Pubblicato il 23/04/2025

N. 03506/2025REG.PROV.COLL.

N. 10159/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10159 del 2023, proposto da TO IO, rappresentato e difeso dagli avvocati Massimo Peron e Alberto Salmaso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Monticello Conte Otto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 01021/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Monticello Conte Otto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Rosario Carrano e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – In data 28 febbraio 2005, i sigg.ri IO IG e NÀ RE (a cui sono subentrati la società CO s.r.l. e il sig. IO TO, odierni appellanti) hanno sottoscritto un atto unilaterale d’obbligo con il quale, a fronte del cambio di destinazione urbanistica (da agricola a residenziale) dell’area di loro proprietà da parte del Comune, si sono impegnati a cedere in favore di quest’ultimo il 20% del volume edificatorio di tali aree o, in alternativa, a monetizzare il controvalore al Comune mantenendone la titolarità.

2. – Con nota del 19 dicembre 2006, i ricorrenti hanno quindi optato per la monetizzazione, versando i seguenti importi: - € 36.067,78, in data 29 giugno 2007, da parte di IO TO; - € 72.135,56, in data 29 giugno 2007, da parte della CO s.r.l.; - € 1.326,60 (a titolo di interessi legali) in data 18 settembre 2007, ed € 220.823,74 in data 26 ottobre 2007, da parte di IO TO (totale versato da IO: € 258.218,12).

Il Comune, da parte sua, ha adottato la variante urbanistica al PRG n. 6/2005, approvata con delibera della Giunta regionale n. 3238 del 17 ottobre 2006, con la quale ha modificato la destinazione di dette aree, inserendole in un più ampio ambito urbanistico (c.d. PUA “Manzoni”) soggetto a piano attuativo, comprensivo del cimitero, e destinato alla realizzazione di un complessivo progetto di trasformazione, con zone destinate a servizi pubblici, a nuova viabilità, a pista ciclopedonale.

3. – Tuttavia, a seguito della mancata edificazione delle aree (per mancato accordo con tutti i proprietari del PUA Manzoni) e della intervenuta decadenza della previsione urbanistica di espansione in data 25 giugno 2022 (ossia 5 anni dopo l’entrata in vigore della legge regionale del Veneto n. 14/2017), i ricorrenti hanno agito in via monitoria per la restituzione delle somme a suo tempo versate.

4. – Con il ricorso di primo grado, il Comune di Monticello Conte Otto ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo n. 375 del 12 agosto 2022 con cui è stato ingiunto al suddetto ente locale di pagare in favore del sig. TO IO la somma pari ad € 258.218,12, oltre interessi legali maturati dal 22 febbraio 2021, a titolo di restituzione delle somme versate per il cambio di destinazione urbanistica delle aree di sua proprietà.

4.1. – A sostegno della propria opposizione, ha dedotto:

- che la causa dell’obbligazione alternativa (cessione o monetizzazione) posta in capo ai proprietari delle aree andrebbe individuata nel mutamento della destinazione urbanistica delle stesse da agricole a residenziali e non già nel loro effettivo sfruttamento edificatorio;

- che, dopo un iniziale disinteresse, nel 2012 gli eredi IO, unitamente ad altri proprietari dell’ambito, hanno presentato al Comune una proposta di piano di lottizzazione, che poi non avrebbe avuto seguito per la mancata adesione di tutti i proprietari delle aree interessate e per mancata presentazione delle integrazioni documentali richieste dal Comune; tale proposta peraltro è stata valutata in apposita conferenza di servizi e la ULSS6 ha espresso parere igienico sanitario favorevole alla realizzazione della lottizzazione, sicché la presenza della fascia di rispetto cimiteriale non sarebbe stata considerata ostativa all’edificazione;

- che, infatti, ai sensi dell’art. 338, r.d. n. 1265 del 1934 (nella versione introdotta con l’art. 1 della legge n. 983 del 1987), il PRG del 1978 aveva ridotto la fascia di rispetto cimiteriale a 50 metri e tale scelta sarebbe stata confermata con la variante urbanistica del 2006; inoltre, l’ambito unitario soggetto a piano attuativo prevedeva che le aree più prossime al cimitero fossero destinate a servizi pubblici;

- che nel giugno 2015 la CO s.r.l. e il sig. IO hanno proposto al Comune di trasformare autonomamente le loro aree, richiedendo altresì un’estensione della zona C2 a sud, con un mutamento di destinazione da agricola a residenziale di alcuni terreni di loro proprietà confinanti con l’ambito Manzoni, ma la proposta è stata respinta, ritenendo l’amministrazione che la trasformazione delle aree avrebbe dovuto avvenire contestualmente alla realizzazione delle opere di interesse pubblico già programmate;

- che dopo cinque anni dall’entrata in vigore della legge regionale sul contenimento del consumo di suolo (l.r. Veneto n. 14/2017), ovvero il 25 giugno 2022, le previsioni urbanistiche di espansione inattuate sono decadute; la CO s.r.l. e il sig. IO hanno presentato osservazioni, chiedendo di essere dispensati dalle nuove previsioni (invocando l’applicazione di un’ipotesi derogatoria ai sensi dell’art. 13 della nominata legge regionale ovvero l’inserimento delle loro aree negli ambiti ad urbanizzazione consolidata), e successivamente, nell’ambito del procedimento ad evidenza pubblica ex art. 17, comma 4 bis , della l.r. n. 11/2004, hanno proposto nuovamente la trasformazione residenziale autonoma delle loro aree;

- che la richiesta è stata giudicata inammissibile perché le aree in questione ricadrebbero in fascia di rispetto cimiteriale e la proposta non era equiparabile al previgente e più ampio disegno urbanistico, che prevedeva un organico intervento urbanistico di interesse pubblico, nell’ambito del quale era possibile anche l’utilizzo della fascia di rispetto cimiteriale a termini del r.d. del 1934;

- che in ogni caso la situazione di vantaggio riconosciuta ai ricorrenti con la variante urbanistica del 2006 ha giustificato la corresponsione delle somme versate al Comune e la circostanza che l’edificabilità dei terreni non sia stata da questi sfruttata non determinerebbe alcun obbligo restitutorio in capo all’amministrazione;

- che, in ogni caso, il credito sarebbe prescritto per decorrenza del termine decennale non avendo alcuna efficacia interruttiva le note inviate nel 2015 e nel 2017 all’amministrazione comunale dalla società e dal sig. IO.

5. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha revocato il decreto ingiuntivo ritenendo che:

a) “ l’atto d’obbligo, nonostante la struttura unilaterale e non bilaterale, è assimilabile quanto a funzione sostanziale alla convenzione urbanistica, rientrando come quelle all’interno dell’urbanistica contrattata ” con conseguente applicabilità del principio di irripetibilità delle somme versate a tale titolo, a differenza dell’ipotesi di mancata edificazione sulla base di un permesso di costruire;

b) l’utilità richiesta dai privati è stata già attribuita con la variante urbanistica, che ha previsto una destinazione più vantaggiosa delle aree (con conseguente incremento del valore economico che avrebbe potuto essere anche immediatamente lucrato mediante vendita delle aree), mentre il versamento del contributo perequativo non era condizionato anche all’effettiva edificazione dell’area;

c) il fallimento dei tentativi dei ricorrenti di ottenere lo scorporo delle loro aree dall’ambito ai fini di una loro trasformazione autonoma, in alternativa alla previsione urbanistica originaria, non incide sulla causa del versamento, trattandosi di proposte che implicano valutazioni dell’amministrazione di carattere discrezionale, non sindacabili;

d) la sopravvenuta inedificabilità dell’area a distanza di 15 anni dall’attribuzione della destinazione residenziale non è imputabile al Comune, in quanto la decadenza della previsione edificatoria è un effetto automatico di legge;

e) non sussiste nemmeno una originaria inedificabilità dell’area per la presenza di una fascia di rispetto cimiteriale, peraltro ridotta a 50 metri, potendo comunque essere derogata “ per l’attuazione di un intervento urbanistico privato, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie ” (nella specie non sussistenti, avuto riguardo al parere favorevole della ASL del 2013 in relazione alla proposta di piano attuativo del 2012).

6. – Con atto di appello, il sig. IO ha impugnato la sentenza.

7. – Con apposita memoria, si è costituita l’amministrazione resistente, chiedendo il rigetto del ricorso e riproponendo l’eccezione di prescrizione non esaminata in primo grado.

8. – All’udienza pubblica del 12 dicembre 2024, la causa è stata trattenuta per la decisione.

9. – L’appello è infondato.

10. – Invero, con l’atto di appello, la parte ricorrente ha sostanzialmente riproposto in chiave critica le censure già oggetto del ricorso di primo grado che, tuttavia, non sono idonee a scalfire le argomentazioni esposte dal primo giudice e che il Collegio ritiene di condividere.

11. – Con un primo motivo di appello (pag. 20-24), la parte ricorrente ha contestato la sentenza nella parte in cui non ha rilevato l’inidoneità dell’atto unilaterale d’obbligo del 2005 a costituire di per sé un valido presupposto giuridico per l’operazione e per il pagamento del contributo da parte dei privati, in quanto da tale atto unilaterale risulterebbe che l’assenza di vincoli sull’area sarebbe un presupposto fondamentale dell’operazione, mentre è pacifica invece la sussistenza di un vincolo cimiteriale, trattandosi “ di profilo “originario”, idoneo ad escludere in radice e in maniera assorbente la causa dell’atto unilaterale e pertanto a giustificare il diritto dei privati alla restituzione del contributo a suo tempo versato, con valenza assorbente di ogni altro profilo ” (pag. 23 dell’appello).

11.1. – Il motivo è infondato.

Invero, con tale censura la parte appellante ritiene che l’area in questione sarebbe stata inedificabile sin dall’origine per la presenza di un vincolo cimiteriale, per cui tutta l’operazione in questione sarebbe stata irrealizzabile sin dall’inizio per mancanza del presupposto fondamentale costituito dall’assenza di vincoli e dall’edificabilità dell’area.

Tale assunto è infondato.

11.2. – Invero, come già rilevato dal primo giudice, la fascia di rispetto cimiteriale era stata ridotta a 50 metri dal PRG del 1978 e 1991, ai sensi dell’art. 338, r.d. n. 1265 del 1934 (testo unico delle leggi sanitarie) nella versione vigente ratione temporis .

Lo stesso art. 338, comma 5, t.u. leggi sanitarie, nel testo novellato nel 2002, prevede inoltre che il Consiglio comunale possa consentire la trasformazione delle aree comprese nella fascia di rispetto cimiteriale non solo per dare esecuzione ad un’opera pubblica ma anche per l’attuazione di un intervento urbanistico privato, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie (valutazione demandata all’Azienda sanitaria locale competente).

Alla luce di tale normativa, quindi, deve ritenersi infondato l’assunto di parte appellante secondo cui l’area sarebbe stata sin dall’origine inedificabile per la presenza di un vincolo cimiteriale, in quanto, da un lato, tale vincolo era ridotto a soli 50 metri e, dall’altro, ciò comunque non precludeva la possibilità di derogare a tale fascia di rispetto per l’attuazione di un intervento urbanistico privato, salva l’ipotesi di ragioni ostative di tipo igienico-sanitario.

In effetti, la proposta di piano attuativo presentata nel 2012 aveva ottenuto nel 2013 il parere favorevole sotto il profilo igienico-sanitario della competente ASL, il che vale a confermare ulteriormente l’edificabilità dei terreni e il fatto che la vicinanza del cimitero non era considerata di ostacolo alla trasformazione dell’ambito.

Piuttosto, deve ribadirsi che l’edificabilità dell’area è stata riconosciuta fino al 2022, ovvero fino alla decadenza della previsione di espansione e al rigetto di un più ridotto progetto di sfruttamento edificatorio, limitato ad un impiego meramente residenziale, anziché alla trasformazione coordinata e unitaria delle aree originariamente ricomprese nel c.d. ambito Manzoni.

12. – Con un secondo motivo di appello (pag. 24-29), la parte ricorrente ha contestato la sentenza nella parte in cui ha qualificato l’atto unilaterale alla stregua di una convenzione urbanistica, in quanto dalla delibera di Giunta comunale n. 116 del 2006 si evince che sarebbe dovuto intervenire un successivo accordo tra privati e Comune, mai sottoscritto, oltre al fatto per cui all’epoca dell’atto unilaterale risultavano sconosciuti ai privati una serie di elementi essenziali nell’economia dell’operazione (la circostanza che l’area sarebbe stata inserita in un piano di lottizzazione del relativo perimetro, dell’inclusione o meno nell’ambito di altre aree interessate dalla trasformazione concertata).

12.1. – Il motivo è infondato.

Invero, ciò che rileva ai fini della qualificazione della specifica fattispecie giuridica è l’operazione negoziale nel suo complesso, al di là della qualificazione dei singoli atti giuridici.

Avuto riguardo al rapporto giuridico instauratosi tra privati e amministrazione, ciò che viene in rilievo nella specie è uno “scambio” urbanistico, realizzatosi, da un lato, attraverso la cessione/monetizzazione della volumetria da parte dei privati e, dall’altro, mediante il cambio di destinazione urbanistica della zona con apposita Variante da parte del Comune.

Si tratta quindi di una fattispecie rientrante nell’ambito dello schema delle convenzioni urbanistiche, con conseguente applicazione della relativa disciplina, come già rilevato dal T.a.r.

13. – Con un terzo motivo di appello (pag. 29-39), la parte ricorrente ha contestato la sentenza nella parte in cui ha ritenuto sufficiente a giustificare l’attribuzione patrimoniale in favore del Comune la mera astratta potenzialità edificatoria prevista dalla Variante, essendo invece necessaria anche l’approvazione del piano attuativo che rende concreta la suddetta potenzialità edificatoria, rispetto al quale il Comune sarebbe rimasto inerte nonostante la specifica previsione nell’atto d’obbligo di un suo intervento sostitutivo in caso di mancata presentazione del piano attuativo da parte dei privati. Inoltre, anche i criteri di calcolo del contributo perequativo farebbero riferimento al volume edificabile, e non all’astratta potenzialità edificatoria, analogamente a quanto previsto per il contributo straordinario di cui all’art. 16, comma 4, lett. d- ter ), d.P.R. n. 380 del 2001.

13.1. – Il motivo è infondato.

Come già rilevato dal primo giudice, in base alla dichiarazione di impegno unilaterale sottoscritta dai danti causa del signor IO TO nei confronti del Comune di Monticello Conte Otto, i privati si sono impegnati a cedere all’amministrazione il 20% del nuovo volume

edificatorio riconosciuto ex novo in sede di variante urbanistica o, in alternativa, a versarne il corrispondente valore.

L’obbligazione alternativa era configurata come il corrispettivo, in forma di perequazione, della astratta potenzialità edificatoria ottenuta per effetto dell’approvazione della variante, che recepiva la proposta dei coniugi IO e attribuiva ai loro terreni agricoli l’utilità richiesta.

Il Comune, per contro, era tenuto unicamente a modificarne la destinazione urbanistica, obbligo ottemperato con la variante al PRG approvata dalla Regione Veneto nel 2006.

Fin da tale data i privati hanno visto riconosciuto alle loro aree un incrementato valore commerciale, che essi avrebbero potuto sfruttare non solo realizzando direttamente l’edificazione, ma anche alienandole a terzi, opzione che non hanno scelto, decidendo di mantenere la titolarità dei terreni.

Il contributo perequativo versato dai privati non era in alcun modo condizionato all’effettiva edificazione delle aree, che è risultata in concreto inibita dapprima dal mancato accordo di tutti i proprietari del PUA Manzoni, ovvero dalla difficoltà di attuazione del comparto unico, e, successivamente (peraltro a distanza di più di quindici anni dal PRG del 2006), dalla decadenza delle previsioni di espansione soggette a strumenti attuativi non approvati.

13.2. – Pertanto, contrariamente a quanto asserito nell’atto di appello, deve ritenersi che il riconoscimento di una astratta potenzialità edificatoria prevista dalla Variante sia di per sé sufficiente a giustificazione l’attribuzione patrimoniale in favore del Comune, come ampiamente segnalato dal T.a.r., essendo irrilevante invece anche l’approvazione del successivo piano attuativo.

13.3. – In senso contrario, non vale argomentare in ordine alla previsione di un intervento sostitutivo da parte del Comune, in caso di mancata presentazione del piano attuativo da parte dei privati, al fine di sostenere che la causa dello scambio urbanistico fosse comprensiva anche della previsione della concreta edificabilità dell’area mediante piano attuativo.

Invero, tale intervento sostitutivo trova la sua giustificazione esclusivamente nel potere dell’amministrazione di evitare che un determinato ambito rimanga inattuato sulla base di una valutazione discrezionale della stessa amministrazione.

Si tratta, quindi, di un intervento sostitutivo in funzione della cura dell’interesse pubblico, rimessa ad una insindacabile valutazione di merito amministrativo, e non già per soddisfare un interesse privato allo sfruttamento della potenzialità edificatoria dell’area.

Il motivo, quindi, deve essere respinto.

14. – Con un quarto motivo di appello (pag. 39-41), la parte ricorrente ha dedotto anche una sopravvenuta irrealizzabilità della causa concreta dell’operazione economica, essendo ormai definitivamente venuta meno la possibilità di edificare l’area in questione.

14.1. Il motivo è infondato alla luce delle considerazioni già svolte in relazione al terzo motivo di appello, ossia che la causa dell’operazione è da rintracciarsi nello “scambio” urbanistico, realizzatosi, da un lato, attraverso la cessione/monetizzazione della volumetria da parte dei privati e, dall’altro, mediante il cambio di destinazione urbanistica della zona con apposita Variante da parte del Comune.

Ne consegue, quindi, che la causa dell’operazione si era già realizzata con l’approvazione della Variante, mentre la sopravvenuta inedificabilità dell’area a distanza di circa 15 anni deve ritenersi irrilevante ai fini della richiesta di restituzione delle somme a suo tempo versate.

15. – Con un quinto motivo di appello (pag. 41-46), la parte ricorrente ha dedotto una omessa pronuncia in merito alle censure relative alla natura e all’estensione del vincolo cimiteriale, in quanto è lo stesso PAT ad aver indicato la fascia in 200 metri (rigettando l’osservazione dei ricorrenti che la indicavano in 50 m), né risulta essere stata esercitata alcuna deroga da parte del Comune; inoltre, il contributo in questione sarebbe stato calcolato sulla base della volumetria espressa dall’area dei ricorrenti considerata come libera e non vincolata.

15.1. Il motivo è infondato alla luce delle considerazioni giù svolte in relazione al primo motivo di appello in ordine all’estensione e alla derogabilità della fascia di rispetto cimiteriale, a cui si rinvia per brevità.

16. – In conclusione, quindi, l’appello deve essere rigettato, con conseguente assorbimento della riproposta eccezione di prescrizione.

17. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Gerardo Mastrandrea, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosario Carrano	Gerardo Mastrandrea

IL SEGRETARIO