Pubblicato il 10/03/2026

N. 00537/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00546/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 546 del 2021, proposto da
LU IC, GE SI, DO NV, BI D'NT, OS EL RI, ND De AN, PO Di CA, NG RA, OL GO, NO IN, AR RI, AN SO, LV TI, AN MA, AR MA, LE MA, AN PI, EP TI, EP AN, MA AN, AN TI EG, LE VE, AN IO, AR NN, RO ZU e AN ZU, rappresentati e difesi dagli avvocati Anissa Touijar e Viviana La Manna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino, domiciliataria ex lege in Torino, via dell'Arsenale, 21;
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale - Inps, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Franca Borla e Patrizia Regaldo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’accertamento

e la declaratoria, previa eventuale dichiarazione di incostituzionalità della l. 335/1995 in parte qua, del diritto dei ricorrenti di beneficiare di un sistema previdenziale retributivo o, in subordine, del diritto al sistema previdenziale retributivo fino al momento in cui sarà avviata la previdenza complementare per il personale militare;

e per il risarcimento

dei danni conseguenti al mancato tempestivo avvio delle necessarie procedure per la negoziazione e concertazione del trattamento di fine rapporto e della connessa e conseguente istituzione della previdenza complementare.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e dell’Inps;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 23 gennaio 2026, tenutasi da remoto, il dott. OC MP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con la domanda giudiziale in esame, notificata in data 24 giugno 2021 e depositata il 28 giugno 2021, i ricorrenti, nella dichiarata qualitas di persone fisiche che “ lavorano o hanno lavorato nelle Forze Armate ” denunziavano che -a differenza di quanto avvenuto per i lavoratori del settore privato e pubblico contrattualizzato- per il personale militare, le Amministrazioni intimate non avrebbero, illegittimamente, attivato “forme pensionistiche complementari”.

I ricorrenti, indi, insorgevano avanti questo TAR:

- per l’accertamento del diritto dei ricorrenti “ al sistema previdenziale retributivo o, in subordine, il diritto al sistema previdenziale retributivo fino al momento in cui sarà avviata la previdenza complementare per il personale militare ”;

- della responsabilità delle intimate Amministrazioni per il mancato tempestivo avvio delle procedure di concertazione e negoziazione e per la, conseguente, mancata istituzione della previdenza complementare per il comparto difesa e sicurezza e, per l’effetto, per la condanna di esse Amministrazioni al risarcimento a cagione di tale condotta inadempiente ritratto dai ricorrenti.

Si costituiva, con atto di stile, il Ministero della Difesa e si costituiva, altresì, l’Inps, instando per il difetto di legittimazione passiva, rilevando la incompetenza territoriale di questo TAR -relativamente a due dei ricorrenti- eccependo altresì la inammissibilità del “ricorso cumulativo” ( rectius , collettivo) privo altresì di legittimazione ed interesse ad agire e, comunque, instando per la sua reiezione, in quanto infondato.

La causa, al fine, passava in decisione all’esito della udienza del 23 gennaio 2026, tenutasi da remoto.

Il ricorso collettivo oggetto dell’odierno scrutinio, previa estromissione dell’Inps, si appalesa financo inammissibile - per difetto di legittimazione attiva - e, in ogni caso, non è fondato, come da orientamento giurisprudenziale pacifico in materia.

É fondata, in via liminare, l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Inps.

Infatti, il rapporto controverso riguarda l’attivazione delle procedure di negoziazione e di concertazione previste dall’art. 26, co. 20, della legge n. 448/1998 per l’istituzione di forme pensionistiche complementari per il personale del comparto sicurezza, difesa e soccorso pubblico. Si tratta di procedure che non coinvolgono l’Istituto di previdenza, il quale, nell’inerzia delle parti chiamate a partecipare ai procedimenti negoziali previsti dalla legge, non può modificare unilateralmente meccanismi di computo delle prestazioni previdenziali, così come non può destinare quote del trattamento di fine rapporto a fondi pensione non ancora costituiti (CdS, III, 24 marzo 2023, n. 3074; TAR Toscana, I, 24 ottobre 2025, n. 1683).

La questione di competenza territoriale per due delle persone fisiche ricorrenti che -pur sollevata dall’Inps, id est da soggetto che, al lume di quanto sopra esposto, non è parte del giudizio - si esamina in quanto rilevabile di ufficio, va positivamente scrutinata atteso che -in mancanza di evidenze documentali deponenti in senso diverso- deve reputarsi radicata la competenza di questo TAR, rilevando all’uopo non già la residenza dei ricorrenti (a meno che non si tratti di soggetti in quiescenza) bensì quella in cui è situata la sede di servizio; circostanza quest’ultima -ubicazione della sede di servizio nella circoscrizione di questo TAR per i soggetti non aventi quivi la residenza anagrafica- che non mai risulta smentita, neanche dalla Amministrazione datrice di lavoro (Ministero della Difesa).

Il ricorso collettivo -in disparte i profili di inammissibilità sopra prospettati- non è fondato.

Valga, sul punto, il richiamare le statuizioni plurimamente rese in subiecta materia (solo da ultimo TAR Lombardia, IV, 9 gennaio 2026, n. 108; TAR Lazio IV-ter, 7 ottobre 2025, n. 17142; Id., n 3693/2025 e n. 5033/2025; TAR Sicilia, Catania, 1470/23), in appresso compendiate.

Il presupposto da cui muove l’intero impianto costruito dai ricorrenti è che la Amministrazione pubblica da cui essi dipendono avrebbe l’obbligo giuridico di avviare le procedure di creazione di forme previdenziali complementari, e – non avendo adempiuto a tale obbligo – la stessa sarebbe responsabile del danno patrimoniale causato ai lavoratori, non avendo questi ultimi potuto confidare (in futuro, quando accederanno al regime pensionistico) nell’integrazione previdenziale agognata.

L’azione promossa col ricorso in esame tende quindi, in prima battuta, ad accertare l’inadempimento di un obbligo da parte delle PP.AA. – ossia, il comportamento inerte (o “silenzioso”) tenuto da queste in rapporto all’obbligo di avviare e portare a compimento le citate procedure istitutive della previdenza complementare – e, in seconda battuta, ad ottenere condanna delle stesse Amministrazioni a risarcire i danni arrecati ai lavoratori in conseguenza della denunciata omissione.

La prima domanda posta in ricorso può, quindi, essere qualificata come azione di accertamento dell’inadempimento rispetto ad un obbligo asseritamente nascente dalla legge.

La seconda è, invece, espressiva di una azione risarcitoria.

Ora, trattasi di domande che non sfuggono ad un giudizio di inammissibilità -per difetto di legittimazione attiva, siccome proposte da singoli lavoratori, spettando la legittimazione a contestare la dedotta omissione, al più, alle organizzazioni sindacali, e ai comitati centrali di rappresentanza, titolati a partecipare ai predetti procedimenti- prima ancora che, comunque, di infondatezza.

E, invero, “ Nel merito non vi è ragione di discostarsi dall'orientamento giurisprudenziale consolidato che ha escluso la legittimazione ad agire dei singoli dipendenti nel procedimento per l'accertamento dell'obbligo di provvedere all'attuazione della previdenza complementare, orientamento recentemente riaffermato con la decisione di questa Sezione n. 8440/2021 del 20.12.2021 con la quale si è ribadito la legittimazione a far valere eventuali inadempimenti dell'obbligo di adozione di provvedimenti amministrativi, anche attraverso la speciale procedura di impugnazione del silenzio inadempimento, appartiene in via generale ai soli soggetti titolari dell'interesse, concreto ed attuale, direttamente riguardato dalla norma attributiva del potere autoritativo, i quali proprio in ragione di tale titolarità sono dunque legittimati a partecipare al relativo procedimento amministrativo", mentre i dipendenti sono portatori di un interesse soltanto indiretto in relazione all'effettiva entrata in vigore del nuovo regime previdenziale, in quanto potenziale destinatario delle misure da adottarsi anche all'esito del procedimento di concertazione di cui si lamenta la mancata attuazione; ciò in ragione della natura normativa dell'atto conclusivo, destinato a disciplinare una serie indeterminata di rapporti di pubblico impiego; ma non sono legittimati a partecipare al relativo procedimento, non essendo titolari in proposito di un interesse personale, concreto ed attuale, specificamente tutelato dalla norma attributiva del potere con la previsione di un correlato obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni competenti (Cons. Stato Sez. IV, 4 febbraio 2014, n. 502; n. 503, n. 504; 24 ottobre 2011, n. 5697; n. 5698) ” (CdS, II, 2593/2022; Id., id., 8440/2021).

D’altra parte, anche a tenere in non cale il limite dell’inammissibilità, riconoscendo ai singoli dipendenti la legittimazione ad adire il Giudice per vedersi riconosciuto il diritto al risarcimento dei danni che sono derivati dalla mancata istituzione di forme complementari di previdenza, l’azione è comunque infondata nel merito, non sussistendo la premessa di base rappresentata dal presunto obbligo delle PP.AA. di istituire la previdenza alternativa. E, invero “ La configurazione normativa, che conduce a ravvisare il difetto di legittimazione in capo ai singoli dipendenti comporta anche l’infondatezza dell’azione proposta per il silenzio, mancando, in base alle norme di legge che disciplinano la materia, un preciso obbligo di provvedere e un termine per individuare il ritardo nell’adempimento in capo alle Amministrazioni intimate. Sotto tale profilo, non si può ravvisare una omissione di pronuncia da parte del giudice di primo grado, in quanto l’affermazione del difetto di legittimazione, presupponendo la mancanza di una azione proponibile nei confronti delle Amministrazioni pubbliche, ha comportato l’implicito rigetto anche delle domande risarcitorie.

Ritiene, peraltro, il Collegio di aggiungere, anche ai fini della completezza dell’esame della domanda risarcitoria, che il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare. In primo luogo, il comma 20 dell’art. 26 della legge 448 del 1998 ha previsto che: “ai fini dell'armonizzazione al regime generale del trattamento di fine rapporto e dell'istituzione di forme di previdenza complementare dei dipendenti pubblici, le procedure di negoziazione e di concertazione previste dal decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, potranno definire, per il personale ivi contemplato, la disciplina del trattamento di fine rapporto ai sensi dell'articolo 2, commi da 5 a 8, della legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, nonché l'istituzione di forme pensionistiche complementari, di cui all'articolo 3 del decreto legislativo 21 aprile 1993, n. 124, e successive modificazioni. Per la prima applicazione di quanto previsto nel periodo precedente saranno attivate le procedure di negoziazione e di concertazione in deroga a quanto stabilito dall'articolo 7, comma 1, del citato decreto legislativo n. 195 del 1995”. Ai sensi dell’art. 3 comma 2 del d.lgs. 5 dicembre 2005 n. 252 - che all’art. 21 ha disposto l’abrogazione del d.lgs. 124 del 1993 - “per il personale dipendente dalle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite mediante i contratti collettivi di cui al titolo III del medesimo decreto legislativo. Per il personale dipendente di cui all'articolo 3, comma 1, del medesimo decreto legislativo, le forme pensionistiche complementari possono essere istituite secondo le norme dei rispettivi ordinamenti ovvero, in mancanza, mediante accordi tra i dipendenti stessi promossi da loro associazioni”. In base all’art. 59 comma 56 della legge 27 dicembre 1997 n. 449 “fermo restando quanto previsto dalla legge 8 agosto 1995, n. 335, e successive modificazioni, in materia di applicazione delle disposizioni relative al trattamento di fine rapporto ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni, al fine di favorire il processo di attuazione per i predetti delle disposizioni in materia di previdenza complementare viene prevista la possibilità di richiedere la trasformazione dell'indennità di fine servizio in trattamento di fine rapporto. Per coloro che optano in tal senso una quota della vigente aliquota contributiva relativa all'indennità di fine servizio prevista dalle gestioni previdenziali di appartenenza, pari all'1,5 per cento, verrà destinata a previdenza complementare nei modi e con la gradualità da definirsi in sede di specifica trattativa con le organizzazioni sindacali dei lavoratori”. L’ art. 67 del D.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, “Recepimento dell'accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 1998-2001 ed al biennio economico 1998-1999”, ha previsto: “1. Le procedure di negoziazione e di concertazione attivate, per la prima applicazione, ai sensi del citato articolo 26, comma 20, della legge n. 448 del 1998, provvedono a definire: a) la costituzione di uno o più fondi nazionali pensione complementare per il personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, ai sensi del decreto legislativo n. 124 del 1993, della legge n. 335 del 1995, della legge n. 449 del 1997 e successive modificazioni ed integrazioni, anche verificando la possibilità di unificarlo con analoghi fondi istituiti ai sensi delle normative richiamate per i lavoratori del pubblico impiego; b) la misura percentuale della quota di contribuzione a carico delle Amministrazioni e di quella dovuta dal lavoratore, nonché la retribuzione utile alla determinazione delle quote stesse; c) le modalità di trasformazione della buonuscita in trattamento di fine rapporto, le voci retributive utili per gli accantonamenti del trattamento di fine rapporto, nonché la quota di trattamento di fine rapporto da destinare a previdenza complementare”. Da tale disciplina risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995 ” (CdS, II, 8440/2021).

Non sussiste, indi, un autonomo obbligo di attivazione delle forme previdenziali integrative che gravi esclusivamente sulle Amministrazioni pubbliche, e che non passi per la preventiva contrattazione o concertazione con i rappresentanti dei lavoratori. Le singole Amministrazioni non hanno alcun obbligo autonomo di provvedere unilateralmente, né sono previsti termini per l'attuazione; di conseguenza, il personale non è titolare di un interesse diretto e tutelabile, ma solo di un interesse di mero fatto, e non può pretendere il risarcimento del danno per la mancata attivazione della previdenza complementare (TAR Lombardia, Brescia, I, 14 marzo 2025, n. 214).

Talché, “ il sistema della previdenza complementare è stato integralmente rimesso alle procedure di negoziazione e di concertazione, con la conseguenza che le Amministrazioni odierne appellate non hanno alcun autonomo obbligo di provvedere, non potendo unilateralmente disciplinare la materia né, peraltro, sono previsti termini nei quali debba essere data attuazione alla detta previdenza complementare; con conseguente infondatezza della domanda per l'accertamento dell'obbligo di provvedere e di conseguenza della domanda risarcitoria, non sussistendo alcun ritardo dell'Amministrazione convenuta e non avendo i dipendenti alcuna posizione immediatamente tutelabile nei confronti dell'Amministrazione, ma rimanendo l'intera disciplina attribuita all'attività negoziale nell'ambito della rappresentanza sindacale ” (CdS, II, 2593/2022).

Deve quindi affermarsi che manca in vicende come quella in esame il presupposto per poter predicare una responsabilità dell’Amministrazione per i danni patrimoniali subìti dai dipendenti a seguito della mancata istituzione della previdenza complementare, e ciò in quanto (a tacer d’altro) l’azione risarcitoria avviata si basa su una pretesa antigiuridicità di condotta che non si appalesa ravvisabile (da ultimo, ancora, TAR Lazio, 18870/25).

Anche con riferimento alla pretesa disparità di trattamento rispetto ai dipendenti pubblici contrattualizzati, per i quali sono state trovate risorse e sono stati costituiti i fondi pensione, va rilevata la differenza esistente in ordine alle fonti di disciplina del rapporto, per cui “ dalle disposizioni che disciplinano la materia (artt. 26 della legge 448/1998, 3 del D.Lgs. 252/2005, 59 della legge 449/1997, 67 del D.P.R. 254/1999, 7 del D.Lgs. 195 del 1995) risulta evidente che non sussiste alcun autonomo obbligo di provvedere in capo alle Amministrazioni pubbliche, in assenza della definizione della materia in sede di contrattazione collettiva e, nel caso dei militari, delle specifiche procedure di concertazione, ai sensi del d.lgs. 195 del 1995, non potendo l'Amministrazione sostituirsi alle parti sindacali nella determinazione del contenuto degli accordi ” (TAR Lazio, IV, 9 febbraio 2023, n. 2207).

Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite, tenuto altresì conto della assenza di una sostanziale attività della unica Amministrazione (Ministero della Difesa) che optimo iure è stata parte resistente del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso collettivo, come in epigrafe proposto, previa estromissione dell’Inps, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei signori magistrati:

IE AS Di PO, Presidente

OC MP, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OC MP	IE AS Di PO

IL SEGRETARIO