Pubblicato il 02/02/2026

N. 00849/2026REG.PROV.COLL.

N. 09982/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9982 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Serrara Fontana, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 2960/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Consigliere MA SA e si dà atto che nessuno è comparso per le parti costituite in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’ordinanza n.-OMISSIS-del -OMISSIS-, con la quale il Comune di Serra Fontana aveva ingiunto nei suoi confronti la demolizione di opere abusive realizzate senza titolo.

Con verbale di accertamento e sequestro del Comando Polizia Municipale n. -OMISSIS- era stato verificato che la ricorrente stava eseguendo nel terreno di sua proprietà lavori edili consistenti nella realizzazione di: “ Manufatto ad un piano, allo stato grezzo, costituito da muratura in cellublock e solaio in c.a.; il tutto delle dimensioni di circa 80 mq con altezza interna di circa 3,10 mt. ”.

Con accertamento tecnico, prot. n. -OMISSIS-, veniva precisata la consistenza dei lavori abusivi eseguiti, così descritti: “ lavori edilizi in corso riguardanti la costruzione di un corpo di fabbrica ad un piano allo stato grezzo costituito da muratura portante verticale in cellublock e solaio in latero cemento della superficie utile interna di circa 65 mq per una superficie coperta di circa 81 mq ed altezza interna tra intradosso solaio e massetto sottostante di circa 3,10 mt, pari ad un volume utile complessivo di circa 202 mc. All’atto del sopralluogo il manufatto si presentava con solaio gettato e massetto delle pendenze sovrastante senza asfalto; all’interno e all’esterno i muri portanti si presentavano innalzati ma privi di abbozzo ed intonaco così come anche il soffitto del solaio, a terra era sistemato il solo massetto senza pavimento, con un tratto di muro all’interno in fase di costruzione. Il manufatto presentava dei vani di apertura sui lati dei muri portanti con sovrastanti piattabande in cemento armato”.

Le opere venivano sottoposte a sequestro e poi successivamente dissequestrate nel 2004.

In data -OMISSIS-, -OMISSIS- presentava istanza di condono ai sensi della legge n. 326 del 2003.

A seguito di tale istanza, in data -OMISSIS-, il Comune redigeva una ulteriore relazione tecnica, in ragione dell’esecuzione a carico della ricorrente della RE.S.A. n. -OMISSIS-, emessa dalla Procura della Repubblica di Napoli, Ufficio Demolizioni, per ingiunzione a demolire e ripristinare lo stato dei luoghi, da cui si rilevava la seguente consistenza: " trattasi di costruzione su di un solo livello a pianta irregolare con porticato esterno sul lato Sud che consta di tre ambienti (soggiorno e due camere) e servizi (cucina e due w.c.) delle dimensioni massime di mt. 8,85 x mt. 10,80 di altezza complessiva mt. 3,30 rilevandosi nella zona retrostante modesto ampliamento che conforma la cucina ed uno dei w.c. , di larghezza max ml. 160 e lunghezza max. mt. 8,80 ed altezza mt. 2,90. La superficie lorda complessiva del fabbricato risulta pari a mq. 101,00 circa mentre la superficie del porticato pari a mq. 13,35 (mt. 4,45 x mt.3,00 circa). La costruzione, con struttura costituita in muratura portante da cm. 30 circa e copertura con solaio latero cementizio, risulta finita, rifinita di intonaci interni ed esterni, pavimenti. rivestimenti, impianti, infissi e quant'altro ed è arredata ed utilizzata a fini abitativi. "

Le opere venivano nuovamente sequestrate in data -OMISSIS- e poi dissequestrate con verbale del Comando di Polizia Municipale prot. n. -OMISSIS-

In data -OMISSIS-, con l’ordinanza -OMISSIS-, il Comune ingiungeva la demolizione delle opere abusive, sul presupposto che rispetto a quanto dichiarato nella istanza di condono erano state realizzate ulteriori opere mediante la finitura e rifinitura del fabbricato oggetto di RE.S.A. -OMISSIS- e mediante ampliamento nella parte retrostante dello stesso per l'utilizzo a fini abitativi.

2. Con il ricorso introduttivo, -OMISSIS- formulava articolate censure avverso il provvedimento impugnato, di violazione di legge ed eccesso di potere, evidenziando che le opere sanzionate avevano formato oggetto di regolare istanza di condono edilizio, ai sensi della legge n. 326 del 2003, allo stato non ancora evasa dal Comune di Serrara Fontana, e rappresentando che l’amministrazione aveva irrogato la gravissima misura della demolizione senza dare contezza, né dell’interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, né del presunto contrasto delle opere stesse con la normativa urbanistica vigente, né, infine, della istruttoria eventualmente svolta in relazione alla esistenza di cause ostative (come la pendenza di regolare istanza di condono) all'esercizio legittimo del potere repressivo. La ricorrente deduceva, altresì, la violazione dell’art. 27 del d.P.R. 380 del 2001 in quanto non risultava, sull’area oggetto dell'intervento, alcun vincolo di inedificabilità in senso assoluto. L’atto era, altresì, illegittimo poiché non era stato anticipato dalla comunicazione di avvio del procedimento, oltre al fatto che era stato emanato senza la preventiva acquisizione del parere della commissione edilizia integrata per i beni ambientali istituita presso il Comune ex L.R. n.10/82.

3. Il giudizio, interrotto per il decesso della parte ricorrente, veniva tempestivamente riassunto dall’erede -OMISSIS-.

4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 2960 del 2022, respingeva il ricorso.

Il pronuncia di prima istanza rilevava che la pendenza di domande di condono non determinava la sospensione delle attività repressive degli abusi realizzati in difformità rispetto a quanto dichiarato nelle istanze medesime. Nel caso di specie, era pacifico che, in pendenza della istanza di sanatoria degli abusi proposta ai sensi della legge n. 326 del 2003, sul manufatto erano stati realizzati interventi di completamento ed ampliamento del corpo di fabbrica oggetto di istanza di sanatoria.

La sentenza evidenziava che non poteva essere prospettata alcuna violazione degli artt. 27 e 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto il potere-dovere del Comune di demolire immediatamente le opere risultate abusive, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001, riguardava senz’altro le aree sottoposte a vincolo, disponendo la norma in parola che, per ogni abuso realizzato in tali aree, il Comune, nell’esercizio dei suoi poteri repressivi, doveva senz’altro disporre il “ ripristino dello stato dei luoghi ”. Quanto all’art. 31, commi 2 e 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, esso si riferiva ai casi in cui il Comune, non avendo statuito ed eseguito la materiale demolizione delle opere ai sensi dell’art. 27, avesse preferito emanare l’ingiunzione di demolizione, con la fissazione del termine di novanta giorni per la sua ottemperanza, decorso il quale il Comune acquisiva il bene al proprio patrimonio.

Nella fattispecie, le opere abusive erano state realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, essendo l’intero territorio dell’Isola di Ischia vincolato. La sentenza di prime cure evidenziava che nessun difetto di motivazione poteva essere rilevato, atteso che l’ordinanza di demolizione era sufficientemente motivata con l’accertamento dell’abuso e non necessitava di una particolare illustrazione dell’interesse pubblico alla sua rimozione, che era in re ipsa , consistendo nel ripristino dell’assetto urbanistico violato. Anche le doglianze con cui parte ricorrente lamentava la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, erano infondate, posto che l’ordinanza di demolizione era un atto dovuto, né l’art. 27 del d.P.R. 380 del 2001 prevedeva l’obbligo da parte del Comune di acquisire il parere della Commissione edilizia.

5. -OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in iudicando in relazione all’omessa applicazione alla fattispecie dell’art. 21 septies della legge n. 241/90. Travisamento degli atti e delle prove. Violazione dell’art. 38 della legge n. 47/85 in relazione all’art. 32, comma 25, del d.l. n. 269/03, convertito nella legge n. 326/03. Error in iudicando in relazione alla dedotta violazione delle garanzie partecipative”.

6. Il Comune di Serrara Fontana non si è costituito in giudizio.

7. All’udienza del 5 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con un unico articolato motivo l’appellante ha contestato la sentenza impugnata, lamentando l’erroneità della pronuncia sulla base di cinque specifiche doglianze.

9. Con la prima censura, -OMISSIS- lamenta che la sentenza di primo grado avrebbe omesso di considerare che l’ordinanza di demolizione era nulla, e comunque inefficace, in quanto le opere sanzionate erano sottoposte a sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p., convalidato dal G.I.P. del Tribunale di Napoli. Secondo il ricorrente, finché il sequestro permane, il destinatario non può eseguire l’ordine né può essergli imputata colpa per l’inottemperanza, trattandosi di un “ factum principis ” che preclude la disponibilità materiale e giuridica del bene; pertanto, il termine per l’ottemperanza non decorre e, solo con la restituzione del bene, l’amministrazione può validamente reiterare l’ingiunzione. Né si potrebbe pretendere che il privato richieda il dissequestro per demolire il proprio immobile, in violazione dell’art. 23 Cost., poiché ciò imporrebbe un onere irragionevole e contrario ai principi di equità e di legalità.

9.1. La critica è infondata.

L’indirizzo prevalente della giurisprudenza di settore, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi, ritiene che l’ordinanza di demolizione che abbia per oggetto un immobile sequestrato in sede penale non è nulla, ma perfetta e valida, seppure temporaneamente priva di esecutività e, quindi, non suscettibile di esecuzione fino a che mantiene efficacia il sequestro.

La demolizione di un immobile disposta in sede amministrativa non è impedita dal sequestro penale dello stesso bene, in quanto i due provvedimenti possono coesistere sul piano giuridico.

Un conflitto si pone sul piano degli effetti giuridici, ed è destinato a risolversi nel senso che il sequestro penale ha attitudine ad inibire temporaneamente l’efficacia del provvedimento repressivo, il quale è destinato a riespandersi una volta che il primo sia cessato (Cons. Stato, n. 4978 del 2025).

Ne consegue la piena legittimità dell’ordine di demolizione e, soprattutto, va escluso che il sequestro disposto sull’immobile possa rappresentare un ‘ factum principis’ idoneo ad escludere la responsabilità di chi ha l’obbligo di ottemperare, tenuto conto che il sequestro penale del manufatto non costituisce un impedimento assoluto ad ottemperare, dal momento che l’interessato, che intenda ottemperare all’ingiunzione amministrativa, ha la facoltà di attivarsi, nei temi strettamente necessari, per ottenere il dissequestro e ottemperare all’ordine di demolizione (Cons. Stato, -OMISSIS-66 del 2025). Nella specie, in disparte il dissequestro effettuato nel 2004, le opere abusive sono state sequestrate in data -OMISSIS-, ma poi dissequestrate con verbale del Comando di Polizia Municipale prot. n. -OMISSIS-, prima della notifica dell’ordinanza di demolizione n.-OMISSIS-del -OMISSIS-.

10. Con la seconda doglianza, l’appellante sostiene che la sentenza debba essere riformata nella parte in cui il Collegio di prime cure ha escluso la sussistenza della violazione dell’art. 38 L. 241 del 1990 sul presupposto che la pendenza delle domande di condono non sospenderebbe l’attività repressiva per opere difformi da quanto dichiarato, in questo modo erroneamente travisando gli atti e le prove, e sostituendosi di fatto all’Amministrazione nella valutazione di merito circa la riferibilità delle istanze di condono agli abusi contestati. La statuizione sostenuta dal T.A.R. integrerebbe una violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale, poiché il giudice amministrativo può verificare la legittimità e la congruità dell’azione amministrativa, ma non può sostituire la propria valutazione a quella della P.A., né integrare la motivazione del provvedimento impugnato.

10.1. Il mezzo è infondato.

Va premesso che l’ordinanza n.-OMISSIS-del 2016 è stata emessa dall’Amministrazione comunale sul presupposto che sono state realizzate, rispetto a quanto dichiarato nella istanza di condono, ulteriori opere mediante la finitura e rifinitura del fabbricato oggetto di RE.S.A. -OMISSIS- della Procura della Repubblica di Napoli e mediante ampliamento nella parte retrostante dello stesso per l'utilizzo a fini abitativi.

Infatti, in pendenza della istanza di sanatoria degli abusi proposta ai sensi della legge n. 326 del 2003, sul manufatto sono stati realizzati interventi di completamento ed ampliamento del corpo di fabbrica.

Orbene, il Collegio condivide quanto precisato dal Tribunale adito, atteso che nella specie la pendenza della domanda di condono non può determinare la sospensione delle attività repressive, trattandosi di abusi realizzati in difformità di quanto dichiarato nella istanza medesima.

La giurisprudenza ha costantemente statuito che, in presenza di manufatti abusivi non sanati né condonati, gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell’opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, pertanto non può ammettersi la prosecuzione dei lavori abusivi a completamento di opere che, fino al momento di eventuali sanatorie, devono ritenersi comunque abusive, con conseguente obbligo del Comune di ordinarne la demolizione.

In sostanza, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, lo strumento del condono edilizio non può essere utilizzato per legittimare attività edilizia nuova ed ulteriore rispetto a quella oggetto di richiesta di sanatoria.

11. Con la terza censura, il ricorrente lamenta l’illegittimità della sentenza impugnata, assumendo che il T.A.R., pur in presenza di elementi che avrebbero richiesto un approfondimento istruttorio, avrebbe omesso di disporre una consulenza tecnica d’ufficio per accertare la corrispondenza tra le opere oggetto di sanzione e quelle incluse nelle istanze di condono presentate. Ad avviso dell’esponente, una volta accertata tale corrispondenza, il Giudice avrebbe dovuto applicare il principio costantemente affermato dal Consiglio di Stato, secondo cui la presentazione della domanda di condono, ai sensi degli artt. 38 e 44 della legge n. 47/1985 (richiamati dall’art. 32 del d.l. n. 269/2003), sospende automaticamente i procedimenti penali e amministrativi relativi agli abusi edilizi fino alla definizione, anche per silentium , del procedimento di sanatoria. Tale sospensione opererebbe in modo generalizzato, anche per opere eventualmente non condonabili o realizzate in area vincolata, poiché l’Amministrazione deve comunque pronunciarsi espressamente sull’istanza prima di poter procedere con la demolizione. L’appellante deduce che la giurisprudenza amministrativa ha ribadito che la sospensione dei procedimenti sanzionatori in presenza di domanda di condono è automatica ex lege e impedisce ogni attività repressiva fino alla decisione sull’istanza.

11.1. La denuncia non può trovare accoglimento.

Il Collegio, preliminarmente, rileva l’inammissibilità delle critiche, in quanto si prospettano ragioni di doglianza non introdotte nel corso del giudizio di primo grado, che ampliano il thema decidendum.

Nel processo amministrativo, una questione proposta per la prima volta in grado di appello è inammissibile, quale conseguenza logica che discende dall’onere di specificità delle censure dedotte in primo grado nei confronti degli atti in tale giudizio gravati e, quindi, in applicazione del principio del divieto di jus novorum (Cons. stato, n. 119 del 2024). L’appello dinanzi al Consiglio di Stato si configura come un rimedio agli errori del Giudice di primo grado, ma non rappresenta un nuovo esame della controversia, su doglianze e argomentazioni difensive inedite, da parte del Giudice di grado superiore.

In disparte l’inammissibilità delle denunce, le stesse sono infondate, atteso che non risulta dai fatti di causa che il ricorrente abbia prospettato dal Collegio di prima istanza una richiesta istruttoria, ossia una verificazione o una consulenza, la quale non è stata neppure adeguatamente allegata nel presente giudizio.

Nel giudizio amministrativo, la verificazione o la consulenza tecnica sono mezzi di prova istruttori attivabili discrezionalmente dal giudice, ma non servono a colmare le lacune probatorie delle parti, ciò in quanto, l’esigenza di ricerca della prova legata a presupposti di necessarietà e indispensabilità non supera il tradizionale e consolidato orientamento della giurisprudenza secondo cui lo strumento di ricerca della prova può essere disposto solo nel caso in cui sia allegato dalle parti almeno un principio di prova (Cons. Stato, n. 3025 del 2023).

Onere processuale a cui l’appellante non ha ottemperato.

Ne consegue l’infondatezza delle doglianze, tenuto conto che la trasformazione del manufatto oggetto di condono, realizzata in assenza di titolo abilitativo, non consente al Comune di pronunciarsi sulla domanda di condono e di rilasciare il relativo titolo, essendo obbligato a sanzionare le opere con l’ordine di demolizione.

La presentazione dell’istanza di condono non legittima la prosecuzione di attività edilizia sull’immobile oggetto della domanda, e non impedisce all’amministrazione di adottare ordinanze di demolizione per opere ulteriori o difformi.

L’azione repressiva, come si è detto, è un potere – dovere vincolato, esercitabile anche in assenza di esiti sulla sanatoria (Cons. Stato, n. 5699 del 2025). Ne consegue che non si può predicare la sospensione dei procedimenti sanzionatori amministrativi, ai sensi degli artt. 38 e 44 della l. n. 47/85, a fronte delle risultanze processuali che hanno acclarato la non rispondenza delle opere abusive realizzate a quelle oggetto della domanda di condono.

12. Con il quarto mezzo, l’appellante lamenta che l’ordinanza di demolizione adottata dal Comune sarebbe carente di motivazione e sproporzionata rispetto agli abusi accertati, in quanto le opere sarebbero di modesta entità, conformi alla normativa urbanistica vigente e costituiscono, al più, abusi formali.

12.1. La critica va respinta.

L’invocato rispetto del principio di proporzionalità è applicabile laddove si è in presenza di una attività discrezionale dell’amministrazione, tale da consentire, eventualmente, la valutazione dei contrapposti interessi sullo sfondo dell’applicazione del potere concesso dalla legge.

Laddove, come nella specie, tale discrezionalità è inibita dallo stesso legislatore in presenta di determinati presupposti, il rispetto dei principi richiamati dal ricorrente non è condizione di legittimità del provvedimento, se assunto nel rispetto delle norme.

La giurisprudenza consolidata ritiene che l’ordine di demolizione ovvero, parimenti, l’ingiunzione di rimessione in pristino, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è un atto vincolato conseguente all’accertamento dell’abuso e alla riconducibilità del medesimo ad una delle fattispecie di illecito previste dalla legge. Esso non richiede, pertanto, una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest’ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione. Né si può ritenere la sussistenza di alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva, che il tempo non può legittimare (Cons. Stato, n. 2396 del 2017; id. n. 5699 del 2025 cit.).

Le denunce di violazione del principio di proporzionalità dell’ordinanza di demolizione sono generiche e comunque infondate, tenuto conto che le emergenze processuali hanno consentito di verificare che il fabbricato oggetto dell’istanza di condono ai sensi della legge n. 326 del 2003, originariamente allo stato grezzo, è stato successivamente completato e ampliato, comprendendo ambienti rifiniti, impianti, arredi e un porticato, e quindi utilizzato a fini abitativi.

Le opere abusive sono state realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, essendo l’intero territorio dell’Isola di Ischia vincolato.

13. Con la quinta doglianza, -OMISSIS- denuncia che la sentenza di prima istanza avrebbe errato nel ritenere non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, atteso che al destinatario dell’ordine di demolizione dovevano essere assicurate le garanzie partecipative previste dall’art. 7 della legge n. 241 del 1990, al fine di consentire di presentare memorie e documenti rilevanti per decisione finale.

13.1. Il mezzo va respinto.

Come sopra ampiamente precisato, l’ordinanza di demolizione è un provvedimento vincolato, con la conseguenza che l’omissione di adempimenti partecipativi ex art. 7 della legge n. 241 del 1990 non incide sulla legittimità del provvedimento.

Ne consegue che, anche sotto tale profilo, la sentenza impugnata non merita censura, atteso che il T.A.R. ha correttamente concluso che: “ In conformità con il consolidato orientamento della Sezione, anche in ragione del carattere vincolato dei provvedimenti de quibus (art. 21 octies L. 241/90) vanno respinte le doglianze con cui parte ricorrente lamenta la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento, la cui cura è imposta all’autorità procedente dall’art. 7 e 10 bis della legge 241/1990”.

14. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

15. Nulla va disposto con riferimento alle spese di lite, in mancanza di attività difensiva della parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti nominate.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

IO AN, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

MA SA, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA SA	IO AN

IL SEGRETARIO