Pubblicato il 29/12/2025

N. 10325/2025REG.PROV.COLL.

N. 03101/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3101 del 2023, proposto dai signori SI PP RC e IS LE, rappresentati e difesi dall'avvocato Leonardo Guidi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rimini, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simona Gessaroli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (sezione seconda) n. 00847/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rimini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore all'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il consgliere NA SS;

Vista l’istanza congiunta di passaggio in decisione senza discussione depositata dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso di primo grado i signori RC SI PP e LE IS impugnavano il provvedimento prot. n. 33233 del 14 febbraio 2017 con cui il Comune di Rimini ha quantificato in euro 157.633,58 (pari al doppio del costo di produzione) la sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione da corrispondere, ai sensi degli artt. 15 l.r. 23/2004 e 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, per gli abusi edilizi realizzati nel fabbricato acquistato dai ricorrenti nell’anno 2015.

2. A sostegno del gravame deducevano i seguenti motivi di censura:

I. Violazione degli artt. 27 e 34 D.P.R. n. 380 del 2001 e degli artt. 15 e 21 L.R. n. 23 del 2004 in relazione con la violazione dell’art. 3 L. n. 241 del 1990; violazione art. 1 stessa legge n. 241 del 1990; violazione dei principi di correttezza e buon andamento della P.A ex artt. 97 e 28 Cost.; Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità e ingiustizia manifeste, sviamento; violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza ragionevolezza e del principio del legittimo affidamento L’ordinanza impugnata sarebbe priva di motivazione con riguardo all’interesse pubblico e all’affidamento del privato, tenuto conto che le opere sanzionate dal comune risalgono ad oltre 50 anni fa, che i ricorrenti non sono responsabili dell’abuso, che le opere non sono di rilevante entità e che il Comune medesimo ha in più occasioni verificato la regolarità edilizia del fabbricato.

II. In via subordinata, Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e degli artt. 15 e 21 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione dell’art.3 della Legge 7 agosto 1990 n. 241. Violazione dell’art. 1 della Legge 7 agosto 1990 n. 241. Violazione dei principi di correttezza e di buon andamento di cui agli artt. 97 e 28 Cost. Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione, illogicità e di ingiustizia. Violazione dei principi di adeguatezza, proporzionalità e ragionevolezza. Violazione del principio del legittimo affidamento. Sviamento sotto ulteriore profilo . La sanzione irrogata sarebbe illegittima perché eccessiva, ingiusta, sproporzionata e inadeguata.

III. In ulteriore subordine. Violazione e falsa applicazione dell’art 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e degli artt. 15 e 21 della L.R. 21ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione degli artt. 14, 15, 21 e 22della Legge 27 luglio 1978 n. 392. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, di istruttoria e di motivazione. Irrazionalità ed illogicità. Sviamento . Con tale motivo i ricorrenti contestavano il calcolo della sanzione pecuniaria, ritenendolo errato in quanto il Comune avrebbe erroneamente applicato alla sanzione irrogata il d.m.18 dicembre 1998 ed il costo base di produzione per gli immobili ultimati nell’anno 1997, ivi indicato in lire 1.450.000 per metro quadro, mentre avrebbe dovuto essere applicato il costo base previsto per gli immobili ultimati entro l’anno 1975 dall’art.14 della legge n. 392/1978.

3. Il T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. III, con sentenza n. 847 del 26 ottobre 2022, respingeva il ricorso rilevando che:

i) il provvedimento impugnato risulta congruamente motivato sulla base dell’indicazione degli abusi edilizi realizzati sull’immobile. Esso, inoltre, specifica le modalità di calcolo della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione che è stata comunque irrogata a seguito dell’istanza di fiscalizzazione presentata dagli stessi ricorrenti;

ii) non sussiste l’asserito affidamento circa la legittimità del fabbricato acquistato nell’anno 2015 poiché dalla documentazione relativa alla condizione del fabbricato nel periodo precedente alla SCIA presentata dagli stessi proprietari emerge chiaramente la non corrispondenza dell’immobile a quanto dichiarato nella segnalazione;

iii) i costi di produzione alla base del calcolo della sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione devono essere individuati con riferimento al momento dell’irrogazione della sanzione pecuniaria e non alla data di accertamento dell’infrazione o alla data di ultimazione dell’opera abusiva.

4. I ricorrenti hanno interposto appello avverso il solo capo della sentenza che ha respinto il terzo motivo di ricorso, inerente all’errata quantificazione della sanzione pecuniaria nell’importo di euro 157.633,58, in violazione dell’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, rinunciando espressamente all’impugnazione dei capi della sentenza con cui sono stati respinti il primo e il secondo motivo di ricorso.

Lamentano, in particolare, la “ Erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha omesso di accertare la violazione e falsa applicazione dell’art 34 del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e degli artt. 15 e 21 della L.R. 21 ottobre 2004 n. 23 in relazione alla violazione degli artt. 14, 15, 21 e 22 della Legge 27 luglio 1978 n. 392. Difetto di motivazione, illogicità ed irrazionalità della sentenza gravata (pag. 8 sentenza impugnata) ”.

Deducono che, poiché le opere contestate sono state realizzate negli anni 60, il calcolo del costo di costruzione avrebbe dovuto essere effettuato sulla base del parametro relativo agli immobili ante 1975 previsto dall’art. 14 della legge n. 392/1978 e non sulla base del parametro di cui al d.m. 18 dicembre 1998 che è, invece, applicabile ai soli immobili ultimati nel corso del 1997. Nel determinare la sanzione, inoltre, il Comune avrebbe dovuto prendere a riferimento la “superficie reale” (ovvero quella eseguita in difformità) e non quella “convenzionale”.

5. Si è costituito in resistenza il Comune di Rimini.

6. In vista dell’udienza di trattazione entrambe le parti hanno depositato memorie, insistendo nelle rispettive difese. Il Comune di Rimini ha, in particolare, eccepito l’inammissibilità delle censure relative all’attualizzazione del costo di produzione e alla sua determinazione con riferimento alla superficie convenzionale, anziché a quella reale aggiuntiva.

7. All’udienza del 16 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente, il Collegio prende atto dell’espressa rinuncia all’impugnazione dei capi della sentenza di primo grado con cui sono stati respinti i primi due motivi di ricorso, sopra riportati al § 2 sub I e II. Su tali capi si è, quindi, formato il giudicato.

9. Sempre in via preliminare, deve essere accolta l’eccezione proposta dal Comune appellato di inammissibilità delle censure relative all’attualizzazione del costo di costruzione e alla determinazione della sanzione con riguardo alla superficie convenzionale, anziché a quella reale aggiuntiva.

9.1. Con il terzo motivo di ricorso di primo grado, infatti, i ricorrenti hanno censurato il criterio di calcolo del costo base di produzione unicamente con riguardo all’errata applicazione del d.m. 18 dicembre 1998 (relativo agli immobili ultimati nell’anno 1997), anziché dell’art. 14 l.n. 392 del 1978 (relativo agli immobili ultimati entro l’anno 1975, quale quello per cui è causa).

9.2. Per tale ragione, l’appello può essere esaminato limitatamente al profilo relativo al criterio di calcolo del costo di produzione da applicare all’immobile per cui è causa.

10. Premesso quanto sopra, l’appello è fondato.

11. L’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001 sancisce che “ Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale ”.

12. La legge 27 luglio 1978 n. 392, cui rinvia l’art. 34 del citato d.P.R. n. 380/2001, prevede che:

a) per gli immobili la cui costruzione sia stata ultimata entro il 31 dicembre 1975, il costo base è fissato in lire 250.000 per gli immobili situati in Emilia Romagna (art. 14);

b) per gli immobili che sono stati ultimati dopo il 31 dicembre 1975, il costo base di produzione è fissato con decreto del Presidente della Repubblica da emanare entro il 31 marzo di ogni anno, ossia con d.m. del 18 dicembre 1998 che è l’ultimo decreto ministeriale emesso sulla base di tale previsione (art. 22).

13. Questa sezione, nell’esaminare una fattispecie di tenore identico a quella per cui è causa (sent. n. 3267 del 16 aprile 2025):

a) ha ricordato l’orientamento giurisprudenziale, richiamato anche dalla sentenza impugnata, secondo cui il regime sanzionatorio applicabile agli abusi edilizi, in ragione della loro natura di illecito permanente, è quello vigente al momento dell’applicazione della sanzione e non quello vigente all’epoca della consumazione dell’abuso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3670; id ., 12 aprile 2023, n. 3671; id. , 11 gennaio 2021, n. 347);

b) ha condiviso l’orientamento contrario espresso dalla sentenza della sesta sezione del Consiglio di Stato 10 giugno 2021, n. 4463 secondo cui “ quando, come nel caso in esame in particolare, si deve applicare la sanzione sostitutiva ex art. 34, co. 2 del DPR 380/2001, che non prese partito se il calcolo della sanzione dovesse riferirsi al tempo del commesso abuso o a quello dell’irrogata sanzione, la quantificazione è per legge affidata ai parametri di calcolo posti negli articoli da 14 a 22 della l. 392/1978… In altri termini, il principio dell’attualità della sanzione vige quando non v’è altro che rimuovere l’abuso o la difformità e rimettere in pristino lo stato dei luoghi o, il che è logicamente lo stesso, quando v’è una sanzione edittale predefinita e non ancorabile a parametri mobili o in divenire. Il Comune ha sì la facoltà d’aggiornare le tariffe del costo di costruzione, ma, come tutte le tariffe che s’incorporano in sanzioni amministrative, esse valgono per l’avvenire e non retroagiscono al tempo del commesso abuso. E ciò soprattutto se la fonte primaria sul loro calcolo suddivida il trattamento sanzionatorio degli eventi nel tempo ”;

c) ha concluso nel senso che la legge statale impone espressamente la determinazione del costo di produzione secondo un puro criterio temporale, ossia “ con riferimento alla data di ultimazione dei lavori, in base ai criteri previsti dalla legge 27 luglio 1978, n. 392 ”, senza necessità di rivalutazione e/o attualizzazione e/o aggiornamento, dell’importo ad oggi, momento di irrogazione della sanzione pecuniaria.

14. Le coordinate giurisprudenziali sopra richiamate, da cui il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, vanno ribadite anche in questa sede in quanto maggiormente conformi all’interpretazione letterale della disciplina in materia.

15. La legge n. 392/1978, cui rinvia l’art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001, sancisce, infatti, che per gli immobili realizzati entro il 31 dicembre 1975 - quale quello per cui è causa- il criterio di determinazione del costo di costruzione è fissato dall’art. 14 della legge, mentre solo per gli immobili realizzati successivamente al 1975 il criterio è quello determinato dall’art. 22 della medesima legge che rinvia al d.m. 1998.

16. La data di ultimazione dell’opera, che assurge a criterio scriminante delle modalità di calcolo del costo di costruzione, deve risultare dal certificato di abitabilità, dalla fine lavori presentata all’allora ufficio imposte o comunque deve essere in qualche modo accertata (art. 14, ultimo comma, l. 392/1978).

17. A quanto sopra osservato occorre ancora aggiungere che l’art. 21 l.r. 21 ottobre 2004, n. 23 - nel demandare alla delibera di giunta regionale la determinazione dei criteri di calcolo del valore venale degli immobili ai fini delle sanzioni pecuniarie - sancisce che, fino all’approvazione della citata delibera, le sanzioni sono calcolate secondo i criteri stabiliti dal d.P.R. n. 380 del 2001, ossia secondo i parametri dei richiamati artt. 14 e 22 l. 392/1978, da applicarsi sulla base del criterio temporale (opere realizzate ante o post 1975) ivi contemplato.

18. In conclusione, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata deve essere accolto il terzo motivo di ricorso di primo grado, con conseguente obbligo dell’ente di provvedere, in sede conformativa, alla rideterminazione dell’importo della sanzione pecuniaria secondo i parametri stabiliti dall’art. 14 l. n. 392/1978.

19. Sussistono giustificati motivi, in ragione della peculiarità della controversia, per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma parziale della sentenza impugnata, accoglie il terzo motivo di ricorso di primo grado.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

OB NZ, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

NA SS, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA SS	OB NZ

IL SEGRETARIO