Pubblicato il 19/06/2025

N. 05354/2025REG.PROV.COLL.

N. 07905/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7905 del 2024, proposto da
Servizi Tecnici B. e G. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Pierina Buffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Fortunato Francesco Mirigliani e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sez. V- ter , 4 luglio 2024, n. 13520, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 giugno 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e udito per parte appellata l’avvocato Francesco Fortunato Mirigliani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Gestore dei servizi energetici (GSE) ha respinto il progetto a consuntivo (PC) presentato dalla società appellante.

2. Dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate dalle rispettive controparti emerge che:

a) la società appellante è una “Energy service company” che cura, per conto terzi, progetti finalizzati a migliorare l'efficienza energetica;

b) in data 22 gennaio 2018, la società ha presentato al GSE un progetto a consuntivo (n. CB0000000469) per l’accesso al meccanismo dei c.d. certificati IA (ai sensi del D.M. 11 gennaio 2017), avente ad oggetto l’intervento di installazione di un nuovo impianto di illuminazione a led presso lo stabilimento della società A&B Torneria Automatica s.r.l.;

c) in data 24 aprile 2018, il GSE ha chiesto alla società appellante di produrre documentazione integrativa, anche allo scopo di verificare lo stato di realizzazione delle opere alla data di presentazione del PC;

d) nonostante i documenti forniti, con atto prot. P20180059121 del 3 luglio 2018, il GSE ha comunicato alla società il preavviso di rigetto della domanda di incentivazione;

e) da ultimo, con il provvedimento prot. P20180081728 del 31 agosto 2018, impugnato in questa sede, il GSE ha respinto il PC presentato dalla società, rappresentando che « dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 11 gennaio 2017 in quanto il progetto non è conforme a quanto disposto all’articolo 2, comma 1, lettera o) del succitato D.M., che limita l’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai progetti in cui la data di avvio della realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell’istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi, ovvero al 22/01/2018. Si rappresenta infatti che dai documenti di trasporto forniti, le lampade sono state consegnate il giorno 19/01/2018, ovvero in data antecedente alla data di presentazione del PC ».

3. La società ha impugnato il provvedimento davanti al T.a.r. Lazio che – con la sentenza indicata in epigrafe – ha respinto il ricorso e condannato la ricorrente alle spese di lite. In particolare, la sentenza:

a) ha ritenuto infondato il primo motivo – diretto a valorizzare l’intervenuta formazione del silenzio assenso sulla domanda di incentivazione – rilevando « l’inapplicabilità dell’istituto del silenzio assenso al settore degli incentivi », come riconosciuto da consolidata giurisprudenza;

b) ha ritenuto infondato il secondo motivo – diretto a confutare la ritenuta tardività della domanda, attraverso la dimostrazione che i lavori sarebbero iniziati solo il 26 gennaio 2018 – rilevando che il concetto di “avvio della realizzazione del progetto” (di cui all’art. 2, comma 1, lett. f) del D.M. 11 gennaio 2017) non coincide con l’inizio dei lavori, ma è correlato ad altri elementi, tra cui proprio la “ consegna dei componenti principali oggetto dell’intervento ” (come espressamente sancito dai “ Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti ”, resi dal GSE).

4. La società appellante domanda la riforma della predetta sentenza, articolando i seguenti motivi:

I) « Nullità della sentenza per violazione art. 105 cpa ed omissione di pronuncia sulla domanda risarcitoria »;

II) « Violazione degli artt. 20, 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/90 nonché dell’art. 7, co. 3, D.M. 11.1.2017; carenza di potere: il diniego sarebbe stato adottato nonostante l’intervenuta formazione di un provvedimento tacito di assenso ai sensi della citata normativa »;

III) « Violazione e falsa applicazione art. 2 lett. f) e lett. o) del D.M. 11.01.2017; Eccesso di potere per travisamento dei fatti».

5. All’udienza pubblica del 10 giugno 2025 il giudizio è stato trattenuto in decisione.

6. Il ricorso è infondato.

7. Con il primo motivo, l’appellante censura la sentenza del T.a.r. per non essersi espressamente pronunciata sulla domanda risarcitoria articolata nel ricorso, ritenendo che tale omissione giustifichi la declaratoria di nullità della sentenza e la rimessione della causa al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 del c.p.a.

7.1. La censura non può essere condivisa.

7.2. Occorre, in primo luogo, osservare che la mancata pronuncia sulla domanda risarcitoria può integrare, al più, una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, vizio non rientrante tra le ipotesi tassative di appello rescindente, di cui all’art. 105 c.p.a. In particolare, tale fattispecie « non è … equiparabile ad una ipotesi di violazione del diritto di difesa: in questo caso, infatti, la parte non lamenta di non essersi potuta difendere nel corso del procedimento, ma lamenta un vizio che attiene al contenuto della decisione, che risulta incompleto rispetto ai motivi o alle domande proposte » (Cons. Stato, Ad. plen., 30 luglio 2018, n. 10).

7.3. Nel caso in esame, peraltro, la mancata definizione della domanda risarcitoria non è nemmeno qualificabile come omessa pronuncia, costituendo invero la conseguenza necessaria e ineludibile del rigetto della domanda di annullamento. Il risarcimento del danno da lesione dell’interesse legittimo, infatti, ha natura extracontrattuale (Cons. Stato, Ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7) e richiede, quale presupposto strutturale, il requisito dell’ingiustizia del danno, sub specie di accertamento dell’illegittimità sostanziale del provvedimento impugnato – occorrendo, cioè, che «l ’esercizio illegittimo del potere amministrativo abbia leso un bene della vita del privato, che quest’ultimo avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere » (Ad. plen. 7/2021, cit.).

7.4. A ciò si aggiunga che la domanda era del tutto carente di prova quanto al profilo del danno-conseguenza, quantificato in € 50.000,00 annui (asseritamente corrispondenti ai « mancati introiti » della società in relazione al progetto) in assenza di qualsiasi documentazione utile a giustificare tale importo.

8. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza del T.a.r. per aver ritenuto inapplicabile alla domanda di incentivo il silenzio-assenso, erroneamente ricomprendendo il procedimento de quo tra quelli “ riguardanti … l’ambiente ” (art. 20, comma 4, l. 12 agosto 1990, n. 241). Di conseguenza, l’appellante ritiene che, essendosi già formata per silentium una determinazione favorevole, il GSE avrebbe dovuto agire secondo il paradigma dell’autotutela, ai sensi dell’art. 21- nonies della l. 241/1990.

8.1. Il motivo è infondato.

8.2. Secondo l’orientamento consolidato di questa Sezione « l’art. 20 comma 4 della legge sul procedimento amministrativo esclude dalla regola generale del silenzio assenso gli atti e i procedimenti riguardanti l’ambiente, tra cui rientra la disciplina degli incentivi per la produzione di energia da fonte rinnovabile » (da ultimo Cons. Stato, sez. II, 21 maggio 2025, n. 4353; negli stessi termini, sez. II, 14 dicembre 2023, n. 10808; sez. II, 19 aprile 2023, n. 3995).

8.3. È evidente, del resto, che incentivi come quelli oggetto di causa perseguono in via primaria obiettivi di sostenibilità ambientale, promuovendo la riduzione del consumo energetico e delle emissioni di gas serra, nonché il ricorso alle fonti rinnovabili. I relativi procedimenti, pertanto, devono essere ricompresi tra quelli “ riguardanti … l’ambiente ”, per i quali l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità dell’istituto del silenzio-assenso (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 maggio 2018, n. 2859).

8.4. In ragione di quanto sopra, le determinazioni assunte dal GSE si collocano all’interno del procedimento di verifica del progetto e non assumono natura di atti di autotutela; né, tantomeno, riveste carattere patologico il superamento – per soli due giorni – del termine previsto per la valutazione dei PC dall’art. 7, comma 4, del D.M. 11 gennaio 2017, cui deve riconoscersi natura meramente ordinatoria (cfr. Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, n. 3820).

9. Con il terzo motivo, infine, l’appellante contesta il merito del provvedimento di diniego, in particolare il rilievo secondo cui il PC sarebbe stato avviato in data antecedente alla presentazione della domanda. Evidenzia, infatti, che i lavori di sostituzione dell’impianto di illuminazione sono iniziati solo il 26 gennaio, mentre la consegna dei componenti – pur se avvenuta in data anteriore alla domanda, il 19 gennaio – non può assumere valore dirimente, non essendo indicativa dell’effettivo avvio dell’intervento.

9.1. La censura non può trovare accoglimento.

9.2 L’art. 2, comma 1, lett. o), del D.M. 11 gennaio 2017 stabilisce che un progetto è ammissibile all’incentivazione solo se la “ data di avvio della realizzazione … è successiva alla presentazione dell’istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ”. La lett. f) del medesimo comma definisce tale data come “ la data di inizio dei lavori di realizzazione dell’intervento ”, escludendo che assumano rilievo, a tal fine, “ il momento di acquisto del terreno ” e altri “ lavori preparatori, quali la richiesta di permessi o la realizzazione di studi di fattibilità preliminari ”.

9.3. Le previsioni del D.M. sono integrate, sul piano applicativo, dai “ Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti ”, adottati dal GSE nel giugno 2017, i quali precisano tra l’altro (par. 7.1) che la “data di inizio dei lavori” corrisponde “all’avvio della fase “esecutiva” di un progetto di efficienza energetica” . In tale prospettiva – e “ a titolo esemplificativo e non esaustivo ” – sono individuate una serie di circostanze ritenute idonee a segnare l’avvio di detta fase, tra le quali si rinviene proprio la “ consegna dei componenti principali oggetto dell’intervento ” .

9.4. Con un’ulteriore esemplificazione – sovrapponibile alla situazione oggetto del presente giudizio – si precisa poi che “ nel caso di progetto di efficienza energetica relativo alla sostituzione di lampade esistenti con lampade a LED, qualora la consegna delle nuove lampade avvenisse prima dei lavori di pre-installazione da effettuare per l’installazione dei componenti, la data di avvio della realizzazione del progetto sarebbe identificabile con la data di consegna delle lampade a led ”.

9.5. I chiarimenti del GSE – peraltro non oggetto di impugnazione da parte dell’appellante – contribuiscono a delimitare il confine tra attività preparatorie e fase esecutiva, includendo in quest’ultima anche operazioni che, pur potendo apparire di carattere preliminare secondo il senso comune, sono invece ritenute espressive, in questo particolare contesto tecnico-operativo, della concreta attuazione del progetto.

9.6. In particolare, l’inclusione tra gli indici di avvio dell’intervento della “consegna dei componenti principali oggetto dell’intervento” , pur non imposta dall’art. 2, comma 1, lett. f) del D.M. 11 gennaio 2017, non contrasta con il tenore letterale della disposizione. Questa, infatti, si limita ad escludere la rilevanza di specifiche attività preparatorie – diverse da quella in esame – di carattere meramente negoziale o amministrativo e prive di incidenza sull’effettiva operatività del cantiere. È invece incontestabile che la consegna dei componenti principali dell’intervento si collochi nella fase esecutiva del progetto e non più in quella meramente programmatoria, presupponendo una precisa localizzazione delle opere e l’esistenza di un cantiere già operativo.

9.7. L’interpretazione fornita al par. 7.1. dei chiarimenti operativi del GSE appare, inoltre, pienamente coerente con la ratio delle disposizioni in materia di ammissibilità delle domande di incentivo, che – nell’imporre un rigido requisito di anteriorità della domanda rispetto all’avvio del progetto – mirano ad evitare che siano finanziati interventi già autonomamente avviati. La disponibilità del materiale rappresenta, in effetti, un “punto di non ritorno” nella realizzazione del progetto, da cui è univocamente desumibile la volontà di darvi corso, anche indipendentemente dall’incentivo. La sua valorizzazione è quindi coerente con l’obiettivo di selezionare i soli progetti effettivamente stimolati dall’incentivo (secondo il c.d. “effetto di incentivazione”, che costituisce uno dei principali pilastri della disciplina degli aiuti di Stato, cfr. ex multis , Cons. Stato, sez. VI, 8 marzo 2025), evitando accessi opportunistici al meccanismo dei Certificati IA.

9.8. Un’interpretazione più restrittiva – come quella proposta dall’appellante, che vorrebbe far coincidere l’avvio della realizzazione del progetto con l’inizio dei lavori – rischierebbe, per converso, di rendere la norma scarsamente effettiva e agevolmente eludibile: sarebbe sufficiente, infatti, differire la posa in opera del materiale per far rientrare nell’ambito di ammissibilità degli incentivi progetti che già si trovino in avanzata fase di attuazione. La consegna dei componenti integra, invece, un fatto oggettivo, documentabile e difficilmente manipolabile, che riflette un impegno contrattuale già assunto e l’avvio concreto del processo esecutivo.

9.9. Alla luce di quanto sopra, essendo pacifico che la consegna delle lampade led è avvenuta il 19 gennaio 2018 (cfr. il documento di trasporto depositato in primo grado sub doc. 8), in data antecedente alla presentazione dell’istanza di incentivo del 22 gennaio 2018, deve concludersi che il GSE ha legittimamente ravvisato l’inammissibilità del progetto, per violazione dell’art. 2, comma 1, lett. o), del D.M. 11 gennaio 2017.

10. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

10.1. Ne consegue, altresì, il rigetto della domanda risarcitoria – riproposta in grado di appello – per le ragioni già esposte supra (par. 7).

10.2. La novità delle questioni affrontate giustifica la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO