Pubblicato il 13/01/2025

N. 00180/2025REG.PROV.COLL.

N. 06465/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6465 del 2021, proposto dalla signora TA FI, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Soprano e Luigi FI, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo dei suindicati difensori in Roma, via degli Avignonesi, n. 5;

contro

il Comune di Santa Maria PU Vetere, in persona del Sindaco pro tempore , non costituito in giudizio;

nei confronti

del signor FI SA, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2021 n. 963, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Vista l’ordinanza 26 marzo 2024 n. 2846, con la quale la Sezione ha disposto verificazione;

Vista l’ordinanza 23 luglio 2024 n. 6610, con la quale è stata dichiarata inammissibile l’istanza di proroga dei termini per la verificazione;

Esaminata la relazione conclusiva del verificatore con gli allegati nonché la richiesta di liquidazione del compenso;

Esaminate le memorie depositate dalla parte appellante e gli ulteriori documenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore alla Camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Stefano Toschei e udito, per la parte appellante, l'avvocato Maria Grazia Ingrosso, in sostituzione dell'avvocato Enrico Soprano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il presente giudizio in grado di appello ha ad oggetto la richiesta di riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2021 n. 963 con la quale è stato respinto il ricorso (n. R.g. 3009/2020) proposto dalla signora TA FI al fine di ottenere l’annullamento dell’ordinanza n. 75 del 16 giugno 2020 prot. n. 1549 per l’abbattimento di un soppalco e il ripristino dello spazio interno, nonché degli atti presupposti tra cui la dichiarazione di inefficacia della SCIA in sanatoria del 9 settembre 2020 prot. n. 14714 e la nota prot. n. 7194 del 4 marzo 2020.

2. - La vicenda che fa da sfondo al presente contenzioso in grado di appello può essere sinteticamente ricostruita sulla scorta dei documenti e degli atti prodotti dalla parte appellante nei due gradi di giudizio nonché da quanto sintetizzato nella parte in fatto della sentenza qui oggetto di appello, come segue:

- la signora TA FI riferisce di avere ricevuto in donazione dal proprio genitore un immobile sito nel centro di Santa Maria PU Vetere e che all’interno dell’appartamento insiste un soppalco presente in detto immobile dal lontano 1963 realizzato senza titolo dal suo dante causa, in un’epoca in cui il comune era privo di Piano regolatore generale, vigendo soltanto il Regolamento edilizio che non vietava l’effettuazione di quel tipo di intervento, da ritenersi dunque “libero” ai sensi dell’art. 1 del richiamato regolamento;

- in data 6 febbraio 2020 la proprietaria presentava al Comune di Santa Maria PU Vetere una SCIA in sanatoria con riferimento al soppalco, producendo a corredo “ le schede catastali “corrette” dall’Ufficio. Nella scheda 0591443 presentata il 25.9.63 con la dicitura da “primo piano ammezzato”, infatti, si nota ictu oculi la correzione dell’ufficio a “soffitta” con aggiunta e graficizzazione in alto a sinistra di un piccolo vano indicato “wc al 3”. Ciò a dimostrazione incontrovertibile che all’epoca ci fu anche il sopralluogo dei funzionari del catasto ex art. 54 del DPR 1.12.49 n. 1142 che corresse in più punti la scheda (…) ” (così, testualmente, a pag. 2 dell’atto di appello);

- ricevuta la SCIA, gli uffici comunali riqualificarono la domanda di sanatoria come condizionata alla “doppia conformità” (ai sensi dell’art. 37 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), pretendendo quindi integrazioni istruttorie, che venivano rese dal tecnico incaricato dalla proprietaria in data 3 giugno 2020 “ sottolineando che le modifiche di ufficio operate dal catasto (da ammezzato in soffitta con aggiunta del vano wc) testimoniavano oltre ogni ragionevole dubbio la data di realizzo ” (così ancora, testualmente, a pag. 2 dell’atto di appello) e ricostruendo la qualificazione edilizia dell’opera in termini di accessorietà il manufatto per come realizzato, tale da determinare l’applicazione dell’art. 22 d.P.R. 380/2001 (e non della previsione di cui all’art. 37, come invece ritenuto dagli uffici);

- nonostante le integrazioni prodotte, il Comune di Santa Maria PU Vetere, con ordinanza n. 75/2020 del 17 giugno 2020, ingiungeva la demolizione del soppalco e il ripristino dello stato dell’immobile, procedendo anche, con provvedimento del 9 giugno 2020, a dichiarare inefficace la SCIA presentata dalla signora FI in data 6 febbraio 2020;

- i suddetti provvedimenti erano impugnati dinanzi al TAR per la Campania sostenendone la illegittimità, ma il Tribunale respingeva l’impugnazione proposta, con sentenza 15 febbraio 2021 n. 963, avendo ritenuto che: a) la presenza delle opere in contestazione nella planimetria catastale del 1963 non ne dimostrano la legittimità dal punto di vista edilizio e urbanistico; b) trattandosi di un immobile situato nel centro urbano ai sensi dell’art. 31 l. 1150/1942 sussisteva già all’epoca l’obbligo di richiedere il permesso di costruire (allora licenza edilizia) per realizzare nuove edificazioni; c) non scalfisce tale ricostruzione giuridico-fattuale la sostenuta legittimità della realizzazione dell’opera in base alla previsione contenuta nel regolamento approvato dal Podestà il 26 luglio 1941 n. 448, secondo il quale sarebbe stato consentito realizzare soppalchi e spostare tramezzi senza necessità del titolo edilizio, in quanto nella planimetria prodotta dalla proprietaria agli uffici si legge che si è al cospetto di un “piano ammezzato” (con apposta una scritta a penna “soffitta”) con un wc e non di un mero soppalco; d) ad ogni modo manca la dimostrazione del requisito della “doppia conformità” per la presentazione di una SCIA in sanatoria per le opere realizzate;

3. – La suddetta sentenza n. 963/2021 è ora fatta oggetto di appello a cura della signora FI, che ne chiede la riforma in quanto – in via principale (oltre ad altre censure dedotte nella sede di appello) - la ricostruzione della qualificazione giuridica delle opere in questione e la riconducibilità della loro realizzazione nell’ambito della c.d. edilizia libera (anche in ragione del regolamento edilizio adottato dal comune in epoca risalente) avrebbero dovuto essere condivise dall’amministrazione prima e dal giudice di primo grado poi, che invece le hanno erroneamente escluse.

Come già era avvenuto in occasione del giudizio di primo grado, anche nella sede di appello né il Comune di Santa Maria PU Vetere né il controinteressato evocato in giudizio hanno ritenuto di costituirsi.

4. – Nel corso del processo, al giudice d’appello è parso evidente che, in ragione di quanto sopra si è illustrato, il punctum pruriens della presente vicenda contenziosa fosse costituito dalla qualificazione esatta della tipologia di opere oggetto di contestazione nonché dall’attendibilità, in detta ottica, delle risultanze dei dati catastali, al fine di individuare l’epoca di realizzazione dell’intervento edilizio interno (tenuto conto che un principio di prova era comunque stato offerto dalla odierna parte appellante che, in data 29 dicembre 2023, aveva depositato nel fascicolo digitale del presente giudizio la relazione di un tecnico di parte a dimostrazione della fondatezza della ricostruzione giuridico-fattuale della questione proposta dalla medesima appellante in sede giudiziale) e l’assetto normativo all’epoca vigente al quale fare riferimento, onde qualificare le stesse opere quale edilizia libera o meno.

Alla luce di tali considerazioni, con ordinanza 26 marzo 2024 n. 2846 la Sezione, sul presupposto che fosse necessario sgombrare il campo da dubbi tecnici circa la effettiva natura delle ridette opere e circa l’epoca di realizzazione delle stesse, riflettendosi entrambe le circostanze sulla normativa applicabile al caso di specie, dispose una verificazione, considerato anche che l’eventuale fondatezza dell’assunto principale fatto proprio dalla parte appellante avrebbe reso superflua ogni altra indagine sulla legittimità degli ulteriori elementi sui quali mostravano di sorreggersi, giuridicamente, i provvedimenti comunali impugnati, anche in ragione della circostanza per cui la mancata costituzione in entrambi i gradi di giudizio dell’appellato Comune di Santa Maria PU Vetere non consentirebbe di ritenere completa l’istruttoria processuale,.

Detto incombente istruttorio era affidato al responsabile del Dipartimento di Progettazione urbana e di urbanistica dell’Università degli Studi “Federico II” di Napoli affinché, anche per effetto di espressa delega ad un docente del predetto Dipartimento competente nello specifico settore dell’edilizia e dell’urbanistica, previa acquisizione di tutta la documentazione necessaria presente presso il Comune di Santa Maria PU Vetere e eventualmente presso il locale ufficio del catasto ovvero ancora in ogni altra amministrazione che detenesse documenti utili allo svolgimento dell’incarico nonché della documentazione presente nel fascicolo digitale del presente processo, presso la Sesta sezione del Consiglio di Stato, si potesse definire: 1) quale fosse l’esatta tipologia delle opere in contestazione, considerata anche la iscrizione delle stesse nei registri catastali; 2) tenuto conto dell’epoca di realizzazione di dette opere e della loro qualificazione tecnico-giuridica, secondo quanto emerge dalla documentazione in possesso della parte appellante e del Comune di Santa Maria PU Vetere (nonché, eventualmente, delle ulteriori amministrazioni competenti), quali fossero le disposizioni normative applicabili, anche ratione temporis e quindi quale fosse, all’epoca di realizzazione di dette opere, il loro regime giuridico.

Al verificatore era concesso termine per concludere l’attività affidata – da effettuare in contraddittorio tra le parti, previa formale convocazione delle medesime, alle quali era lasciata la facoltà di farsi assistere da un tecnico di fiducia - entro il termine del 30 settembre 2024; mentre la relazione conclusiva, corredata da opportuni elaborati grafici e da riproduzioni fotografiche, avrebbe dovuto essere depositata presso la segreteria della Sezione Sesta del Consiglio di Stato entro il termine del 15 ottobre 2024.

4. – Il verificatore nominato, professor Fabio Mangone, con nota depositata nel fascicolo giudiziale del processo il 26 giugno 2024, chiedeva una proroga dei termini per completare l’attività istruttoria e a tale richiesta aderiva anche la parte appellante.

Tuttavia, avendo verificato che i termini già assegnati con l’ordinanza n. 2846/2024 erano pienamente compatibili con le richieste del verificatore, la Sezione, con ordinanza 23 luglio 2024 n. 6610, dichiarava inammissibile l’istanza di proroga dei termini.

Effettivamente il verificatore depositava nel fascicolo digitale del presente processo la verificazione con allegati in data 21 settembre 2024.

5. – Dalla relazione conclusiva della verificazione e dall’esame degli atti allegati emergono i seguenti profili di rilevanza assoluta per la decisione del presente contenzioso:

- in primo luogo il verificatore ha dato conto della circostanza che l’attività si è svolta in contraddittorio con le parti interessate, che hanno coinvolto tecnici di parte, effettuando un sopralluogo e esaminando tutta la documentazione acquisita, anche presso gli uffici amministrativi del comune appellato, oltre alle schede di impianto e di variazione;

- nella scheda catastale n. 0591443, presentata dall’allora proprietario Angelo FI in data 15 settembre 1963, emerge che nell’immobile ci fosse un soppalco con “ un piccolo wc regolarmente computato nel calcolo della consistenza catastale (…) ”;

- nelle “ Istruzioni ministeriali ” emanate dal Ministero della Sanità il 20 giugno 1896 si legge, all’art. 64, che “ I soppalchi, cioè i dimezzamenti di camere, saranno ammessi nei soli locali aventi aria e luce direttamente dalla via o dal cortile e che siano alti almeno m.5; in ogni caso, l'altezza libera non deve essere inferiore a m.2. Pel rimanente essi devono rispondere alle altre condizioni contenute nelle presenti istruzioni per essere abitati ”;

- all’esito del sopralluogo con le parti e dei rilevamenti effettuati dallo stesso verificatore , quest’ultimo ha potuto acclarare che “ a valle del dimezzamento, lo spazio inferiore, dotato di finestre e quindi avente “arie e luce” diretta, ha altezza ben superiore ai 3 m mentre il soppalco superiore ha altezza di 2,41, e quindi tale da possedere i requisiti del soppalco ex art. 64, ovvero un’altezza di almeno 2 m, ma di non possedere i requisiti ex art. 64 che lo possano far considerare spazio abitabile ” (così, testualmente, a pag. 5 della relazione conclusiva della verificazione);

- nessun rilievo possono assumere le diverse espressioni utilizzate nel corso del tempo per descrivere il tipo di opera in questione, talvolta “dimezzamento” o “soppalco” secondo le dizioni adottate nelle Istruzioni del 1896 ovvero, secondo altra indicazione senza diretto riscontro normativo, “ammezzato”. In ragione delle risultanze acquisite dal verificatore, infatti, in assenza di piano regolatore, all’epoca dei lavori lo strumento edilizio vigente nel Comune di Santa Maria PU Vetere non poteva essere altro se non il regolamento edilizio approvato il 15 marzo 1942, che non aveva perso efficacia con l’entrata in vigore della l. 17 agosto 1942, n. 1150;

- ne deriva, in conclusione, che il richiamato regolamento edilizio, vigente ancora nel 1963, non includeva “i dimezzamenti finalizzati alla realizzazione di un soppalco non abitabile” tra le categorie di opere per la cui realizzazione fosse necessaria la previa acquisizione della “licenza podestarile”.

La relazione del verificatore si chiudeva, quindi, puntualizzando che l’attività edilizia oggetto del provvedimento sanzionatorio del Comune di Santa Maria PU Vetere e qui oggetto di scrutinio giudiziale, “ fosse da ritenersi libera, e che stante la natura di soppalco o “dimezzamento non abitabile”, le opere allora eseguite non possono essere riferite all’art. 31 della legge 1150/1942, anche perché non possono essere considerate come aumento della superfice abitabile, a maggior ragione in una consapevole prospettiva ratione temporis” (così ancora, testualmente, a pag. 6 della relazione conclusiva depositata dal verificatore).

6. – Orbene pare evidente al Collegio, alla luce delle risultanze della istruttoria svolta tramite la verificazione, che le contestazioni svolte dalla parte appellante nei confronti dei presupposti che hanno accompagnato l’istruttoria amministrativa svolta dagli uffici comunali che ha condotto all’adozione dell’ingiunzione a demolire e della dichiarazione di efficacia della SCIA siano fondate, in quanto i riscontri acquisiti dall’amministrazione poggiano, quantomeno, su verifiche non complete e su un esame della documentazione disponibile contraddittorio e comunque non significativamente approfondito in ordine all'effettiva epoca di realizzazione delle opere in questione e della normativa applicabile ratione temporis .

Ne deriva che, in accoglimento delle censure (ri)proposte nella sede di appello (in particolare nei primi tre motivi contenuti nel mezzo di gravame proposto) che attengono alla sostenuta inadeguatezza dell’istruttoria e della motivazione, l’appello si presta ad essere accolto, tenuto anche conto che nei confronti della relazione conclusiva del verificatore e dell’indagine da egli effettuata non si sono levati dubbi o contrasti né da parte dell’amministrazione comunale, che pure alla verificazione ha partecipato con la presenza di un tecnico di fiducia, né da parte del controinteressato, avendo entrambi deciso, anche dopo la disposta verificazione e l’espletamento della stessa, di non partecipare al processo.

7. – L’appurata fondatezza dei primi tre motivi di appello nonché degli ulteriori profili contestativi prospettati dalla parte appellante, che segnalano la insufficienza della motivazione degli atti impugnati in primo grado nonché l’insufficienza dell’istruttoria svolta, da luogo all’accoglimento del mezzo di gravame qui esaminato con riforma della sentenza (del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2021 n. 963) oggetto di appello e conseguente annullamento dell’ordinanza n. 75/2020 del 17 giugno 2020, del Comune di Santa Maria PU Vetere di ingiunzione a demolire il soppalco con ripristino dello stato dell’immobile nonché del provvedimento del 9 giugno 2020, con il quale è stata dichiarata inefficace la SCIA presentata dalla signora TA FI in data 6 febbraio 2020.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza, in virtù del principio espresso dall’art. 91 c.p.c., per come richiamato espressamente dall’art. 26, comma 1, c.p.a., sicché il Comune di Santa Maria PU Vetere deve essere condannato a rifonderle in favore della signora TA FI per come liquidate nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro seimila/00) oltre accessori come per legge; detto comune deve essere condannato alla restituzione, in favore della signora TA FI, del contributo unificato, se corrisposto, per entrambi i gradi di giudizio. Ritenuta congrua la nota di liquidazione delle spese depositata dal verificatore in data 21 settembre 2024, nella misura di € 2.905,28 (euro duemilanovecentocinque/28), comprensiva dell’anticipo di € 500,00 (euro cinquecento/00) disposto con l’ordinanza n. 2846/2024, il relativo importo è rimesso interamente a carico del Comune di Santa Maria PU Vetere. Le spese del doppio grado possono compensarsi con riferimento alla parte controinteressata, signor FI SA, tenuto conto dell’irrilevante ruolo processuale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello (n. R.g. 6465/2021), come indicato in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sede di Napoli, Sez. VIII, 15 febbraio 2021 n. 963, annulla l’ordinanza n. 75/2020 del 17 giugno 2020 e il provvedimento del 9 giugno 2020 del Comune di Santa Maria PU Vetere.

Condanna il Comune di Santa Maria PU Vetere, in persona del Sindaco pro tempore , a rifondere le spese del doppio grado di giudizio in favore della signora TA FI liquidandole nella misura complessiva di € 6.000,00 (euro seimila/00) oltre accessori come per legge e disponendo, altresì, la restituzione del contributo unificato, se corrisposto, per entrambi i gradi di giudizio.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio con riferimento alla parte controinteressata.

Condanna il Comune di Santa Maria PU Vetere, in persona del Sindaco pro tempore , a corrispondere al verificatore, professor Fabio Mangone, la somma di € 2.905,28 (euro duemilanovecentocinque/28) a titolo di corrispettivo per la verificazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Toschei	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO