Pubblicato il 04/03/2025

N. 01824/2025REG.PROV.COLL.

N. 03569/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3569 del 2024, proposto da
MA SÈ RI, rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriella De Giorgi Cezzi, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

contro

Comune di Nardò, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Gaballo, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;
Istituto Nazionale Previdenza Sociale - INPS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Piera Messina e Gino Madonia, con domicilio digitale come da PEC Registri di giustizia;

nei confronti

AB Falco, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 282/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Nardò e dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2024 il Cons. Valerio Perotti e uditi per le parti gli avvocati Di Gioia, in dichiarata delega dell’avvocato. De Giorgi Cezzi, Gaballo e Messina;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo della Puglia, Sezione staccata di Lecce, la dott.ssa MA OS RI chiedeva il risarcimento del danno asseritamente arrecatole – nella sua qualità di dirigente pro tempore del Comune di Nardò – dall’intervenuta modifica della struttura organizzativa del detto ente territoriale e dalla conseguente riorganizzazione delle Aree funzionali disposte con le delibere giuntali nn. 286/16, 316/16, 295/16 e 378/16, in precedenza dichiarate illegittime, ai sensi dell’art. 34, comma 3, Cod. proc. amm., dal medesimo TAR della Puglia con sentenza n. 149 del 4 febbraio 2020.

La ricorrente evidenziava, in particolare, come i provvedimenti di riorganizzazione dell’ente – che in violazione dell’art. 1, comma 219, l. n. 208 del 2015 avevano aumentato da 5 a 6 le Aree funzionali e la cui illegittimità ai fini risarcitori era ormai definitivamente accertata – avrebbero causato l’ingiusta perdita dei seguenti beni: “ 1) la professionalità acquisita e dimostrata, oltre che quella acquisibile mantenendo i compiti di primario livello in precedenza assolti; 2) il relativo trattamento economico e collegati importi previdenziali; 3) la sfera di relazioni associata a tali

compiti ”.

Costituitasi in giudizio, l’amministrazione comunale insisteva per il rigetto del gravame, siccome infondato.

Anche l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale si costituiva, eccependo in primo luogo la propria carenza di legittimazione processuale passiva.

Con sentenza 26 febbraio 2024, n. 282, il giudice adito respingeva il ricorso, sul presupposto che fosse “ rimasto indimostrato il nesso di causalità diretta tra i provvedimenti illegittimi di riorganizzazione dell’ente e le conseguenze dannose di cui è chiesta la reintegrazione per equivalente monetario ”.

Avverso tale decisione la ricorrente interponeva appello, affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

1) Violazione, falsa ed errata applicazione degli art. 2043, 2056, 1223 c.c. e degli artt. 40 e 41 c.p. Errata e illogica applicazione delle disposizioni in materia di rapporto di causalità .

2) Violazione dell'art. 116 c.p.c. Difetto di istruttoria e motivazione. Errata valutazione delle risultanze probatorie. Negata giustizia .

3) Violazione dell'art. 115 c.pc. anche in relazione all'art. 395 nr. 4 c.p.c. Travisamento della prova. Omessa pronuncia .

4) Violazione dell'art. 64 co 2 c.p.a. anche in relazione all'art. 395 nr. 5 c.p.c. Travisamento del fatto già accertato tra le stesse parti. Contrasto con precedente statuizione passata in giudicato .

5) Violazione, falsa ed errata applicazione degli artt. 1 e 34 c.p.a.. Negata giustizia. Errata e illogica applicazione dei principi espressi dall'Ad.Pl. n 8/22 al caso concreto. Motivazione sviata e apparente .

Si costituiva in giudizio il Comune di Nardò, concludendo per l’infondatezza del gravame.

Anche l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale si costituiva, a sua volta insistendo per la reiezione dell’appello.

Successivamente le parti ulteriormente precisavano, con apposite memorie, le rispettive tesi difensive ed all’udienza del 12 dicembre 2024 l causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Deduce l’appellante, nel proprio atto di gravame, che il fine precipuo dell'operazione di riorganizzazione posta in essere dal Comune di Nardò non sarebbe stata – come inizialmente dichiarato – la razionalizzazione della spesa, bensì l’ampliamento di una unità del numero dei dirigenti, al fine di coprire il posto vacante così creato senza concorso ed a comando di un dirigente di altro Comune (Francavilla), al quale veniva affidava in convenzione la gestione dei servizi finanziari del Comune di Nardò, nonostante la presenza in organico proprio della dott.ssa RI, che nell’assetto funzionale previgente gestiva appunto tali servizi.

Ne seguiva la ridefinizione, con effetto domino, di tutte le restanti professionalità dirigenziali, compresa quella della ricorrente, al quale venivano sottratti servizi e compiti, per effetto della creazione di una sesta Area funzionale nell'ambito della ridefinizione della macrostruttura comunale per cui è causa.

La vicenda attualmente controversa è già stata oggetto di un articolato iter giurisdizionale.

In particolare, con sentenza n. 3803 del 2019, il Consiglio di Stato – adito a fronte dell’iniziale declinatoria della giurisdizione da parte del TAR della Puglia – dopo aver ricostruito i fatti di causa ed aver per contro riconosciuto la giurisdizione del giudice amministrativo in materia, altresì rilevava come gli atti impugnati “ fossero idonei a spiegare direttamente effetti lesivi nella sfera della ricorrente ” e che “ avverso le ridette misure macroorganizzative, la ricorrente ” avesse, in effetti, “ formalizzato le proprie ragioni di doglianza, assumendone la concreta lesività in ordine alla propria posizione funzionale ”, rimettendo quindi gli atti al primo giudice per la decisione nel merito della causa.

Quest’ultimo, con sentenza n. 149 del 2020, premessa la dichiarazione di improcedibilità dell’azione impugnatoria per sopravvenuta carenza di interesse, dato che la ricorrente “ risulta immessa nei ruoli dirigenziali del Comune di Roma Capitale a far data dal 05/02/19 ” e già distaccata presso la stessa amministrazione in posizione di comando a partire dal 12 luglio 2017, accoglieva comunque la domanda ai soli fini risarcitori ex art. 34, comma 3 Cod. proc. amm., dichiarando per l’effetto l’illegittimità degli atti macro-organizzativi del Comune, evidenziando in particolare come l’articolazione organizzativa impressa ex novo dall’amministrazione comunale violasse “ la previsione di cui all'art. 1 co. 219 l. n. 208/15, la quale, in vigore al momento dell’adozione degli atti impugnati, impediva la creazione di una sesta area funzionale, in aggiunta alle cinque precedenti ”, contrastando col “ principio di indisponibilità dei posti dirigenziali ” posto da tale moratoria.

Evidenziava altresì che “ l’atto di trasferimento della ricorrente, disposto e confermato con gli atti impugnati, in quanto conseguenza diretta della nuova e illegittima articolazione strutturale-organizzativa dell’ente, viola la previsione ” normativa da ultimo richiamata, dovendo per l’effetto ritenersi illegittimo.

Tali principi venivano confermati dal Consiglio di Stato con sentenza 30 giugno 2023, n. 6392, nella quale si evidenziava come l’odierna appellante “ aveva reagito in chiave giurisdizionale

proprio per far valere un proprio interesse alla legittimità dell’assetto organizzativo entro il quale rivestiva un ruolo da protagonista, come più avanti si avrà modo di valutare, e la cui lesione si era ormai perpetrata ” nell'anno 2016 in ragione dell’aumento delle Aree funzionali esistenti e della

copertura della nuova posizione dirigenziale tramite comando ad un dirigente di altro Comune, in violazione della moratoria di legge.

Quindi, al punto 9 della sentenza si dava atto che “ l’interesse della parte appellata risiede poi nel dichiarato ed avvertito peggioramento del proprio status professionale (gli incarichi affidati sarebbero di minore rilievo professionale e gestionale) nonché nella perdita parziale della voce “parte accessoria” dello stipendio di circa 11mila euro (riduzione mai effettivamente contestata dalla difesa dell’appellante amministrazione comunale, come ben si evince alla pag. 10 dell’atto di appello).

In particolare si è trattato di una rimodulazione degli assetti organizzativi non solo di tipo quantitativo ma anche qualitativo, relativo ossia al “peso” rappresentato dai singoli servizi. Di qui l’interesse a ricorrere avverso i suddetti atti, e ciò anche in considerazione della peculiare figura professionale rivestita (dirigente della PA) che ben abilitava il ricorrente in primo grado a difendere l’interesse alla buona amministrazione (qui legato alla riduzione e comunque al contenimento della spesa pubblica) nonché alla organizzazione degli uffici nel rispetto del principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ”. Invero, rilevava la sentenza (sul punto ormai passata in giudicato), “ la creazione di una sesta area evidenzia una violazione ancor più marcata della suddetta moratoria legislativa nel momento in cui la vacanza del posto dirigenziale – vacanza poi illegittimamente “coperta” mediante il suddetto comando – è stata voluta e creata ad hoc attraverso un atto di riorganizzazione generale di carattere implementativo ”.

Alla luce di quanto precede, non può condividersi la conclusione cui giunge il TAR della Puglia, adito ai fini dell’azione risarcitoria, con la gravata sentenza n. 282 del 2024, secondo cui sarebbe “ indimostrato il nesso di causalità diretta tra i provvedimenti illegittimi di riorganizzazione dell’ente e le conseguenze dannose di cui è chiesta la reintegrazione per equivalente monetario ” ed insufficiente “ il richiamo, operato da parte ricorrente, alle sentenze del Consiglio di Stato n. 3828/2019 e del Tar Lecce n. 149/2020 ”, le cui risultanze sarebbero “ ben lungi dal costituire una prova del danno ingiusto asseritamente subìto dal ricorrente sotto il profilo dell’elemento oggettivo ”, essendo “ difficile sostenere che atti di macro-organizzazione, attesa la propria natura di atti generali, nonostante incidenti su posizioni di interesse legittimo dei dirigenti – come riconosciuto dalle suesposte sentenze – possano aver arrecato, quale conseguenza immediata e diretta, pregiudizi del genere di quelli invocati nel presente giudizio, senza riconoscere valenza causale condizionante ad atti successivi ed autonomi quali i decreti sindacali di conferimento degli

incarichi dirigenziali che, quali atti di gestione del rapporto di lavoro, postulano, peraltro, la giurisdizione del G.O. ”.

Ritiene invece il Collegio, in conformità a quanto già rilevato dalla Sezione nelle precedenti fasi del giudizio, che sia stato dimostrato il nesso causale tra l’adozione (ed il contenuto) degli atti di macro-organizzazione già dichiarati illegittimi dal giudice amministrativo ed il danno patrimoniale e lavorativo lamentato dall’appellante. Analogamente deve ritenersi provato l’elemento “colposo” dell’agire amministrativo, dato dall’adozione degli atti ab origine impugnati in manifesta violazione dei vincoli di legge all’epoca in vigore.

Neppure può condividersi l’assunto secondo cui, al più, avrebbero al più potuto avere valenza causale condizionante i soli decreti sindacali di conferimento degli incarichi dirigenziali, in relazione ai quali, peraltro, sarebbe sorta la giurisdizione del giudice ordinario, trattandosi di atti di gestione del rapporto di lavoro: invero anche a prescindere dalla circostanza che tale conclusione contraddice i principi in precedenza esposti, relativamente ai quali si è ormai formato, inter partes, il vincolo del giudicato, è del tutto evidente che i decreti sindacali altro non sono che provvedimenti meramente applicativi dei presupposti (ed imprescindibili, oltreché vincolanti) atti organizzativi, in assenza dei quali i primi non avrebbero potuto venire in essere.

Ciò premesso in ordine all’ an della responsabilità ex art. 2043 Cod. civ. in capo al Comune di Nardò, va in primo luogo riconosciuta la spettanza – relativamente al quantum debeatur – della percentuale della voce “parte accessoria” dello stipendio a suo tempo non corrisposta alla ricorrente, in conseguenza del mutato assetto organizzativo delle Aree funzionali dell’ente: tale voce andrà ricalcolata dall’amministrazione resistente nella sua interezza (ai fini della corresponsione della differenza a suo tempo non erogata), altresì considerando – come si legge nella pronuncia n. 6392 del 2023 della Sezione – che tale riduzione non è stara “ mai effettivamente contestata dalla difesa dell’appellante amministrazione comunale, come ben si evince alla pag. 10 dell’atto di appello ”.

Pure andranno ricalcolate e corrisposte le ulteriori (e consequenziali) voci non versate, in primis i contributi non corrisposti all’ente previdenziale per effetto della riduzione del trattamento retributivo.

Laddove non fosse più possibile operare il detto ricalcolo (retroattivo) da parte dell’INPS (cd. risarcimento in forma specifica), il Comune di Nardò sarà comunque tenuto al risarcimento per equivalente ai sensi dell’art. 2116, comma 2 Cod. civ.

Per le medesime ragioni spetta altresì all’appellante la differenza sul Trattamento di fine servizio (calcolato in base alla retribuzione percepita nell’ultimo anno) corrispondente alla differente qualifica.

Quanto invece al dedotto danno da illegittimo demansionamento, per sua natura oggetto di valutazione presuntiva ed equitativa, ritiene il Collegio, in ragione della durata dello stesso (da settembre 2016 al 12 luglio 2017, data di comando a Roma Capitale, nonché dal 13 luglio 2017 sino al 5 febbraio 2019, data di immissione dell’appellante nei ruoli dell’Amministrazione capitolina) e delle concrete specificità della vicenda, così come risultanti dagli atti, di poter riconoscere a tale titolo l’importo complessivo di euro 12.000,00 (comprensivo altresì della voce di danno descritta dall’appellante nei termini di “ danni da illegittime modalità comportamentali della P.A. ”, anch’esso riconducibile allo schema dell’illecito ex art. 2043 Cod. civ.).

Conclusivamente l’appello va dunque accolto, nei termini di cui in motivazione.

Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto accogliendo, in riforma della sentenza impugnata e nei termini di cui in motivazione, il ricorso originariamente proposto dalla dott.ssa MA OS RI.

Condanna il Comune di Nardò al pagamento, in favore dell’appellante, delle spese di lite del doppio grado di giudizio, che complessivamente liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre Iva e Cpa se dovute. Compensa tra le parti le spese nei confronti dell’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere, Estensore

Stefano Fantini, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valerio Perotti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO