Pubblicato il 22/05/2025

N. 04427/2025REG.PROV.COLL.

N. 09148/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9148 del 2022, proposto da
AZ. AGR. LA CAMPAGNETTA DI BOMBELLI F.LLI ORA SOCIETÀ AGRICOLA LA CAMPAGNETTA DI BOMBELLI TE S.S., AZ. AGR. CORTINA DI CHIAPPINI ETTORE E C. S.S. ORA "CORTINA" DI CHIAPPINI ETTORE E C. SOCIETA' AGRICOLA, AZ AGR. SAN RG DI CONTI RG ORA SAN RG DI CONTI RG & C. S.S. SOCIETA' AGRICOLA, AZ. AGR. CORRÙ IRENE, AZ. AGR. GR AF IA E GI ORA SOCIETÀ AGRICOLA GR DI GR AF E C. S.S., AZ. AGR. PREMOLI MAURIZIO, AZ. AGR. AS CE HE E ALBERTO S.S. ORA SOCIETÀ AGRICOLA AS HE E ALBERTO S.S., AZ. AGR. ZANOLETTI F.LLI SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, AZ. AGR. IL MONASTERO DI HE ORA IL MONASTERO DI HE TE SOCIETÀ SEMPLICE AGRICOLA, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Daniele Manca Bitti, Fabrizio Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Daniele Manca Bitti in Roma, via Luigi Luciani, n. 1;

contro

AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA (AGEA), AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE (ADER), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
COMMISSARIO STRAORDINARIO EX ART. 8-QUINQUIES DL 5/2009 PRESSO A.G.E.A.- AGENZIA PER LE EROGAZIONI IN AGRICOLTURA, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 4460 del 2022;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di GE e di AD;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 il Cons. Dario Simeoli e uditi per le parti l’avvocato Fabrizio Tomaselli e l’avvocato dello Stato Massimo Di Benedetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.‒ Con ricorso collettivo e cumulativo dinnanzi al T.a.r. del Lazio, le aziende agricole appellanti hanno impugnato le distinte intimazioni di versamento, notificate in data successiva al 10 dicembre 2012, relative a somme, tutte di diverso importo ed oggetto di distinte cartelle esattoriali, dovute a titolo di prelievo supplementare, in applicazione della normativa in materia di «quote latte», unitamente a agli atti presupposti, preordinati, connessi e conseguenti.

1.1.‒ Il gravame era affidato, in estrema sintesi, ai seguenti motivi di doglianza:

- violazione dell’art. 8- quinquies , della legge n. 33 del 2009, comma 2 e comma 4, e del decreto 10 marzo 2010, pubblicato in G.U. n. 70 del 25 marzo 2010: la richiesta di rateizzazione presentata dal produttore ad AGEA avrebbe determinato la sospensione delle procedure di recupero per compensazione, di iscrizione a ruolo, nonché le procedure di recupero forzoso, nonché interrotto i termini di impugnazione, con obbligo di AGEA di provvedere alla tempestiva comunicazione a Equitalia Spa per gli adempimenti di competenza;

- violazione dell’art. 8- quinquies , della legge n. 33 del 2009, comma 10, per aver intimato il pagamento tramite ruolo e non tramite ingiunzione fiscale ai sensi del regio decreto 14 aprile 1910, n. 639;

- difetto di legittimazione a procedere con il recupero da parte dell’Agente della Riscossione: la legge n. 33 del 2009 avrebbe modificato la procedura di riscossione coattiva, trasferendone il potere dalle Regioni all’GE, il ruolo precedente avrebbe perso efficacia, sicché l’GE, nuovo ente creditore, avrebbe dovuto procedere a formarne uno nuovo, non potendosi avvalere del ruolo formato da un ente creditore non più dotato di potere;

- eccesso di potere per manifesta irragionevolezza: le somme di cui all’intimazione oggetto del presente ricorso sarebbero già state in gran parte versate attraverso la procedura di compensazione dei contributi PAC;

- violazione dell’art. 3, del d.lgs. n. 46 del 1999 ed eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, per esser stata la richiesta di pagamento effettuata a mezzo di cartella esattoriale pur in assenza dei presupposti di legge, non potendosi qualificare la stessa alla stregua di una sanzione né di un’imposta;

- violazione dell’art. 3, comma 4, della legge n. 241 del 1990, per omessa indicazione del termine e dell’autorità verso cui ricorrere, nonché per mancata comunicazione ai ricorrenti ma solo ai primi acquirenti;

- violazione del regolamento del Consiglio n. 1788 del 2003, nonché del principio di parità di trattamento: a seguito delle pronunce della Corte di Giustizia UE ‒ tra cui Sez. VII 27 giugno 2019 C-348/18, SS ; Sez. II 11 settembre 2019 C-46/18, AN OC ; Sez. II 13 gennaio 2022 C-377/19, ED ‒ che hanno accertato il contrasto con il diritto dell’Unione della disciplina italiana relativa alla determinazione del prelievo supplementare, l’Amministrazione avrebbe dovuto annullare i provvedimenti di determinazione del prelievo supplementare, evitando di applicare le norme nazionali non conformi e procedendo ad una complessiva rideterminazione del dovuto;

- violazione delle norme europee ‒ segnatamente: art. 4 del Regolamento (CE) n. 1788 del 2003 del Consiglio del 29 settembre 2003; art. 17 del Regolamento (CE) n. 595 del 2004 della Commissione del 30 marzo 2004 ‒ riguardanti la compensazione nazionale, ovvero la ripartizione dell’esubero complessivo del prelievo supplementare tra i produttori che avevano superato il rispettivo quantitativo di riferimento;

- violazione delle norme europee ‒ art. 13, paragrafo 1, lettera b) del Regolamento Comunitario n. 1788 del 2003, in relazione al Regolamento CE n. 595 del 2004 della Commissione del 30 marzo 2004, recante modalità di applicazione del Regolamento (CE) n. 1788 del 2003 del Consiglio; art. 18 del Reg. Ce n. 1257 del 1999 ‒ e del principio del legittimo affidamento, per aver l’ordinamento italiano introdotto delle categorie di produttori privilegiati diverse e incompatibili rispetto a quelle previste dalla normativa comunitaria;

- violazione degli artt. 8- ter , 8- quater e 8- quinquies della legge n. 33 del 2009 e dell’art. 3 della legge n. 241 del 90, per aver indicato, nell’atto di intimazione, anche gli interessi sulle somme imputate a titolo di prelievo supplementare;

- violazione delle disposizioni europee ‒ art. 3 del Reg. CE n. 536/93 della Commissione, dell’art. 8 del Reg. CE n. 1392/2001 della Commissione e dell’art. 15 del Reg. CE n. 595/2004 della Commissione, così come modificato dal Reg. CE n. 1468/2006 della Commissione ‒ e dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, per aver fatto decorrere il calcolo degli interessi dalla data indicata per il versamento sulla base dei regolamenti comunitari, anche se, a quella data, l’amministrazione italiana non aveva ancora inviato, né ai produttori, né agli acquirenti, il conteggio finale del prelievo supplementare loro imputato; in ogni caso, per ogni anno di riferimento, gli interessi sui prelievi supplementari avrebbero potuto essere calcolati, dalla data di intimazione e fino alla riscossione, esclusivamente secondo la modalità indicata dal regolamento comunitario vigente all’epoca in cui si è maturato il prelievo;

- illegittimità derivata per violazione dell’art. 3 del Reg. CEE n. 536/93, dell’art. 8 del Reg. CE n. 1392/01 e dell’art. 15 del Reg. CE 595/04 come modificato dal Reg. CE n. 1468/06, per aver applicato dei tassi di interesse diversi da quelli previsti dai Regolamenti europei;

- illegittimità per mancata indicazione del criterio di calcolo degli interessi moratori;

- illegittimità per l’indicazione dell’aggio in violazione del decreto-legge n. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge n. 214 del 2011.

2.‒ Con sentenza n. 4460 del 12 aprile 2022, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso in parte perento per omessa sottoscrizione dell’istanza di fissazione dell’udienza ex art. 82 c.p.a. e in parte inammissibile per difetto dei presupposti che consentivano la proposizione di un ricorso collettivo e cumulativo.

3.‒ Le Società in epigrafe hanno, quindi, proposto appello, sostenendo l’erroneità della sentenza nella parte in cui è stata dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo in quanto proposto in forma collettiva e cumulativa, riproponendo altresì, ai sensi dell’art. 101 del c.p.a. le censure dedotte con il medesimo ricorso introduttivo.

In particolare, l’appellante argomenta che, nel processo amministrativo, ai fini della ammissibilità del ricorso collettivo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e cioè che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e vengano censurati per gli stessi motivi.

Nel caso di specie sussisterebbe: a) l’identità della posizione giuridica sostanziale per la quale è stata richiesta tutela in giudizio, data dalla identità del momento genetico, rappresentato dall’atto di esercizio del potere amministrativo; b) l’identità del tipo di pronuncia richiesto al giudice; c) l’identità degli atti impugnati, nel senso che tutti gli atti sono comuni a tutti i ricorrenti, cioè sono tutti (e ciascuno di essi) egualmente lesivi di identiche posizioni di interesse legittimo; d) l’identità dei motivi di censura (con esclusione di motivi riferibili esclusivamente a singole posizioni).

4.‒ GE a AD si sono costituite in giudizio per resistere al gravame, eccependo l’impossibilità di muovere contestazioni sul merito della pretesa, stante la formazione del giudicato sulle imputazioni di prelievo supplementare.

5.‒ Le Aziende agricole CO di CH TO e C. e AN GI di CO & C., nel corso del giudizio, hanno depositato rinuncia al ricorso.

6.‒ Con memoria del 14 aprile 2025, parte appellante espone che, stante la sopravvenuta carenza di titolo su cui si fonda l’azione di riscossione (per talune aziende), al netto delle dichiarazioni di rinuncia all’appello per altre, l’unico ricorso che rimane in discussione è quello relativo all’azienda agricola Società Agricola La Campagna di Bombelli Fratelli S.S.

Senza rinunciare alle censure di ammissibilità del ricorso, parte appellante chiede, in subordine, di disporre la separazione delle domande di annullamento di ciascuno atto dei ricorrenti con attribuzione a ciascuno di autonomi e distinti numeri di registro generale

6.1.‒ Con memoria di replica del 23 aprile 2025, le Agenzie eccepiscono che la questione di inammissibilità del ricorso sarebbe pregiudiziale, siccome in rito, a qualsivoglia altra censura, inclusa quella dell’eventuale sopravvenuta caducazione del titolo (per la posizione di alcune aziende).

In ogni caso, questa non sarebbe la sede in cui accertare, caso per caso, quale delle aziende appellanti ha nel frattempo ottenuto una sentenza favorevole sull’atto ‘a monte’. Tra l’altro, la ricostruzione operata da parte appellante su tutte le diverse posizioni delle appellanti, ciascuna interessata da giudizi e procedimenti amministrativi pendenti, confermerebbe il difetto di omogeneità delle singole posizioni che ha giustificato la pronuncia di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Con specifico riferimento alla domanda subordinata di separazione delle singole posizioni, le Agenzie eccepiscono che l’esercizio di un tale potere da parte del giudice verrebbe di fatto a sanare un vizio del ricorso.

6.2.‒ Con memoria del 24 aprile 2025, parte appellante replica a sua volta che le Agenzie non avrebbero contestato l’esistenza dell’accertamento giudiziale e del giudicato di merito formatosi sull’imputazione del prelievo oggetto del giudizio.

7.‒ All’odierna udienza pubblica del 15 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.‒ Preliminarmente, il Collegio non può che dare atto della rinuncia al ricorso da parte delle Aziende agricole CO di CH TO e C. e AN GI di CO & C. ‒ avendo le stesse aderito alla rateizzazione prevista dall’articolo 8- quinquies del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33 ‒ e conseguentemente pronunciare, in parte qua, l’estinzione del presente giudizio di appello, ai sensi degli artt. 35 e 84, comma 4, del c.p.a.

La rinuncia al ricorso, anche se non notificata alle altre parti, determina in ogni caso la sopravvenuta improcedibilità del gravame costituendo diretta e manifesta espressione della carenza, in capo al ricorrente, di un interesse effettivo e attuale alla definizione del giudizio instaurato.

Tenuto conto della natura e del carattere risalente della controversia, va disposta la compensazione integrale tra le parti delle spese del secondo grado del giudizio.

2.‒ Per la restante parte, l’appello non può comunque essere accolto.

2.1.‒ Il giudice di primo grado, infatti, ha fatto corretta applicazione della costante giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., ex plurimis: Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 1906 del 2025; Sez. VI, 14 maggio 2024, n. 4289; Sez. VI, n. 2971 del 2024; Sez. VI, 29 marzo 2023, n. 2971; Sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934; Sez. VI, Sez. III, 7 aprile 2023, n. 3685), secondo la quale, quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

i) comportano, ai sensi dell’art. 40 c.p.a., un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

ii) sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell’importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 2019, n. 1889);

iii) sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267);

iv) sono inammissibili se si sia lamentata genericamente l'illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora della violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall'articolo 8-quinquies della legge 33 del 2009, ora degli errori nella determinazione dell'an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

2.2.‒ Gli orientamenti esposti costituiscono, peraltro, declinazione specifica di quelle che sono, in generale, nel diritto processuale amministrativo, per orientamento consolidato, le condizioni di ammissibilità tanto del ricorso collettivo quanto di quello cumulativo.

Un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 8 marzo 2023, n. 2470).

Un ricorso cumulativo è, per altro verso, ammissibile solo ove i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045).

La giurisprudenza ha altresì affermato che il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6336 del 2022 e n. 6336 del 2022).

2.3.‒ In applicazione dei principi sopra esposti, il ricorso di primo grado ‒ che ha assunto natura non solo collettiva (in quanto proposto da una pluralità di soggetti distinti) ma anche cumulativa (in quanto indirizzata ad una pluralità di atti formalmente distinti) ‒ è stato correttamente ritenuto inammissibile.

Non sussistono, infatti, le condizioni individuate in giurisprudenza per la proponibilità di un siffatto ricorso atteso che, da un lato, i proponenti versano in condizioni non omogenee (posto che ciascun rapporto debito-credito dedotto non solo è diverso per scaturigine, importo e titolo ma risulta anche esposto a vicende processuali e conosce fatti costitutivi, modificativi ed estintivi differenziati, quali ad esempio l’eventuale maturazione della prescrizione o l’applicabilità ed il decorso degli interessi sulla somma capitale, come dimostra anche il dato singolare per cui di circa cinquanta degli originari ricorrenti si sono, per così dire, perse le tracce in corso di causa) e, dall’altro, oltre a recare doglianze non calibrate sulla posizione di ciascun intimato, hanno ad oggetto atti esecutivi non connessi sul piano oggettivo perché appartenenti a sequenze procedimentali distinte ed autonome (cioè a diverse azioni esecutive intraprese sulla scorta di accertamenti distinti e cartelle di pagamento differenti).

Anche quando i provvedimenti adottati a valle della formazione del titolo (cartelle, intimazioni di pagamento o solleciti) siano emanati simultaneamente nei confronti di più allevatori e abbiano un contenuto identico per le singole posizioni, ogni rapporto intercorrente tra il singolo allevatore e l’AGEA conserva la sua autonomia, riferendosi ad annate lattiere eterogenee, coinvolgendo specifici recuperi PAC e istanze di rateizzazione e quindi richiedendo autonome istruttorie da parte dell’Amministrazione.

La disomogeneità delle posizioni è confermata dalle deduzioni contenute nella memoria di parte appellante del 14 aprile 2025, da cui emerge la diversa posizione delle varie Aziende, in relazione alle singole vicende giudiziarie che hanno preceduto le intimazioni di pagamento qui impugnate.

2.4.‒ Resta ferma la possibilità per le aziende appellanti, che avessero nel frattempo ottenuto un giudicato favorevole di annullamento del titolo a monte, di proporre opposizione all’esecuzione e comunque impugnare i singoli atti della riscossione che dovessero mai essere loro rivolti.

3.‒ Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite del presente grado di giudizio in epigrafe, in considerazione della natura esclusivamente processuale delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto:

- dichiara estinto il giudizio di appello limitatamente alle Aziende agricole CO di CH TO e C. e AN GI di CO & C., con compensazione delle spese di lite;

- per il resto, respinge l’appello e compensa le spese di lite del secondo grado del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere, Estensore

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Simeoli	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO