Pubblicato il 29/07/2025

N. 06726/2025REG.PROV.COLL.

N. 03265/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3265 del 2024, proposto dal Comune di Aprilia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marco Morelli e Massimo Sesselego, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Morelli, in Roma, via Vitelleschi 26;

contro

i signori IA NC BI, LI TT, LL TT, IA TT, TT TT, ED TT, LA TT, GI NI, AN NI e SI NI, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandro Pace e Valerio Puri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Pace in Roma, viale Parioli 44;

per la riforma

della sentenza del T.a.r Lazio, sezione staccata di Latina, sez. I, 23 febbraio 2024 n. 160, che ha accolto il ricorso n. 745/2022 R.G. proposto per l’annullamento:

della determinazione 11 ottobre 2022 n. 241, comunicata il 12 ottobre 2022 al difensore dei ricorrenti, con la quale il dirigente del V Settore – lavori pubblici, manutenzione e trasporti del Comune di Aprilia ha respinto l'istanza 17 dicembre 2015, con la quale IA NC BI e consorti hanno chiesto l’avvio e la conclusione di procedimenti di espropriazione ovvero di riqualificazione urbanistica degli immobili di proprietà siti ad Aprilia e distinti al relativo catasto al foglio 45, particelle 86, 533, 535, 195 e 3189

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di IA NC BI, di LI, LL, IA, TT, ED e LA TT e di GI, AN e SI NI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. Francesco Gambato Spisani e viste le conclusioni delle parti, come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti storici di causa sono pacifici come tali, e si desumono dalla sentenza di questa Sezione 28 giugno 2021 n.4903, pronunciata fra le stesse parti sulla prima fase della vicenda, sentenza che non consta impugnata.

2. I ricorrenti appellati sono proprietari ad Aprilia di una serie di terreni, distinti al catasto al foglio 45, particelle 86 (superficie catastale 495 mq), 533 (superficie catastale 388 mq), 535 (superficie catastale 629 mq), 195 (superficie catastale 150 mq), 3189 (superficie catastale 357 mq, reale 1357 mq).

3. I terreni in questione sono adibiti quasi per intero, eccezione fatta solo per una porzione della particella 535, di diritto e di fatto a sede stradale ovvero marciapiedi, e per la precisione: a) la n. 195 coincide con un tratto di via Piave; b) la n. 533 con un tratto di via Isonzo; c) le particelle nn. 3189, 535 e 86 risultano dal relativo certificato urbanistico, citato nella sentenza 4903/2021, in parte sede stradale e in parte sottozona B3 - saturazione - sostituzione, senza che venga riportato in quali proporzioni, tuttavia raffrontando i rilievi metrici con le tavole di piano regolatore risulta che la particella 86 è interamente destinata a sede stradale e coincide con un tratto di corso San Giovanni XXIII; la particella 535 è destinata a sede stradale per 451 su 629 mq totali, precisamente ricomprende parte di via Isonzo, l'innesto tra questa e via dei Mille e parte di quest'ultima; la particella 3189 è destinata a sede stradale per 807 mq e coincide con un tratto di via Piave e per i residui 550 mq è comunque destinata a sede stradale, e coincide con via Emilia.

4. I ricorrenti appellati dai terreni in questione non traggono alcuna utilità e quindi hanno indirizzato al Comune un’istanza ricevuta il 17 dicembre 2015 prot. n.126242, con la quale hanno chiesto che l’ente proceda al relativo esproprio.

5. Il Comune non ha dato risposta, e i ricorrenti lo hanno convenuto avanti il T.a.r. Lazio Latina con il ricorso n. 829/2016 R.G. per sentir accertare la formazione del silenzio inadempimento, con i provvedimenti conseguenti.

6. Nel corso del relativo giudizio di I grado sul silenzio, è intervenuta una nota 8 febbraio 2017, con la quale il Comune ha dichiarato inammissibile l’istanza, rifiutando nella sostanza di procedere all’esproprio e rappresentando di avere intenzione di attivare una non meglio definita procedura di acquisizione gratuita dei terreni stessi ai sensi dell’art. 31 comma 21 della l. 23 dicembre 1998 n.448.

7. Parallelamente, il T.a.r. Lazio Latina ha definito con sentenza sez. I 23 marzo 2017 n.190 il giudizio sul silenzio n. 829/2016 R.G. suddetto, ordinando al Comune di provvedere.

8. Questo Consiglio di Stato, con sentenza sez. IV 22 agosto 2018 n.5006, ha riformato la sentenza 190/2017, nel senso di ritenere il ricorso originario improcedibile, poiché era stata emanata la nota 8 febbraio 2017 di cui si è detto.

9. I ricorrenti appellati hanno ritualmente impugnato questa nota, con il ricorso di I grado T.a.r. Lazio Latina n.285/2017 R.G, ricorso respinto con sentenza di quel Giudice sez. I, 18 dicembre 2019 n. 8267.

10. Questo Consiglio, con la sentenza sez. IV 28 giugno 2021 n.4903, ha accolto l’appello proposto contro questa sentenza di I grado, con la motivazione che ora si riassume.

10.1 La Sezione ha premesso che in generale l’istanza del privato volta a sollecitare l’amministrazione ad adottare un provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis d.P.R. 327/2001, pur non espressamente prevista dalla legge, è configurabile in base al sistema, e soprattutto comporta l’obbligo dell’amministrazione di provvedere su di essa accogliendola o respingendola.

10.2 La Sezione ha poi osservato che nel caso concreto l’istanza presentata dai ricorrenti appellanti aveva sollecitato l’amministrazione ad adottare comunque “ ogni atto necessario… affinché la proprietà dei terreni venga acquisita in capo al Comune ”. Andava quindi qualificata come intesa a sollecitare l’esercizio del potere in questione e richiedeva quindi la pronuncia di un provvedimento di merito, non di una inammissibilità motivata con ragioni non pertinenti al contenuto dell’istanza stessa, che non intendeva affatto riferirsi all’art. 31 commi 21 e 22 l. 448/1998 di cui si è detto.

10.3 Infine, la Sezione ha poi omesso in modo esplicito di pronunciarsi sulla possibilità di acquisire la proprietà dei terreni in questione ai sensi del citato art. 31 commi 21 e 22 l. 448/1998, trattandosi di potere amministrativo non esercitato, dando atto della possibilità di impugnare ai sensi di legge un successivo provvedimento che il Comune avesse inteso adottare sull’oggetto.

11. Con nota 17 settembre 2021 (doc. 16 in I grado ricorrenti appellati), gli interessati hanno allora chiesto al Comune di provvedere sulla base della sentenza di cui sopra.

12. Con nota 27 settembre 2021 (doc. 17 in I grado ricorrenti appellanti), il Comune ha risposto che avrebbe appunto provveduto, ma ai sensi dell’art. 31 commi 21 e 22 della l. 448/1998.

13. Come si riporta per chiarezza, l’art. 31 commi 21 e 22 della legge 448/1998 dispone: “ In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari ” (comma 21); “ La registrazione e la trascrizione del provvedimento di cui al comma 21 avvengono a titolo gratuito ” (comma 22).

14. Con nota 29 settembre 2021 (doc. 18 in I grado ricorrenti appellanti), gli interessati si sono opposti ad un provvedimento in tal senso.

15. Continuando l’inerzia del Comune, gli interessati hanno presentato un nuovo ricorso contro il silenzio inadempimento, T.a.r. Lazio Latina n.218/2022 R.G., che questo Giudice ha accolto con sentenza sez. I 17 settembre 2022 n.741, con la quale ha ordinato al Comune di provvedere entro un termine sull’originaria istanza del 17 dicembre 2015 prot. n.126242.

16. Il Comune ha quindi emesso il provvedimento 11 ottobre 2022 n. 241 di cui in epigrafe (doc. 8 Comune in I grado), con il quale ha respinto l’istanza “ significando altresì, che con successivo provvedimento consiliare, per quanto occorrer possa ai fini della opponibilità a terzi, il Comune di Aprilia provvederà a dare conto degli effetti della sopra indicata sentenza n. 1120 del 2008 del Tribunale di Latina ai fini della successiva trascrizione e dell’assenza dei presupposti di una occupazione illegittima anche per effetto della realizzazione privata degli interventi, come in premessa specificato ”, e ciò con la motivazione che ora si riassume.

16.1 Il Comune ha anzitutto dato atto che i terreni di cui all’istanza erano stati inizialmente classificati, in base al programma di fabbricazione in vigore dal 1961 al 1973, come zona semintensiva soggetta a piano di lottizzazione, che avrebbe dovuto prevedere anche le necessarie strade.

16.2 Il Comune ha poi dato atto che con il successivo piano regolatore generale i terreni stessi sono stati classificati come sottozona B3 Saturazione e Sostituzione in cui il rilascio di licenze edilizie per nuovi fabbricati era subordinato all’impegno a cedere gratuitamente al Comune le aree destinate a strada pubblica.

16.3 Su questa base, il Comune ha ritenuto che i terreni in questione siano stati utilizzati, senza necessità di esproprio, “ per opera diretta dei privati sulla base di una pianificazione che includeva la viabilità di accesso ai singoli immobili, senza la pianificazione e realizzazione della quale non sarebbe potuta avvenire la programmazione degli stessi ”.

16.4 A sostegno della propria tesi, il Comune cita nel provvedimento una sentenza del Tribunale ordinario di Latina, sez. I 7 luglio 2008 n.1120 (doc. 5 Comune in I grado), che avrebbe respinto una domanda di accertamento della proprietà presentata dai danti causa degli attuali ricorrenti appellati (cfr. loro memoria 13 maggio 2024 pp. 2-3 §§ 1-3, ove si ricostruisce la vicenda successoria, fatti storici non contestati) e stabilito quindi “ di fatto, che gli stessi non avevano già più la proprietà delle aree richiamate ”, ciò che sarebbe coperto dal relativo giudicato.

17. Cn la sentenza meglio indicata in epigrafe, il T.a.r. ha accolto il ricorso proposto dagli interessati contro questo provvedimento e respinto la domanda riconvenzionale proposta dal Comune per l’accertamento dell’uso pubblico delle strade, ritenuto fatto pacifico. In motivazione, il T.a.r. ha ritenuto anzitutto fondato il motivo centrato sull’omissione del preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10 bis della l. 7 agosto 1990 n.241. Ha poi ritenuto illegittima la motivazione dell’atto impugnato: pacifico il rilascio anteriore al 1973 delle concessioni edilizie di cui sono titolari gli interessati, ha ritenuto inapplicabile alla fattispecie la norma del PRG che prevedeva la cessione gratuita al Comune delle strade realizzate per urbanizzare. Ha poi ritenuto che la sentenza del Tribunale civile in realtà non contenesse un accertamento negativo della proprietà dei terreni e concluso quindi nel senso di un obbligo del Comune di pronunciarsi sulla domanda di acquisizione.

18. Contro questa sentenza, il Comune ha proposto impugnazione, con appello che contiene sei motivi, così come segue.

18.1 Con il primo di essi, alle pp. 8-18 dell’atto, deduce propriamente violazione del giudicato formatosi sulla sentenza T. Latina 1120/2008 sopra citata e sostiene che in base ad essa avrebbe già acquistato la proprietà dei terreni per cui è causa.

18.2 Con il secondo motivo, alle pp. 18-21 dell’atto, deduce errato apprezzamento del fatto da parte della sentenza impugnata; sostiene infatti che l’acquisto dei terreni in questione dopo la loro trasformazione sarebbe avvenuto in quanto con l'entrata in vigore del P.R.G. del 1973 “ si sarebbe semplicemente consolidato quanto già era stabilito nel Programma di Fabbricazione prevedendo, per le zone in questione, il vincolo di cessione a titolo gratuito al comune delle aree eventualmente destinate a strade, rafforzando il concetto di urbanizzazione di lotti su base di piani di lottizzazione a cura dei privati ” (p. 21 prime righe).

18.3 Con il terzo motivo, alle pp. 21-23 dell’atto, deduce violazione dell’art. 10 bis della l. 241/1990, in quanto a suo avviso il preavviso di diniego nel caso di specie avrebbe avuto valore solo formale.

18.4 Con il quarto motivo, alle pp. 23-35 dell’atto, deduce il difetto di giurisdizione in favore del Giudice ordinario sulla domanda riconvenzionale proposta in I grado.

18.5 Con il quinto motivo, alle pp. 25-28, ripropone poi la domanda stessa.

18.6 Con il sesto motivo, alle pp. 28-29 dell’atto, deduce falsa applicazione dell’art. 4 comma 2 del d.m. 10 marzo 2014 n.55, e sostiene che il Giudice di I grado avrebbe errato nel liquidare le spese di giudizio. Sostiene infatti che sull’importo base di € 1.500 l’aumento di cui alla norma citata sarebbe stato calcolato in modo errato.

19. Gli interessati hanno resistito, con memoria 13 maggio 2024, chiesto che l’appello sia respinto e che il Comune sia condannato alle spese, anche ai sensi dell’art. 96 c.p.c. per avere resistito in mala fede.

20. Con memoria sempre del 13 maggio 2024, il Comune ha chiesto poi la sospensione del giudizio per rimettere avanti il Giudice ordinario la questione relativa all’usucapione.

21. All’esito della camera di consiglio del giorno 16 maggio 2024, la Sezione ha pronunciato l’ordinanza 20 maggio 2024 n.1873, con la quale ha respinto la domanda cautelare, ritenendo mancante il pericolo nel ritardo.

22. Successivamente, con memorie 9 giugno e repliche 19 giugno 2025, le parti hanno ribadito le rispettive asserite ragioni. In particolare, gli appellanti (memoria 9 giugno 2025) si sono opposti alla sospensione del giudizio.

23. Alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2025, la Sezione ha trattenuto il ricorso in decisione.

24. In via preliminare, va respinta la richiesta del Comune di sospendere questo processo per far decidere dal Giudice ordinario la questione relativa alla presunta usucapione delle aree per cui è causa. Manca infatti, a prescindere da ogni altra considerazione, un presupposto essenziale della sospensione necessaria di cui all’art. 295 c.p.c. – individuato da ultimo, per tutte, da C.d.S. sez. IV 7 novembre 2022 n.9728- ovvero l’attuale pendenza sia del giudizio pregiudicato sia di quello pregiudicante, che invece nel caso di specie si dovrebbe ancora instaurare; di conseguenza, vale la regola generale dell’art. 8 comma 1 c.p.a. secondo la quale il Giudice amministrativo “ conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale ”.

25. Ciò posto, nel merito l’appello è infondato e va respinto, per le ragioni di seguito esposte.

26. È infondato il primo motivo dedotto, in base al quale il Comune sostiene di avere, in realtà, già acquistato la proprietà delle aree per cui è causa in base alla più volte citata. sentenza T. Latina 1120/2008 passata in giudicato.

26.1 In termini generali, va premesso che il giudicato, in quanto stabilisce la regola di diritto da applicare al caso concreto, partecipa della natura dei comandi giuridici; pertanto la sua interpretazione va assimilata a quella delle norme e va svolta, anzitutto, in base all’art. 12 delle preleggi: così la costante giurisprudenza, per tutte Cass. civ. sez. III 21 marzo 2025 n.7584 e sez. II 21 febbraio 2014 n.4205. Al giudicato stesso quindi non si può “ attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse ”.

26.2 Applicando questa regola interpretativa al caso concreto, la sentenza T. Latina 1120/2008 appare pronunciata su una domanda proposta dagli odierni ricorrenti appellati, ovvero dal loro dante causa, effettivamente volta ad “ accertare il diritto di proprietà ” sugli immobili per cui ora è causa, come si ricava dalla parte dedicata allo “ svolgimento del processo ”, a p. 2 terzo rigo del documento. Peraltro, su questa domanda non vi è una pronuncia espressa: la sentenza stessa, come risulta dai “ motivi della decisione ” a p. 3 dal sedicesimo rigo del documento, la respinge affermando che gli attori “ avrebbero dovuto specificamente dedurre la cd. occupazione usurpativa dei suoli da parte del Comune convenuto che gli avrebbe occupati realizzandovi una rete stradale non collegata ad alcuna pubblica utilità formalmente dichiarata ”.

26.3 In base all’interpretazione letterale di cui si è detto, non si può allora ritenere che la sentenza in questione contenga un accertamento della proprietà a favore del Comune, contrariamente a quanto esso sostiene. In primo luogo, dal testo del documento non risulta che una simile domanda sia stata proposta, in particolare come domanda riconvenzionale. In tal senso poi non depone il richiamo all’istituto dell’occupazione acquisitiva, in primo luogo perché all’epoca della sentenza in questione, ovvero nel 2008, ne era già stata riconosciuta la contrarietà all’ordinamento – la nota sentenza della Corte Europea dei diritti dell’Uomo, AR e RA c. LI , che ha pronunciato sul punto, è del 30 maggio 2000; in secondo luogo perché, a tutto voler concedere, l’occupazione usurpativa presupponeva comunque che i terreni interessati non fossero di proprietà dell’amministrazione e la sentenza in esame non si pronuncia sull’effettiva realizzazione di questa fattispecie, ciò che oltretutto avrebbe rappresentato un’ultrapetizione, non essendo stata, neanche in questo caso, proposta una domanda in tal senso.

26.4 Si deve quindi concludere, con ragionevole certezza, che la sentenza T. Latina 1120/2008 non costituisca il titolo di proprietà preteso dal Comune.

27. È infondato anche il secondo motivo, in base al quale il Comune sostiene di avere comunque acquistato la proprietà delle aree in questione nel momento in cui i ricorrenti appellati, ovvero i loro danti causa, ebbero a urbanizzare la zona. Risulta infatti dagli atti di causa che quando ciò avvenne, ovvero negli anni ’60 del secolo scorso (cfr. il doc. 6 ricorrenti appellati, c.t.u. nel giudizio civile, p. 5 e il doc. 1 ricorrenti in I grado, nota 5 luglio 2007 del Comune, esplicita sul punto), non fosse per ciò richiesta alcuna cessione gratuita di aree, introdotta invece solo dal 1973. In tal senso v’è l’ammissione del Comune stesso nell’atto di appello a p. 19, in cui si afferma che l’obbligo di cessione fu introdotto dal PRG entrato in vigore successivamente al programma di fabbricazione, il quale a sua volta fu in vigore fino appunto al 1973. In ogni caso poi va rilevato che di questa presunta cessione, che ove prevista sarebbe dovuta risultare da atti formali, non è stata prodotta documentazione alcuna.

28. Da quanto sopra, risulta l’infondatezza anche del terzo motivo di appello, che sostiene l’irrilevanza dell’omesso preavviso di diniego: è del tutto evidente che, se quest’atto fosse stato invece adottato, le rilevanti circostanze sopra descritte ben sarebbero potute emergere.

29. Il quarto motivo è invece inammissibile, in quanto per costante giurisprudenza, da ultimo per tutte C.d.S. sez. V 13 dicembre 2023 n.10756, eccepire in grado di appello il difetto di giurisdizione del giudice che si è adito in I grado – ciò che ha fatto il Comune proponendo in quella sede la domanda riconvenzionale - costituisce un non ammissibile abuso del processo.

30. La domanda riconvenzionale di accertamento dell’usucapione riproposta dal Comune con il quinto motivo va quindi esaminata nel merito; come tale, è infondata e va respinta, in base a due considerazioni.

30.1 In primo luogo, secondo costante giurisprudenza di questo Consiglio, per tutte da ultimo sez. IV 11 settembre 2020 n.5430, nel caso di occupazione di aree private da parte dell’amministrazione e loro successiva trasformazione ad uso pubblico il tempo necessario ad usucapire va calcolato a partire dall’entrata in vigore del d.P.R. 327/2001, ovvero dal 30 giugno 2003, perché solo a questa data poté dirsi chiarito e consolidato il quadro normativo.

30.2 Ciò posto, la vicenda così come si è fin qui ricostruita evidenzia che del possesso ad usucapionem nel periodo considerato manca il necessario requisito del carattere pacifico di esso, se non altro perché con il giudizio definito con la sentenza T. Latina 1120/2008 gli interessati ebbero comunque a rivendicare i loro beni, con l’effetto di interrompere il termine sino al passaggio in giudicato della sentenza stessa, come previsto dagli artt. 1165, 2943 e 2945 comma 2 c.c.

30.3 In dettaglio (cfr. doc. 5 Comune in I grado, che la riporta in calce) la citazione relativa fu notificata il 1 dicembre 2001 e quindi impedì che al 30 giugno 2003 il termine necessario ad usucapire iniziasse a decorrere, perché il relativo processo era ancora pendente. Della sentenza che lo definì, ovvero della sentenza T. Latina 1120/2008, la data esatta di passaggio in giudicato non risulta, ma anche facendola coincidere, per massimo scrupolo, con la data del suo deposito, ovvero con il 7 luglio 2008, è evidente che ad oggi i vent’anni necessari ad usucapire, che ridecorerebbero da questa data, non sarebbero comunque compiuti.

31. È infondato anche il sesto ed ultimo motivo di appello, relativo alle spese.

31.1 Secondo giurisprudenza di Cassazione, per tutte sez. II 13 dicembre 2023 n.34842- la liquidazione delle spese di giudizio entro i minimi ed i massimi previsti dal d.m. 13 agosto 2022 n.147 è espressione di un ampio potere discrezionale del Giudice, non sindacabile come tale in sede di legittimità.

31.2 Nel caso di specie, considerando la causa come di valore indeterminato e, in via del tutto prudenziale, come di difficoltà media, i parametri di cui al decreto citato individuano come valore massimo liquidabile la somma di € 19.891. A fronte di ciò, considerato anche il comportamento processuale della parte pubblica, la liquidazione compiuta dal Giudice di I grado, appare non irragionevole.

32. Le spese di questo grado di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano a loro volta così come in dispositivo, in misura prossima ai valori medi di cui ai parametri considerando ai sensi del d.m. 147/2022 la causa di valore indeterminato e di difficoltà media.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto (ricorso n.3265/2024 R.G.), lo respinge.

Condanna il Comune di Aprilia a rifondere ai ricorrenti appellati le spese di questo grado del processo, spese che liquida in complessivi € 10.000 (diecimila/00), oltre rimborso spese forfetario ed accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Gambato Spisani	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO