , al momento dell’acquisizione di GS ET (intervenuta nel 2016), erano « normativamente sottoposte, quanto alla loro tariffazione, al principio della correlazione ai costi» e la circostanza «era indubbiamente not[a] alla stessa Grandi Stazioni » (pag. 32, §5.3);

- « per poter essere ammessi, i […] costi devono essere non solo pertinenti ma anche efficienti (cfr. misura 3 lettera a) dell’allegato 1 alla delibera n. 96/2015), e tali non possono essere ritenuti i costi rispetto ai quali non è stato dimostrato, come già evidenziato, alcun effetto sull’operatività della società né sulla qualità o tipologia dei servizi resi agli utenti » (pag. 36, §5.4);

- quanto alla disciplina degli altri settori regolati dall’Autorità, l’inclusione dell’avviamento è presa in considerazione da ART « al solo ricorrere di circostanze peculiari, giustificate dal complessivo regime tariffario degli spazi regolati» e «simili particolari circostanze non sono presenti nel settore ferroviario » (pag. 37, §5.4).

11.2.- In primo luogo, su piano della successione logica delle questioni prospettate, va confermata la presenza del potere regolatorio di ART il quale discende dalla normativa unionale, risultando gli spazi per servizi di accoglienza e assistenza funzionali all’esercizio ferroviario ex art. 13, c. 2, lett. a) d. lgs. n. 112 del 2015. Detto potere non è infirmato, ovvero intaccato, dal cambio dell’assetto proprietario della pregressa società – dante causa – già appartenente al Gruppo FS. Nel caso di specie gli impugnati provvedimenti ART muovono da una segnalazione di TA sulla non corretta determinazione delle tariffe di concessione delle sale lounge in relazione alla quale vengono in rilievo i « servizi accessori » di cui all’art. 37, comma 2, d.l. n. 201 del 2011. «N on vi è dubbio che tra le competenze dell’Autorità di regolazione deve includersi la regolazione degli spazi pubblicitari e quelli di assistenza e accoglienza per i frequent travellers delle linee ad alta velocità, trattandosi di segmenti “accessori” rispetto al servizio di trasporto, in grado di condizionare l’offerta del servizio stesso » (Cons. Stato, sez. VI, n. 5534 del 2019), dovendosi tenere conto, sul piano soggettivo, « unicamente della natura dell’attività di operatore di un impianto di servizio e di fornitore di servizi ferroviari, a prescindere dal fatto che l’entità pubblica o privata che gestisce l’impianto di servizio sia o meno proprietaria di quest’ultimo » (Corte di giustizia UE, sez. V, 15 luglio 2021, C-60/20, « Latvijas dzelzceļš» VAS ). Il potere regolatorio nasce qui dalla normativa unionale e nazionale come declinata dalle delibere ART n. 70/2014 e n. 96/2015, investe spazi accessori al servizio ferroviario, è strumentale ad equilibrare vincoli pubblici ed esigenze di profitto, non trova ostacoli nella marginale dimensione rispetto al complesso delle attività svolte oltre che nel cambio di assetto proprietario del gestore. Nel caso di specie, il cambio di assetto proprietario, non era sufficiente (anche in relazione a quanto affermato da Cons. Stato, sez. VI, sentenza n. 5534 del 2019) a rendere estranea la gestione degli spazi alla regolazione.

In tal senso risulta superfluo, stante la chiara indicazione eurounionale, un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE in presenza (quantomeno di uno) dei c.d. presupposti CI (Corte di giustizia CE 6 ottobre 1982, c_283/81) che delineano (cfr. sentenza 19 aprile 2018, Consorzio Italian Management e IA TI , C-152/17) tre situazioni in cui i giudici nazionali di ultima istanza non sono soggetti all'obbligo di rinvio pregiudiziale, ossia: i) la questione non è rilevante per dirimere la controversia; ii) la disposizione del diritto dell'Unione di cui trattasi è già stata oggetto di interpretazione da parte della Corte; iii) la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi.

11.2.1.- Nel caso di specie si verte in quest’ultima ipotesi. Premesso che lo Stato membro UE non può consentire che per l’accesso ai servizi sulla linea siano inclusi costi che non possono essere considerati direttamente legati alla prestazione del servizio ferroviario (in tal senso sono i principi espressi nella sentenza Corte di giustizia UE, sezione I, sentenza 30 maggio 2013, C512/10, Commissione europea c. LI di LO ), gli Stati membri devono garantire che tutte le imprese ferroviarie abbiano un accesso equo ai binari e alle stazioni. Sul versante della determinazione dei canoni, l’art. 31, par. 2 della direttiva prevede che « Gli Stati membri chiedono al gestore dell’infrastruttura e all’operatore degli impianti di servizio di fornire all’organismo di regolamentazione tutte le informazioni necessarie sui canoni imposti per consentirgli di svolgere le proprie funzioni di cui all’articolo 56 ».

11.2.2.- Ora, il sistema regolatorio delineato dall’ordinamento UE, nel prevedere il diritto di un richiedente di adire l’organismo di regolamentazione avverso decisioni prese « dal gestore dell’infrastruttura o eventualmente dall’impresa ferroviaria o dall’operatore di un impianto di servizio […]» (art. 56, par. 1, direttiva n. 2012/34/UE) stabilisce che « Il canone richiesto per l’accesso agli impianti di servizio di cui all’allegato II, punto 2, e per la prestazione dei servizi in tali impianti non può superare il costo della loro fornitura, aumentato di un profitto ragionevole » (art. 56, par. 1, direttiva n. 2012/34/UE).

11.2.3.- La direttiva definisce l’« impianto di servizio », quello « inclusi i terreni, gli edifici e le attrezzature, appositamente attrezzato, totalmente o parzialmente, per consentire la prestazione di uno o più servizi di cui all’allegato II, punti da 2 a 4 (allegato II, par. 2, lett.a) » (ossia, quanto a questi ultimi: « stazioni passeggeri, loro edifici e altre strutture inclusi i sistemi di informazione di viaggio e spazi adeguati per i servizi di biglietteria »).

11.2.4.- Assetto, questo che pone in relazione diretta l’organismo di regolamentazione, con il soggetto, pubblico o privato , che gestisce gli impianti di servizio. In tal senso, alla luce della surrichiamata disciplina UE, è escluso ogni dubbio sul potere di regolazione di ART, quantunque in presenza di un mutato assetto societario del gestore.

11.2.5.- La richiesta di rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE si rivela quindi pure non utile alla definizione della controversia.

11.3.- La connotazione del c.d. avviamento, che SR ritiene non poter confluire tra i costi computabili per la determinazione della tariffa, quale corrispettivo per l’acquisto del diritto di utilizzo degli asset, è da ritenersi esclusa già dal tenore letterale della convenzione stipulata il 4 luglio 2016, la quale, come bene evidenziato dal T.a.r., identifica il diritto di sfruttamento economico delle stazioni nel « canone di retrocessione » che, « a differenza della quota di ammortamento figurativo dell’avviamento, risulta pertinente ed efficiente alla produzione del servizio in esame ».

La controprestazione del diritto di sfruttamento degli spazi non può, dunque, né sul piano contrattuale, né sul piano economico, ritenersi coincidere con la somma pagata a titolo di ‘avviamento’.

11.4.- Assetto, questo, che, da solo, dequota tutto l’impianto logico e fattuale in punto di corrispettività dell’avviamento rispetto alla acquisizione del diritto di sfruttamento, su cui si fonda gran parte delle considerazioni di SR a sostegno della doglianza.

11.5.- La misura 43 della delibera Art n. 96/2015, recante « Principi e criteri per la determinazione dei canoni di accesso e utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria» stabilisce che «Il “costo di fornitura” del servizio comprende i costi operativi afferenti alla produzione del servizio stesso e gli ammortamenti calcolati sulle immobilizzazioni associate alla produzione medesima ». A parte la circostanza che quel che è definito « avviamento », in realtà, la stessa appellante afferma non trattarsi di avviamento in senso stretto, è del tutto evidente che, un costo del tutto disgiunto dalla produzione del servizio quale quello di cui trattasi, correttamente è stato escluso ai fini della determinazione della tariffa. La non computabilità della somma pagata dall’acquirente del ramo d’azienda a tale titolo è data sia dalla mancata correlazione diretta di detta somma alla acquisizione del diritto di utilizzo degli spazi, come si è visto, tra l’altro, coperto dal c.d. costo di retrocessione, sia dalla sua complessiva estraneità al servizio, rivelandosi quale somma pagata nella ordinaria dinamica contrattuale di trasferimento d’azienda.

Un costo, in altre parole, non in linea con la declinatoria dei costi ammissibili dettata dalla delibera ART n. 96/2015 di cui sopra: in tal senso è irrilevante l’addotta capacità di siffatta decisione di determinare perdite, peraltro, indimostrata, come indimostrato è l’assunto secondo cui senza quel costo SR non avrebbe potuto conseguire il diritto di sfruttamento degli spazi: affermazione, quest’ultima, che, a tacer d’altro, diverge dall’assetto degli accordi risultante dalla convenzione del 2016.

11.6.- La stessa affermazione, contenuta nel parere pro veritate versato in atti da SR in prime cure, secondo cui « il prezzo pagato per tale diritto costituisce un investimento essenziale per la produzione del servizio, nel senso che, in assenza di tale diritto, alcun servizio, per il caso che qui occupa, avrebbe potuto essere erogato da GS ET », va considerata come una opinione, per quanto autorevole, che al meditato avviso di questo Collegio si mostra non solo priva di dimostrazione ma anche contraddetta dalla surrichiamata previsione del c.d. canone di retrocessione e, soprattutto, dalla assenza di correlazioni con il servizio erogato.

11.7.- In tal senso corretta è l’affermazione del T.a.r. secondo cui tale voce « non può costituire costo pertinente ed efficiente rispetto alla produzione dei servizi regolati ».

A ciò deve essere aggiunto che ove si ammettesse un tale costo ai fini della regolazione ne discenderebbe un assetto nel quale siffatto costo a titolo di avviamento, dinamico al variare di ogni assetto societario, si riverbererebbe necessariamente sulle tariffe in ragione di un presupposto estraneo allo svolgimento del servizio – il cambio dell’assetto proprietario – che il sistema normativo ha considerato inidoneo ad incidere, direttamente e indirettamente, sulla composizione della tariffa. Con ciò determinando gli effetti distorsivi che una tale operazione, già astrattamente, è idonea a produrre, non impediti dalla circostanza, dedotta da SR, della natura una tantum del costo con effetti (asseritamente) limitati nel tempo.

11.8.- Inconferente si mostra il richiamo alla necessità di offrire il maggior prezzo nella gara pubblica per l’acquisizione del diritto di sfruttamento degli spazi: un conto è il proporre un prezzo idoneo a garantire elevate chance di aggiudicazione, altra cosa è ritenere rilevante quel prezzo comprensivo di elementi estranei alla regola di pertinenza ed efficienza ai fini della determinazione della tariffa soggetta a regolazione. Va ricordato che risultano ammissibili solo: a) « i costi operativi afferenti alla produzione del servizio stesso e gli ammortamenti calcolati sulle immobilizzazioni associate alla produzione medesima » (misure 3 e 43 delibera ART n. 96 del 2015); b) « il costo della […] fornitura aumentato di un profitto ragionevole » (art. 31, par. 7, direttiva n. 2012/34/UE; delibera 130/2019, Misura 11.3 dell’Allegato A) e che l’affermazione (di SR) secondo cui il regolatore avrebbe dovuto prendere necessariamente in considerazione il prezzo pagato in più è del tutto disallineata con il citato assetto normativo di riferimento.

Carattere non pertinente del costo e non correlato alla produzione del servizio, che, nel caso di specie, impediva ad ART di considerarlo in modo parziale.

11.9.- In relazione al richiamo ad altri settori di regolazione che avrebbero previsto la computabilità del costo da avviamento, va rilevato, come evidenziato da ART, che non emergono chiare evidenze circa la presenza di regole organiche e stabili di computabilità del costo nei settori invocati. Rimane fermo, in ogni caso, alla luce di quanto detto in termini di (non) pertinenza ed efficienza del predetto costo, che la scelta di ART di non prenderlo in considerazione nel settore di cui trattasi non travalica le regole del corretto esercizio della discrezionalità tecnica.

12.- Non sono fondate le critiche legate alla asserita assenza di misure regolatorie al momento della acquisizione del ramo d’azienda.

Ogni lamentato deficit informativo in punto di impossibilità di calcolare l’incidenza delle sale lounge per l’assenza di una disciplina regolatoria non può qui trovare utile ingresso. Dagli atti di causa è emerso che la società dante causa della odierna appellante era ben a conoscenza dell’assetto regolatorio (avversato, seppur senza successo), dettato dalle delibere ART n. 70/2014 e n. 96/2015, oltre che della necessità di adottare il piano di utilizzo di stazione (non predisposto) nel quale prevedere, fra l’altro, le aree destinate ai servizi di accoglienza (e, dunque, anche alle c.d. lounge ) necessari alle imprese ferroviarie. Ne discende i costi sostenuti dalla acquirente a titolo di « avviamento » si mostrano, anche sotto tale profilo, del tutto riferibili esclusivamente a scelte negoziali da essa operate nell’ambito della propria autonoma contrattuale. Lo strumento di pianificazione – non adottato dalla parte interessata – costituiva lo strumento idoneo ad evitare le difficoltà operative di individuazione qualitativa e quantitativa degli spazi destinati a lounge che oggi SR lamenta, oltre a impedire eventuali ipotizzate (ma non verificatesi) richieste esorbitanti di spazi da parte degli operatori ferroviari.

13.- Il secondo motivo, riguardante la contestata applicazione del parametro ERV, è privo di fondatezza.

13.1.- L’utilizzo dell’ERV tra i parametri estimativi è stato escluso, in quanto esso non si basa sui costi pertinenti ed efficienti – come imposto dalle misure 3 e 43 della delibera n. 96/2015 – ma sui ricavi, ponendosi in contrasto con le norme di riferimento sopra menzionate.

L’ERV è pertanto funzionale a differenziare le tariffe in ragione della diversa appetibilità commerciale delle singole stazioni considerate e costituisce espressione dei valori di mercato che sono avulsi dal canone risultante dai costi di produzione del servizio, incrementati da un utile ragionevole.

Correttamente il T.a.r. ha evidenziato che la delibera n. 190/2022 non è affetta sul punto da alcun vizio motivazionale, né reca con sé le contraddizioni evocate dalla ricorrente. Infatti, la scelta degli specifici criteri e parametri sulla cui base allocare i costi di pertinenza non esclusiva delle attività regolate non può che essere rimessa al soggetto regolato, nel rispetto delle pertinenti disposizioni. Quest’ultimo ha la conoscenza più completa e approfondita del processo produttivo che esso stesso gestisce. All’Autorità il legislatore affida, invece, il compito di verificare che tali criteri e parametri siano conformi ai principi e criteri fissati dal predetto quadro normativo-regolatorio vigente. In definitiva, la prescrizione contestata è chiara nell’imporre in via generale l’utilizzo del criterio dell’incidenza delle superfici in metri quadri, contemplato dalla delibera n. 84/2016, lasciando comunque impregiudicata la facoltà del gestore di individuare altri criteri parametrici/estimativi, purché coerenti con il contesto regolatorio.

Nel caso di specie, peraltro, risulta incontestato che in sede di attuazione delle prescrizioni della citata delibera SR ha applicato il driver dei metri quadrati con specifici adattamenti (sebbene con riserva), ciò che conferma solo la possibilità di parametri alternativi all’ERV che si rivela essere una stima libera, incompatibile con i vincoli della regolazione, escludendosi il carattere « fuorviante » e « irragionevole » della misura di ART rispetto alle finalità della regolazione tariffaria. In tal senso è irrilevante che ART non abbia individuato ab origine siffatti criteri alternativi oltre il criterio dell’incidenza delle superfici già previsto dalla delibera ART n. 84/2016, fermo restando che il criterio voluto da SR correttamente è stato considerato espressione dei valori di mercato, slegato dai costi di produzione del servizio, incrementati da un utile ragionevole, e, dunque, per ciò stesso, incompatibile con la regolazione.

A ciò va aggiunto che l’asserito carattere fuorviante e irragionevole della misura di ART non risulta concretamente dimostrato.

14.- In relazione al terzo motivo, oltre quanto già evidenziato al sup. §11.2 nessuna violazione del c.d. gold plating è data rinvenirsi nel caso di specie, considerato che la regolazione delle c.d. lounge è riconducibile all’assetto della disciplina UE del settore ferroviario.

Nella comunicazione della Commissione Europea datata 8 ottobre 2010, che reca delle riflessioni e delle proposte per il raggiungimento dell’obiettivo di una legiferazione « intelligente », comunitaria e degli Stati membri, in grado di ridurre gli oneri amministrativi a carico dei cittadini e delle imprese, è precisato che «[i]l termine gold-plating si riferisce alla prassi delle autorità nazionali di regolamentare oltre i requisiti imposti dalla legislazione UE, in sede di recepimento o di attuazione in uno Stato membro».

Ha ricordato la Corte costituzionale (sentenza n. 100 del 2020) che «Nel nostro ordinamento il divieto di gold plating è stato introdotto dall’art. 15, comma 2, lettera b), della legge 12 novembre 2011, n. 183, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di stabilità 2012)», con l’inserimento nell’art. 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246 (Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005), dei commi 24-bis, ter e quater.

Il comma 24-bis recita: “[g]li atti di recepimento di direttive comunitarie non possono prevedere l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, salvo quanto previsto al comma 24-quater”.

Il comma 24-ter, poi, puntualizza quali debbano intendersi livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive comunitarie, ovvero: “a) l’introduzione o il mantenimento di requisiti, standard, obblighi e oneri non strettamente necessari per l’attuazione delle direttive; b) l’estensione dell’ambito soggettivo o oggettivo di applicazione delle regole rispetto a quanto previsto dalle direttive, ove comporti maggiori oneri amministrativi per i destinatari; c) l’introduzione o il mantenimento di sanzioni, procedure o meccanismi operativi più gravosi o complessi di quelli strettamente necessari per l’attuazione delle direttive”.

Il comma 24-quater, infine, dispone che [l’] amministrazione dà conto delle circostanze eccezionali, valutate nell’analisi d’impatto della regolamentazione, in relazione alle quali si rende necessario il superamento del livello minimo di regolazione comunitaria. […]».

Se è vero che il gold plating si verifica proprio quando, nell’attuazione di una normativa europea (come direttive o regolamenti), gli Stati membri introducono requisiti più stringenti rispetto a quelli previsti a livello UE, è altrettanto vero che, nel caso di specie, ciò non è avvenuto risultando la regolazione non ultronea rispetto al dato unionale, perfettamente in linea – sul piano normativo interno e sul piano provvedimentale – con esso considerato nei suoi « principi » e nelle sue singole « disposizioni » sopra ampiamente richiamate (con particolare riferimento all’allegato II della direttiva n. 2012/34/UE sulla individuazione dei c.d. servizi accessori).

15.- Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello deve essere rigettato.

16.- Gli specifici profili, anche interpretativi, della controversia, consentono la compensazione, tra tutte le parti, delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO