Pubblicato il 16/07/2025

N. 06233/2025REG.PROV.COLL.

N. 05387/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5387 del 2023, proposto da GI GU, MI OL, rappresentati e difesi dall'avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Comune di Scafati, non costituito in giudizio

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda) n. 3307/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il Cons. Raffaello Sestini, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con ordinanza prot. n. 42672 del 6 ottobre 2016 il Comune di Scafati ingiungeva ai ricorrenti il pagamento della sanzione pecuniaria pari ad euro 20.000,00, conseguente alla mancata ottemperanza alle ordinanze di demolizione n. 2102 del 14 ottobre 2014 e n. 2160 del 28 aprile 2016, relative ad opere abusive in area vincolata.

2 - Avverso tale provvedimento, gli odierni appellanti insorgevano con ricorso avanti al TAR per la Campania, sezione staccata di Salerno, II sezione, deducendo plurime censure. All’esito dell’udienza pubblica di smaltimento del 25 novembre 2022, il TAR respingeva il ricorso con la sentenza n. 3307/2022, che viene impugnata con il ricorso in appello in epigrafe. Il Comune intimato non si è costituito in giudizio.

3 – Gli appellanti deducono i motivi d’impugnazione di seguito sintetizzati.

I Error in iudicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 4 bis del DPR 380/01. Violazione dell’art. 97 della Costituzione. Violazione del principio della irretroattività delle leggi. Violazione e falsa applicazione dell’art. 117 Cost.”

In primo luogo si deduce che il Comune di Scafati avrebbe irrogato la sanzione pecuniaria in via retroattiva in violazione dei principi di legalità e di irretroattività delle sanzioni amministrative, atteso che quando fu adottato l’atto presupposto, ossia l'ordinanza comunale di demolizione in data 16 ottobre 2014, l'articolo 31 del D.P.R. n. 380/2001 prevedeva, quale unica ed espressa conseguenza sanzionatoria derivante dalla mancata ottemperanza alla stessa nel termine assegnato, l'acquisizione gratuita dell'opera abusiva al patrimonio comunale.

Infatti, si argomenta, con l'introduzione del comma 4- bis all'art. 31, cit., il legislatore ha aggiunto una nuova sanzione a quelle già previste, in quanto l'attuale sanzione pecuniaria si aggiunge e non si sostituisce alle sanzioni ripristinatorie già prescritte dal medesimo testo normativo (demolizione ed

acquisizione gratuita). Pertanto, dovendo la sanzione pecuniaria prevista dal comma 4- bis dell'articolo 31 essere ritenuta a tutti gli effetti una sanzione punitiva-afflittiva, riconducibile alla disciplina di cui alla legge n. 689/1981, non potrebbero esserci dubbi circa l’impossibilità

di una sua applicazione retroattiva per fatti compiuti prima dell’entrata in vigore della nuova disposizione. In altri termini, dalla natura prettamente afflittiva e ablatoria della sanzione prevista dalla nuova diposizione discenderebbe la necessità di un rigoroso rispetto dei principi di legalità, di responsabilità e di irretroattività desumibili dagli articoli 25, comma 2, Cost. e dall'art. 7 CEDU.

Inoltre, proseguono gli appellanti, a seguito dell’intervenuta acquisizione ope legis dei manufatti abusivi, gli stessi non si trovavano più nella disponibilità dei proprietari. Allo scadere di tale termine, pertanto, l’inottemperanza all’ordine di demolizione non sarebbe più giuridicamente possibile o comunque non sarebbe più imputabile al privato, non essendo il bene più di sua proprietà.

Inoltre, secondo gli appellanti, il TAR respingeva erroneamente la censura sollevata in primo grado in merito all’inosservanza delle regole di riparto di cui all’art. 117 Cost. avendo il Comune approvato le modalità di applicazione della sanzione prevista dall’art. 31 comma 4 del DPR n. 380/2001 con delibera n. 129/2015, pur se l’art. 117, al comma 2, lett. s), Cost. riserva alla

potestà legislativa esclusiva dello Stato “ la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema ” e al comma 3 include tra le materie di competenza legislativa concorrente delle regioni la “ valorizzazione dei beni ambientali ”;

II - Error in iudicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 dpr 380/01. Violazione dell’art. 7 della legge 241/1990 ”. Altrettanto erroneamente, secondo gli appellanti, il TAR non si curava della dedotta violazione dell’art. 31, comma 4, del DPR n. 380/2001, il quale stabilisce che il titolo per l'immissione in possesso del bene e per la trascrizione immobiliare è costituito dall'accertamento dell'inottemperanza, non essendo all’uopo sufficiente il mero verbale di constatazione di inadempienza da parte dei Vigili urbani, in quanto avente valore solo endoprocedimentale. La pronuncia del TAR sarebbe inoltre viziata per aver ritenuto non

applicabile l’art. 7 della l. 241/1990, assumendo che “ i provvedimenti edilizi vanno emanati senza indugio e, in quanto tali, non devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di misure sanzionatorie per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche, secondo un procedimento di natura vincolata tipizzato dal legislatore e rigidamente disciplinato ”.

Viene invocata, al riguardo, la giurisprudenza che afferma la sussistenza dell'obbligo di avviso dell'avvio anche nella ipotesi di provvedimenti a contenuto totalmente vincolato, sulla scorta della considerazione che la pretesa partecipativa del privato riguarda anche l'accertamento e la valutazione dei presupposti sui quali si deve comunque fondare la determinazione amministrativa (cfr. C.d.S. sez. VI, sent. 2443 del 2000; C.d.S., sent. 2953 del 2004; id., sentt. 2307 del 2004 e 396 del 2004).

Infatti, proseguono gli appellanti, l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 7 della legge n. 241/1990 costituisce un principio generale dell’ordinamento. In particolare la comunicazione dell’avvio del procedimento, se fosse avvenuta, avrebbe consentito agli appellanti di modificare il contenuto delle statuizioni amministrative attraverso la produzione di documenti e scritti difensivi diretti a far valere le proprie ragioni. In ogni caso, viene richiamato l’art. 21 octies , comma 2, della medesima legge n. 241/1990, che fa gravare sull’Amministrazione l’onere di dimostrare che, anche in caso di partecipazione del privato, non avrebbe potuto adottare un provvedimento con contenuti

diversi da quelli del provvedimento in concreto adottato. Anche in forza di tale suesposto rilievo, il provvedimento impugnato in primo grado andava dunque annullato, dovendosi annullare o riformare la sentenza appellata con vittoria di spese, diritti ed onorari del doppio grado di giudizio in favore del difensore antistatario.

4 – L’appello non è fondato e non può essere, pertanto, accolto.

4.1 - In particolare, il provvedimento impugnato in primo grado ha ad oggetto la sola sanzione pecuniaria, irrogata secondo l’espressa previsione della vigente normativa (art. 31, comma 4- bis , del DPR n. 380/2001), non essendo controversa fra le parti l’inottemperanza all’ordine di demolizione di opere abusive realizzate in area vincolata.

4.2 - Al riguardo, quanto alla dedotta violazione dei principi di legalità e di irretroattività delle sanzioni amministrative pecuniarie afflittive, la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 16/2023, proprio al fine di chiarire l’ambito di applicazione della suindicata disposizione, ha affermato il principio secondo cui “ la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi - prima dell'entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 - abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all'ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore ”. Al contrario, nella fattispecie in esame non può essere invocata la salvaguardia di cui alla predetta pronuncia, in quanto la prima ordinanza di demolizione (rimasta ineseguita) è del 14 ottobre 2014, mentre l’art. 31, comma 4- bis , è entrato in vigore poco tempo dopo (il 12 novembre 2014), pertanto alla data di entrata in vigore della nuova legge il termine in esame era ancora in corso e l’appellante era in grado di conoscere le conseguenze di legge connesse alla sua inosservanza all’ordine di demolire entro lo stesso termine, vale a dire in un momento in cui aveva ancora la piena disponibilità dei beni.

4.3 - Quanto, poi, alla dedotta violazione del riparto costituzionale di potestà legislative che avrebbe caratterizzato la disciplina della nuova sanzione, il tema è stato ormai ampiamente chiarito dalla Corte Costituzionale, che ha sancito la sussistenza di una potestà statale esclusiva in materia ambientale e di una competenza concorrente in materia di tutela del territorio, riconoscendo peraltro l’intervenuto trasferimento agli enti locali delle competenze amministrative in materia edilizia.

Più di recente la Corte costituzionale ha chiarito (proprio in tema di riparto della potestà legislativa in materia di sanzioni edilizie) che la stessa spetti allo Stato in primo luogo perché la disciplina dei titoli abilitativi edilizi costituisce espressione di norme fondamentali di riforma economico-sociale e in secondo luogo perché la medesima disciplina – con particolare riguardo alle conseguenze sanzionatorie – risponde a un interesse unitario ed esige un’attuazione uniforme su tutto il territorio nazionale (sul punto: Corte cost., sent. 22 del 2025).

Ne consegue che la censura non può essere ritenuta fondata.

4.4 - Uguale sorte ottiene la censura riferita alla mancanza di un previo formale accertamento della inottemperanza all’ordine di demolizione, in quanto tale inottemperanza si perfeziona automaticamente con il decorso del termine di legge, e neppure gli appellanti deducono alcunché per contestare che non sia in realtà intervenuto l’inadempimento poi sanzionato dal Comune.

4.5 - A tale ultimo riguardo, parimenti infondate sono le censure concernenti la dedotta violazione delle garanzie partecipative degli interessati, a causa in particolare del mancato avviso di avvio del procedimento, trattandosi non di un onere meramente formale o procedurale ma di una previsione di legge di rilievo sostanziale, preposta a garantire la effettività della tutela dei diritti e delle legittime pretese degli interessati in diretta attuazione delle previsioni di cui agli articoli 2 e 97 della Costituzione. Infatti nella fattispecie considerata non vi era alcun dubbio circa il carattere doveroso ed il contenuto vincolato del provvedimento ripristinatorio a seguito dell’accertato abuso edilizio, né gli appellanti deducono la sussistenza di alcun profilo dubbio o controverso suscettibile di modificare gli esiti dell’accertamento a seguito di un confronto procedimentale.

5 – In conclusione l’appello deve essere respinto.

6 – Nulla per le spese stante la mancata costituzione del Comune intimato.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO