Pubblicato il 17/04/2025

N. 03355/2025REG.PROV.COLL.

N. 06328/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6328 del 2024, proposto da
Cooperativa Artigiana di Garanzia della Provincia di Foggia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Dalfino e Giuseppe Delle Foglie, con domicilio digitale di pec come in atti;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Diana, con domicilio digitale di pec come in atti;
Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 00537/2024, resa tra le parti, concernente la reiezione di una domanda risarcitoria.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 marzo 2025 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Dalfino e Angelo Diana;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Cooperativa Artigiana di Garanzia della Provincia di Foggia (d’ora in poi solo Cooperativa Artigiana di Garanzia), soc. coop. a r.l., avente natura di confidi ai sensi dell'art. 13 del D.L. 30/9/2003, n. 269, ha impugnato, davanti al T.A.R. Puglia – Bari, le deliberazioni della Giunta regionale della Puglia 26/2/2009, n. 250 e 24/3/2009, n. 440, nonché la determinazione dirigenziale 26/3/2009, n. 150, concernenti il bando “ per l'accesso ai contributi a favore di cooperative di garanzia e consorzi fidi per la dotazione di fondi rischi diretti alla concessione di garanzie a favore di operazioni di credito attivate da piccole e medie imprese ”.

L’adito Tribunale, con sentenza 10/12/2009, n. 77, ha dichiarato il ricorso inammissibile a cagione della mancata presentazione della domanda di partecipazione alla procedura.

La Cooperativa Artigiana di Garanzia ha, quindi, proposto appello e la Quinta Sezione di questo Consiglio di Stato, con sentenza 16/3/2020, n. 1867, ha riformato le pronuncia di primo grado, ritenendo non necessaria la presentazione della domanda di partecipazione, in quanto il bando prescriveva requisiti non posseduti dalla ricorrente e riconoscendo, nel merito, l’illegittimità, perché sproporzionata, della clausola con cui, ai fini dell’ammissione alla procedura, si prescriveva che i richiedenti avessero “ più di 3.000 imprese socie con sede legale in Puglia ovvero (avessero) in corso operazioni di garanzia (impieghi in essere) superiori a 10 milioni di euro relative a finanziamenti bancari concessi a PMI con sede legale e/o operativa in Puglia ”.

Passata in giudicato la menzionata sentenza d’appello, la Cooperativa Artigiana di Garanzia ha proposto ricorso al Tribunale suddetto chiedendo la condanna della Regione Puglia al risarcimento dei danni derivanti dalla mancata possibilità di partecipare alla procedura indetta col menzionato bando.

Nell specifico, la detta cooperativa ha chiesto il risarcimento del danno da perdita di chance , intesa come astratta possibilità di un esito favorevole derivante dalla riedizione del potere, dettagliando le specifiche voci di danno sulla base di apposita perizia tecnica.

Con sentenza 29/4/2024, n. 537, la domanda risarcitoria è stata respinta.

A motivo della reiezione il giudice di prime cure ha rilevato quanto segue.

<< 5.1. L’interessata ha prodotto in giudizio la determinazione dirigenziale n. 1100 del 14 dicembre 2009, con cui la Regione Puglia, previa correzione della precedente determinazione dirigenziale n. 1053 del 30 novembre 2009, è addivenuta alla integrale assegnazione dei contributi oggetto del bando in favore degli undici concorrenti ammessi alla procedura.

Tuttavia, la ricorrente, dopo essere insorta avverso la clausola escludente contenuta nell’avviso pubblico, non ha esteso l’impugnazione alle predette determinazioni, né comunque si è attivata al fine di ottenere l’accertamento giudiziale della caducazione degli atti in questione a seguito dell’annullamento del bando, sicché ha prestato acquiescenza rispetto ai relativi effetti.

Ne consegue che l’odierna domanda risarcitoria è manifestamente infondata, essendo l’ipotetico evento di danno (omessa percezione dei contributi) da imputare ad una precisa scelta della ricorrente, che non è insorta avverso l’atto conclusivo della procedura, in tal modo accettando le relative risultanze: “L'art. 30 c.p.a., operando una ricognizione dei principi civilistici in tema di causalità giuridica e di auto-responsabilità, sancisce la regola generale, secondo la quale l'assunzione, da parte del danneggiato, di una condotta, anche processuale, contraria al principio di buona fede e al parametro della diligenza, che determini la produzione di danni, che altrimenti sarebbero stati evitati, recide il nesso causale, che, ai sensi dell'art. 1223 c.c., deve collegare la condotta antigiuridica alle conseguenze risarcibili” (Tar Puglia Bari, Sez. II, 4 giugno 2021, n. 969).

5.2. In ogni caso, occorre osservare che, in tema di risarcimento del danno da perdita di chances, la giurisprudenza del Consiglio di Stato ha chiarito che “la perdita di chance è risarcibile solo nel caso in cui il danno sia collegato alla dimostrazione di una seria probabilità di conseguire il vantaggio sperato, dovendosi invece escludere la risarcibilità allorché la chance di ottenere l'utilità perduta resti nel novero della mera possibilità … (omissis) … l'accoglimento della relativa domanda esige, pertanto, che sia stata fornita la prova, anche presuntiva, dell'esistenza di elementi oggettivi dai quali desumere, in termini di certezza o di elevata probabilità, ma non di mera potenzialità, l'esistenza di un pregiudizio economicamente valutabile” (Sez. VII, 25 maggio 2022, n. 4184).

Ora, nel concreto caso di specie, la ricorrente ha affermato che, ove le fosse stato consentito di partecipare alla procedura concorsuale, avrebbe avuto una probabilità superiore al 50% di conseguire i contributi oggetto del bando.

La predetta affermazione è rimasta però indimostrata, dal momento che, né nel ricorso, né nella perizia tecnica allegata in atti (che si occupa essenzialmente di quantificare il danno), è rinvenibile la prova documentale del fatto che, all’esito dell’esame dei requisiti soggettivi di partecipazione e degli elementi di valutazione della domanda (punto 8 dell’avviso), la Cooperativa avrebbe presumibilmente partecipato alla distribuzione dei contributi oggetto della procedura concorsuale >>.

Avverso la sentenza ha proposto appello la Cooperativa Artigiana di Garanzia.

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio l’amministrazione regionale appellata.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive tesi difensive.

Alla pubblica udienza del 27/3/2025 la causa è passata in decisione.

Essendo il ricorso da respingere nel merito, può prescindersi dall’esame dell’eccezione con cui la Regione appellata ha dedotto la tardività della domanda risarcitoria, in quanto proposta oltre il termine di 120 giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di questo Consiglio di Stato n. 1867/2020.

Col primo motivo si censura l’appellata sentenza nella parte in cui ha affermato l’irrisarcibilità dei danni lamentati, in ragione dell’omessa impugnazione dei provvedimenti di assegnazione dei fondi in favore dei concorrenti ammessi alla procedura. Omissione che, per un verso, avrebbe reciso il necessario nesso di causalità tra “ condotta antigiuridica e conseguenze risarcibili ” e, per altro verso, si porrebbe in contrasto col principio di cui all’art 30, comma 3, del c.p.a., che esclude la risarcibilità dei danni evitabili con l’ordinaria diligenza.

Le affermazioni del primo giudice non sarebbero, tuttavia, condivisibili.

Infatti, l’assegnazione dei fondi sarebbe avvenuta con provvedimento del 2009, mentre la sentenza del Consiglio di Stato è intervenuta solo nel marzo del 2020, ovvero ben 11 anni dopo.

Peraltro, non avendo proposto domanda di partecipazione alla procedura (stante la clausola del bando che non ne consentiva l’ammissione), la Cooperativa Artigiana di Garanzia, non sarebbe stata legittimata a impugnare i suddetti provvedimenti di assegnazione dei fondi.

Ne conseguirebbe l’erroneità del riferimento alla mancata impugnazione dei menzionati provvedimenti di assegnazione dei fondi.

Nel respingere il ricorso il Tribunale avrebbe, inoltre, fatto leva su una circostanza (quella concernente l’assegnazione dei fondi) non oggetto di contestazione in prime cure.

D’altra parte, la tesi qui sostenuta troverebbe conferma nella sentenza di questo Consiglio di Stato n. 1867/2020, che ha ritenuto ammissibile l’impugnazione proposta dall’odierna appellante, benché quest’ultima non avesse presentato domanda di partecipazione alla procedura.

Oltre a ciò, l’appellane rileva che i provvedimenti di assegnazione dei fondi, siccome basati su un bando annullato, sarebbero da considerare nulli o quantomeno annullabili, per cui la Regione Puglia avrebbe avuto l’onere

di rieditare il potere consentendo all’appellante di partecipare alla procedura.

La doglianza è fondata.

Al riguardo è sufficiente rilevare che, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di prime cure, l’appellante, non avendo potuto partecipare al procedimento, per effetto della presenza di una clausola del bando immediatamente escludente (quella gravata e, poi, annullata da questo consiglio di Stato con la citata sentenza n. 1867/2020), non sarebbe stata legittimata a impugnare i provvedimenti di assegnazione dei fondi ai candidati ammessi alla procedura.

Va, pertanto, esaminato il secondo mezzo di gravame, diretto a contestare l’ulteriore e autonoma motivazione posta dal Tribunale a sostegno della reiezione del ricorso.

Con la censura in parola l’appellante denuncia l’errore commesso dal primo giudice nel ritenere che la chance di conseguire i contributi per cui è causa, sarebbe rimasta indimostrata, dal momento che non sarebbe stata fornita la prova del fatto che, all’esito dell’esame dei requisiti

soggettivi di partecipazione e degli elementi di valutazione della

domanda, la Cooperativa avrebbe, presumibilmente, partecipato alla distribuzione dei fondi oggetto della contestata procedura concorsuale.

E invero, alla luce di quanto acclarato dal Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 1867/2020, gli unici requisiti di partecipazione richiesti sarebbero stati: i) avere sede legale e operativa in Puglia; ii) avere nello statuto i divieti meglio indicati nell’art. 4.1, lett. c), del bando, requisiti questi, entrambi, posseduti dall’odierna appellante come emergerebbe dagli atti depositati in giudizio.

Quanto agli “ elementi di valutazione della domanda ”, il Tribunale avrebbe ignorato i dati emergenti dalla perizia di parte depositata in giudizio.

A prescindere da ciò, in tema di risarcimento da perdita di chance , l’ an del giudizio di responsabilità dovrebbe consistere al mero accertamento del nesso causale tra condotta antigiuridica ed evento lesivo, dato che la chance si sostanzierebbe della mera possibilità ‒ già presente del patrimonio del soggetto leso dall’atto illegittimo ‒ di vedersi

aggiudicato un determinato vantaggio.

La tecnica probabilistica andrebbe, quindi, impiegata, non per accertare

l’esistenza della chance come bene a sé stante, bensì per misurare, in modo equitativo, il valore economico della stessa, in sede di liquidazione del quantum risarcibile.

Nella fattispecie, l’esistenza del suddetto nesso causale tra condotta antigiuridica della Regione (inserimento nel bando di una clausola illegittima) ed evento lesivo (mancata partecipazione dell’appellante alla procedura), si ricaverebbe dalla sentenza n. 1867/2020.

La perizia di parte fornirebbe, in ogni caso, adeguata prova sia del menzionato nesso causale, sia dell’effettività del danno subito.

E invero, come specificato nel ricorso di primo grado, eliminando la clausola del bando annullata dal Consiglio di Stato con la citata sentenza n. 1867/2020, l’evento lesivo (impedita partecipazione alla procedura) non si sarebbe verificato.

La regione, del resto, nell’adottare il bando con la contestata clausola avrebbe tenuto una condotta contraria al dovere di diligenza.

Il danno risulterebbe, infine, correttamente stimato dal consulente tecnico di parte, alla cui perizia si rinvia.

La doglianza, così sinteticamente riassunta, non merita accoglimento.

Occorre premettere che la chance , è “ considerata ormai, sia dalla giurisprudenza civile sia dalla giurisprudenza amministrativa, una posizione giuridica autonomamente tutelabile -morfologicamente intesa come evento di danno rappresentato dalla perdita della possibilità di un risultato più favorevole (e in ciò distinta dall'elemento causale dell'illecito, da accertarsi preliminarmente e indipendentemente da essa)- purché ne sia provata una consistenza probabilistica adeguata … ” (così Cons. Stato, A.P., 23/4/2021, n. 7, in termini, per la giurisprudenza civile, Cass. Civ., Sez. Lav., 23/9/2024, n. 25442; Sez. III, 13/9/2024, n. 24670).

In altre parole, la perdita di chance garantisce l'accesso al risarcimento per equivalente solo laddove quest’ultima abbia, effettivamente, raggiunto un'apprezzabile consistenza, di solito indicata con le formule “probabilità seria e concreta” o anche “elevata probabilità”, di conseguire il bene della vita sperato.

Ne consegue, che l’accoglimento della relativa domanda risarcitoria esige, che sia fornita la prova, anche presuntiva, dell'esistenza di elementi oggettivi dai quali desumere, in termini di certezza o di elevata probabilità, ma non di mera potenzialità, l'esistenza di un pregiudizio economicamente valutabile (in termini, Cons. Stato, Sez. V, 25/2/2025, n. 1623; 18/10/2022, n. 8860; 4/7/2022, n. 5554; 11/4/2022, n. 2709 e 15/11/2019, n. 7845; Sez. VII, 20/9/2024, n. 7703; Sez. III, 12/4/2023, n. 3690; Sez. II, 20/2/2023, n. 1722).

Alla luce dei suddetti principi, per conseguire il ristoro del danno da perdita di chance , l'odierna appellante avrebbe dovuto dimostrare che, laddove avesse potuto partecipare alla procedura selettiva, avrebbe avuto una significativa probabilità di conseguire il bene della vita agognato, ovvero l’erogazione dei fondi per l’assegnazione dei quali la procedura stessa era stata indetta.

Tale prova, però, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, non è stata data.

E invero, in base al bando (artt. 9.1), avrebbero potuto accedere ai contributi i confidi che avessero “ …superato le fasi di ammissibilità e valutazione di cui al punto 8 ”.

Ai sensi del punto 8.4, la valutazione della domanda era “ …volta a verificare che il confidi:

- sia economicamente e finanziariamente sano;

- abbia ottenuto nella gestione dei fondi di garanzia le migliori condizioni di finanziamento dalle banche e dagli istituti finanziari;

- sia in possesso di esperienza e requisiti professionali con particolare riguardo ai volumi di garanzia prestata e alle perdite realizzate in rapporto ai rischi intrapresi;

- abbia una organizzazione interna adeguata all’attività svolta ”.

Il punto 8.6 stabiliva, poi, che un’apposita “ Commissione a conclusione della fase valutativa delle domande ammesse attribuisce a ciascuna di esse un punteggio da 1 a 5 punti ”.

Orbene, l’odierna appellante non ha, in alcun modo, dimostrato, nemmeno in via presuntiva, di essere in possesso dei requisiti specificati nel citato punto 8.4 del bando, così da consentire un’eventuale apprezzamento favorevole della propria domanda.

La Cooperativa di Garanzia, non ha, quindi, provato che, laddove avesse potuto partecipare alla procedura, avrebbe avuto un’elevata probabilità di beneficiare degli aiuti messi a bando.

Al riguardo, il Collegio rileva che, contrariamente a quanto dedotto dall’odierna appellante, nessun elemento probatorio può trarsi dall’invocata perizia tecnica di parte.

Quest’ultima si limita, infatti, a quantificare l’entità dell’ipotetico danno da risarcire, ma nulla dice in ordine alla sussistenza dei requisiti di valutazione di cui al citato punto 8.4 del bando.

Come correttamente affermato dal primo giudice, la domanda risarcitoria non poteva, pertanto, essere accolta.

La reiezione della censura sin qui esaminata, rende superfluo l’accoglimento del precedente motivo di gravame, risultando il capo di sentenza ritenuto esente dai vizi dedotti, idoneo a supportare l’appellata decisione, siccome basato su specifici e autonomi presupposti logico-giuridici (Cons. Stato, Sez. V, 17/3/2025, n. 2195; Sez. IV, 4/2/2025, n. 867; 3/12/2018, n. 6827; 28/6/2018, n. 3972; Sez. VI, 28/1/2019, n. 723).

L’appello va, in definitiva, respinto, con conferma, pur se con diversa motivazione, della sentenza appellata.

Sussistono eccezionali ragioni per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Caringella, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Valerio Perotti, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Maggio	Francesco Caringella

IL SEGRETARIO