Pubblicato il 02/07/2025

N. 05699/2025REG.PROV.COLL.

N. 10448/2021 REG.RIC.

N. 10452/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10448 del 2021, proposto da
Multinvest S.r.l. e Gesca S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 10452 del 2021, proposto da
Multinvest S.r.l. e Gesca S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Francesco Maria Caianiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Torre del Greco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Adriano Licenziati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

quanto al ricorso n. 10448 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione Terza) n. 6288/2021;

quanto al ricorso n. 10452 del 2021:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (sezione Terza) n. 6289/2021.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Torre del Greco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il Cons. Giordano Lamberti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante ha impugnato avanti il Tar per la Campania (R.G. n. 4088/2021) l’ordinanza di demolizione n. 217 dell’11.9.2020, recante intimazione al ripristino dello stato dei luoghi per la diversa distribuzione degli spazi interni presso l’immobile sito in Torre del Greco alla Via Giovanni XXIII n. 51.

Detto immobile è stato oggetto di n. 2 distinte domande di condono edilizio, rispettivamente presentate ai sensi della L. 47/85 e della L. 724/94, non esitate dall’amministrazione comunale e per le quali pende l’iter di definizione.

Il provvedimento rileva che, dal confronto tra documentazione allegata alle istanze di condono e la pratica SUAP 545/19, sarebbero state realizzate talune opere interne in assenza di permesso di costruire e/o autorizzazione edilizia.

2 – Il Tar adito, con la sentenza n. 6288/2021, ha respinto il ricorso, ritenendo, tra l’altro, che l’ordine demolitorio si riferisse ad ulteriori opere non ricomprese nelle domande di condono presentate e, quindi, da ritenersi illegittime.

2.1 – L’originaria ricorrente ha proposto appello (R.G. 10448/2021) avverso tale pronuncia.

3 – In riferimento al medesimo immobile, con separato ricorso al Tar per la Campania (RG 4091/2020) è stata altresì impugnata l’ordinanza di demolizione n. 218 dell’11.09.2020, recante l’ingiunzione al ripristino dell’originario stato dei luoghi, essendo stati riscontrati, dal confronto della documentazione allegata alle istanze di condono e di quella allegata alla pratica SUAP 545/19, degli ampliamenti, uno di circa mq 95, sul prospetto nord - est, ed uno al piano seminterrato, per circa 45 mq, sul prospetto sud, nonché la realizzazione di una pensilina di circa 9 mq.

4 – Con la sentenza n. 6289/2021, il Tar adito ha respinto il ricorso sulla scorta delle valutazioni già effettuate nella precedente sentenza n. 6288/2021.

4.1 – L’originaria ricorrente ha proposto appello (RG 10452/2021) anche avverso tale pronuncia.

5 – Con l’ordinanza n. 8940/2023 la Sezione ha disposto la riunione dei due ricorsi in appello per l’evidente connessione tra i due giudizi, che attengono al medesimo immobile.

Anche i rispettivi motivi di appello sono analoghi e possono essere così riassunti.

5.1 - Con il primo motivo si deduce che:

- il TAR ha errato nel ritenere che, nella specie, fossero state realizzate opere edilizie ulteriori rispetto a quelle oggetto delle domande di condono, pendenti da oltre trenta anni e mai esitate;

- gli unici interventi ritenuti ulteriori, rispetto alle domande di condono, erano stati già valutati dall’amministrazione con le ordinanze nn. 436 del 22.4.2008 e n. 1662 del 18.12.2013, recanti l’accertamento della intervenuta eliminazione delle opere oggetto della precedente ordinanza n. 17/2008, con conseguente ripristino dello stato dei luoghi (cfr. ordinanza n. 436 del 22.4.2008), e la revoca dell’ordine demolitorio reso per le opere interne (cfr. ordinanza n. 1662 del 18.12.2013);

- alcun intervento successivo è stato poi effettuato sull’immobile controverso, né il Comune è stato in grado di fornire prova contraria;

- il Tar ha omesso di valutare singolarmente gli interventi contestati, tenuto conto che, nel caso di specie, oggetto di contestazione sono state una pluralità di interventi autonomi fra loro, realizzati in tempi diversi e accomunati solo dall’essere stati eseguiti sulla medesima proprietà;

- il provvedimento è stato adottato in violazione dell’articolo 3 del d.P.R. n. 380/01, laddove è prevista una analitica definizione di tutte le attività edilizie, nonché del successivo art. 6 che, in considerazione dell’affievolimento dell’interesse pubblico nell’esplicarsi di determinati interventi edili, disciplina l’attività edilizia libera, in contrapposizione a quella di cui all’art. 10, sottoposta al regime del permesso di costruire.

5.2 – Con il secondo motivo di appello si lamenta che, anche a seguito dell’approfondimento istruttorio disposto dal Tar, non era comunque possibile evincere l’esistenza di abusi ulteriori rispetto a quelli oggetto della richiesta di sanatoria, oltreché di quelli prima accertati dall’ente locale e poi rimossi dai destinatari dell’ordine demolitorio. Ciò poiché le opere contestate non sono ulteriori rispetto a quelle oggetto della sanatoria richiesta.

5.3 – Con il terzo motivo parte appellante deduce che nel provvedimento gravato in primo grado la P.A. si è limitata a contestare una asserita difformità tra la documentazione allegata alle istanze di condono e la pratica SUAP 545/2019. Gli abusi, pertanto, sarebbero stati accertati con il raffronto di atti documentali, in assenza di qualsivoglia attività accertativa e/o ispettiva.

Sotto altro profilo, per l’appellante, considerate le pregresse vicende che hanno interessato l’immobile, il provvedimento impugnato in primo grado avrebbe dovuto indicare il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, giustificante il sacrificio del contrapposto interesse privato, trattandosi di posizioni soggettive consolidate in ragione dell’affidamento riposto per il decorso del tempo e dei precedenti atti resi dell’amministrazione.

5.4 – Con il quarto motivo del ricorso n. 10448/2021 l’appellante rileva che la portata delle opere appare residuale, sicché gli interventi avrebbero potuto, tutt’al più, essere qualificati come manutenzione straordinaria e/o ristrutturazione edilizia, volti al migliore sfruttamento delle volumetrie delle superfici utili esistenti, di cui all’art. 3, co. 1, lett. b) e lett. d) del D.P.R. n. 380 del 2001.

Per l’appellante, le opere interne non potrebbero formare oggetto di ingiunzione a demolire, restando tutt’al più assoggettate alla sola sanzione pecuniaria in base alla disciplina di cui all’art. 6-bis del D.P.R. 380 del 2001.

5.5 – L’appellante lamentata infine l’omessa comunicazione di avvio del procedimento poiché, laddove l’amministrazione avesse consentito alle interessate di partecipare al procedimento volto alla comminazione della ingiunzione di ripristino, esse avrebbero chiarito la reale consistenza delle opere contestate, non ulteriori rispetto alle istanze di condono pendenti o, comunque, oggetto di precedenti provvedimenti resi dall’amministrazione, contrastanti con l’ordine demolitorio.

6 – La Sezione ha reputato necessario disporre una verificazione tendente ad accertare se le opere sanzionate con le ordinanze di demolizione nn. 217 e 218 del 2020 siano ulteriori rispetto a quelle oggetto delle richieste di sanatoria prot. 75348 del 31/7/1986 e prot. 16943 del 20/2/1995 (cfr. ordinanza 8940/2023).

6.1 – All’esito dell’approfondimento istruttorio il Verificatore ha concluso che: “ Da quanto ricostruito dall'analisi dei documenti e dai sopralluoghi effettuati dal sottoscritto si deduce che l'attuale costruzione è composta da un piano seminterrato, che occupa una superficie interna di circa di mq. 293,50, (comprensivo del locale adibito a w.c. di mq. 43,00), da un piano terra di circa mq. 553,00 e da un primo piano di mq.12,50. (all. n. 14) Di tale superficie riportata, occorre sottolineare che una parte di essa è stata condonata tra il primo e il secondo condono e in particolare: 250,50 mq. al piano seminterrato; 470,50 mq al piano terra; 12,50 mq. al primo piano Restano senza condono le seguenti superfici costruite dopo il 31/12/1993 e in particolare: 43,00 mq. al piano seminterrato; 82,50 mq. al piano terra. Per un totale di circa 125,50 mq. di superficie abusiva non condonata, facente parte dall'attuale supermercato DECО ”.

Il Verificatore ha altresì precisato che “ va detto che altre violazioni sono continuate all'interno del locale del piano terra durante le varie trasformazioni riguardanti il cambio di destinazione d'uso (da locale ortofrutticolo, a ristorante e infine a supermercato) attraverso l'abbattimento di tramezzi di divisione. Tali lavori non potevano essere eseguiti, come prevede la normativa vigente, in quanto trattandosi di un edificio condonato occorreva attendere l'esito della domanda di condono ”.

6.2 – Le contestazioni alla verificazione da parte dell’appellante – che lamenta di non aver avuto la disponibilità di tutta la documentazione sulla quale si basa l’accertamento - non possono essere condivise.

La contestazione appare in primo luogo generica, dal momento che l’appellante neppure individua quali siano gli specifici documenti allo stesso sconosciuti e sulla base dei quali si sarebbe formato il convincimento del Verificatore.

Da un altro punto di vista, si rileva che, a fronte della richiesta del consulente di parte appellante, il Verificatore ha evidenziato “ che la documentazione richiesta era già disponibile dal 14/11/2024, presso l'Ufficio Antiabusivismo del Comune di Torre del Greco ”, ben potendo l’appellante attivarsi per il suo reperimento.

Inoltre, in base ai verbali relativi alle operazioni di verificazione, risulta che le parti – anche alla presenza del procuratore e del consulente di parte appellante - avevano previsto di ritirare la documentazione rilevante presso l’Ufficio abusivismo del comune il giorno 14 novembre 2024 (verbale n. 1). In quella data, tuttavia, per parte appellante nessuno era presente (verbale n. 2).

Alla luce delle circostanze innanzi evidenziate, la supposta impossibilità di aver contezza di tutta la documentazione, così come denunciata da parte appellante, appare ascrivibile unicamente alla condotta di quest’ultima e, dunque, non può dare luogo ad alcuna invalidità dell’accertamento.

7 – Nel merito, gli esiti della verificazione contraddicono la prospettazione di parte appellante per cui le opere oggetto di ingiunzione sarebbero state già ripristinate, trattandosi invece di opere abusive successivamente accertate, come già comprovato dalla relazione tecnica n. 45357 del 10.08.2020, a seguito di sopralluogo effettuato in data 17.07.2020.

Ciò precisato, deve trovare conferma la valutazione del Giudice di primo grado che ha fatto corretta applicazione dei principi giurisprudenziali che regolano la materia.

Invero, tenuto conto dei rilievi di parte appellante, va ricordato che:

- quando al dedotto difetto di motivazione, vale il costante orientamento in base al quale “ l’ingiunzione di demolizione, in quanto atto dovuto in presenza della constatata realizzazione dell’opera edilizia senza titolo abilitativo o in totale difformità da esso, è in linea di principio sufficientemente motivata con l’affermazione dell’accertata abusività dell’opera ” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 4577 del 2 novembre 2016; Cons. Stato, Sez. VI, n. 1393/2016); inoltre: “ il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino ” (Cons. St., Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 9);

- le caratteristiche delle difformità accertate e la loro intima relazione con l’immobile principale escludono di poter valutare singolarmente le violazioni, tenuto conto che la valutazione dell’abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell’intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio. Ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l’amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l’intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni la giurisprudenza della Sezione ha ribadito che la verifica dell’incidenza urbanistico-edilizia dell’intervento abusivamente realizzato deve essere condotta avuto riguardo alla globalità delle opere, che non possono essere considerate in modo atomistico (cfr. Cons. Stato n. 3330 del 2012). Di eguale tenore la giurisprudenza penale, secondo cui: “ non è ammessa la possibilità di frazionare i singoli interventi edilizi difformi al fine di dedurre la loro autonoma rilevanza, ma occorre verificare l’ammissibilità e la legalità alla luce della normativa vigente, dell’intervento complessivo realizzato ” (Corte Cass. n. 8885 del 2017);

- da quanto precede deve escludersi che gli abusi complessivamente considerati, che includono anche un aumento di superficie e volume, possano essere sanzionati con una mera sanzione pecuniaria. Al riguardo, il Tar ha inoltre opportunamente evidenziato che gli abusi sono stati commessi in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico, essendo privi anche della relativa autorizzazione;

- la presentazione della domanda di condono non autorizza l’interessato a completare, né tantomeno a trasformare o ampliare, i manufatti oggetto della richiesta, senza l’apposita autorizzazione prevista dalla legge (la normativa sul condono postula la permanenza dell’immobile da regolarizzare, ammettendo, in pendenza del relativo procedimento, i soli interventi edilizi diretti a garantirne l’integrità e la conservazione), essendo pacifico il principio secondo cui in presenza di abusi non regolarizzati “ gli interventi ulteriori ripetono le caratteristiche di illegittimità dell'opera principale alla quale ineriscono strutturalmente, sicché l'ordinamento non può ammettere la prosecuzione di lavori abusivi ” (Cons. Stato, sez. VI, 15 settembre 2015, n. 8351; cfr. anche Cons. Stato, sez. VI, 5 gennaio 2015, n. 13);

- quanto all’omissione degli adempimenti partecipativi ex art. 7 e seguenti, legge 241/1990, va ribadito che l’esercizio del potere repressivo degli abusi edilizi costituisce attività vincolata della P. A., con la conseguenza che ai fini dell’adozione delle ordinanze di demolizione non è necessario l’invio della comunicazione di avvio del procedimento, non potendosi in ogni caso pervenire all’annullamento dell’atto alla stregua del già citato art. 21-octies, legge 241/1990 (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 734 del 2014). Nel caso di specie, l’approfondimento istruttorio disposto in corso di causa ha smentito radicalmente la prospettazione di parte appellante, confermando la valutazione sottesa al provvedimento impugnato.

8 - Per le ragioni esposte gli appelli vanno respinti.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

Anche le spese di verificazione, che possono essere definitivamente liquidate come da richiesta del verificatore del 10/02/2025 (all’importo ivi indicato andrà se del caso detratto quanto già versato a titolo di acconto), vanno poste a carico di parte appellante soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge gli appelli (già riuniti) e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune appellato, che si liquidano complessivamente in €4.000, oltre accessori come per legge.

Pone definitivamente a carico di parte appellante le spese della verificazione, come liquidate in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO