Pubblicato il 24/03/2025

N. 02391/2025REG.PROV.COLL.

N. 00690/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 690 del 2025, proposto da
Comune di Casalbordino, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Coromano, Guglielmo Pettograsso, Daniela Giancristofaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
AN soc. coop., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Lidia Flocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, sezione staccata di Pescara, sez. I, -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della cultura, di AN soc. coop. e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 il consigliere Luca Emanuele Ricci e uditi gli avvocati Giuliano Di Pardo, per il Comune, Michele Coromano e Giancristoforo Daniela, per l’appellata;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Casalbordino appella la sentenza che ha annullato il provvedimento prot. 388/2024, nella parte in cui irrogava all’odierna appellata – ai sensi dell’art. 31, comma 4- bis del d.P.R. n. 380 del 2001 – una sanzione di € 20.000,00, per l’accertata inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 69/2021

2. I fatti rilevanti per la vicenda, come risultanti dagli atti di causa, possono essere così sintetizzati:

- con una serie di sopralluoghi, eseguiti presso il “ camping ON ” tra l’agosto e l’ottobre del 2021 (cfr. i verbali della Polizia municipale, depositati sub docc. 7-15), il Comune di Casalbordino ha riscontrato la realizzazione di numerosi abusi edilizi, consistenti nella realizzazione senza titolo – in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico – di 109 piazzole, pavimentate e recintate, e di altrettante strutture prefabbricate ( bungalow ) poggiate stabilmente su blocchi in latero-cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro. Gli abusi occupavano una superficie complessiva di circa 17.100,00 mq;

- è stata quindi svolta un’accurata attività istruttoria finalizzata a identificare i soggetti a vario titolo coinvolti nella vicenda e, in particolare, coloro che avessero la disponibilità dei diversi bungalow (cfr. docc. 16-21);

- con ordinanza n. 69 del 6 dicembre 2021, notificata il 12 gennaio 2022, il Comune ha ordinato all’odierna appellata la demolizione delle opere relative alla « struttura n. 61 », nella sua disponibilità. Il provvedimento ripristinatorio – rivolto anche alla ditta esecutrice dei lavori e al proprietario delle aree – non è stato impugnato da alcuno dei destinatari;

- con verbale prot. 21345 del 19 dicembre 2022, è stata accertata l’inottemperanza a quanto imposto nella predetta ordinanza, anche ai fini dell’immissione del possesso e della trascrizione nei registri immobiliari dell’intervenuta acquisizione gratuita della proprietà, ai sensi dell’art. 31, comma 4 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;

- con determinazione prot. 388 del 25 giugno 2024, oggetto di questo giudizio, è stata confermata l’acquisizione al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31, comma 3 del d.P.R. 380/2001, della struttura « identificata con il n. 61 nell’Ordinanza n. 69/21 » insieme alla relativa area di sedime. È stata inoltre irrogata a tutti i destinatari dell’ordinanza inottemperata, tra cui l’appellata, la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ai sensi del comma 4-bis del medesimo art. 31.

3. Tale provvedimento è stato impugnato dall’odierna appellata, esclusivamente per quanto attiene all’irrogazione della sanzione pecuniaria da ultimo menzionata.

3.1. Questa sosteneva, infatti, di non poter essere destinataria di un provvedimento sanzionatorio, mancando ogni collegamento tra la sua persona e l’opera abusiva, rilevante ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001. In particolare, rappresentava di non essere proprietario dell’opera e di non averne la disponibilità materiale e giuridica.

4. Con la sentenza qui appellata, il T.a.r. ha accolto il ricorso, rilevando:

- che la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4- bis del D.P.R. n.380 del 2001 può essere imposta solo « al responsabile dell’inottemperanza all’ordinanza di demolizione, ovvero al soggetto in grado di eseguire l’ordinanza, in qualità di autore dell’abuso e con la materiale disponibilità dell’opera »;

- che i bungalow di cui si discute costituiscono beni immobili (812 c.c.), in quanto opere stabilmente infisse al suolo, senza che rilevino le concrete modalità di incorporazione o l’eventuale precarietà dell’ancoraggio;

- che la relativa proprietà sarebbe stata acquisita per accessione (art. 934 c.c.) dal proprietario dell’area di sedime, «non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate» ;

- che, al contempo, l’accessione non potrebbe essere impedita « da un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole», poiché esso, presupponendo « il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato», sarebbe nullo per inesistenza dell’oggetto;

- che, in definitiva, il Comune «si è limitato a d applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione».

5. Il Comune di Casalbordino impugna la predetta sentenza, di cui rileva l’erroneità sotto plurimi profili:

A) per non aver dichiarato, in rito, l’inammissibilità del ricorso, che deduce questioni già accertate nell’ordinanza di demolizione rimasta inoppugnata;

B) per aver erroneamente escluso la disponibilità del bungalow in capo al privato appellato e la conseguente possibilità di rimuovere;

C) per aver ritenuto illegittima l’applicazione della sanzione nella misura massima, imposta dalla legge in caso di abusi realizzati in area vincolata.

6. Si sono costituite in giudizio, per resistere all’appello, la parte appellata e la società AN, avente la gestione del “-OMISSIS-” .

6.1. In particolare, l’appellata rappresenta:

- che le strutture sono da considerarsi beni immobili, con ogni conseguenza civilistica. Inoltre, laddove si considerassero beni mobili, queste sarebbero legittime ai sensi della l. regionale 16/2003;

- che ella non è proprietaria della struttura n. 61, ma locataria della piazzola n. 55;

- che alla data dell’ordinanza di demolizione (6 dicembre 2021), la stessa non era utilizzatrice del bene, poiché si recava nel camping solo durante il periodo estivo;

6.2. L’appellata chiede, inoltre, di rimettere all’Adunanza plenaria la questione relativa alla possibilità di irrogare la sanzione al mero utilizzatore, riscontrando un contrasto giurisprudenziale tra le sezioni di questo Consiglio. In subordine, propone questione di legittimità costituzionale dell’art. 31, commi 3, 4- bis e 4- ter dell’art. 31 e istanza di rinvio alla Corte di giustizia dell’Unione, per violazione del principio di proporzionalità.

6.2. Rileva, inoltre, che le sanzioni irrogate dal Comune risultano, nel complesso, sproporzionate, portando all’incameramento di una somma superiore a quella necessaria per la rimessione in pristino dell’area.

6.3. La società AN afferma, invece, che i clienti non avevano accesso al campeggio nel periodo invernale, né potevano eseguire opere di manutenzione. A partire dal 14 novembre 2021, inoltre, la società avrebbe formalmente impedito l’accesso dei clienti alle strutture.

7. All’udienza in camera di consiglio del 18 febbraio 2025, fissata per la trattazione della domanda cautelare, il giudizio è stato trattenuto in decisione, previo avviso della sua possibile definizione nel merito, ai sensi dell’art. 60 del c.p.a.

8. Il ricorso è fondato e può essere definito con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a., anche alla luce dei recentissimi precedenti della sezione (Cons. Stato, sez. II, 9 dicembre 2024, n. 9840, 9842, 9843, 9844, 9845, 9847, 9849, 9850) relativi a questa stessa vicenda. Tale circostanza, peraltro, impone anche di disattendere l’istanza, avanzata dall’amministrazione comunale in data 12 febbraio 2025, di rinvio ovvero di riunione della presente causa ad altre pendenti in sezione e calendarizzate ad altre udienze successive a questa, anche in considerazione dell’eccezionalità dei casi di differimento della trattazione dei fascicoli (art. 73, comma 1- bis, c.p.a.).

8.1. Come già evidenziato, infatti, l’intervento è parte di un abuso di più ampia dimensione realizzato nelle aree del “camping ON” , oggetto di misure ripristinatorie (in particolare l’ordinanza n. 69 del 2021) e successivi provvedimenti sanzionatori dell’inottemperanza emessi nei confronti dei privati utilizzatori dei bungalow , già ritenuti legittimi da questo Consiglio.

8.2. Secondo le citate sentenze, che il collegio condivide pienamente, « la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura] , oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto :

a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.;

b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);

c) non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso (Ad. Plen. 16/2023);

d) la casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3 comma 1, lett. e.5) d.P.R. 380/2001 (con riguardo alla necessità del titolo edilizio per strutture prefabbricate del tipo c.d. case mobili, cfr. Cons. Stato sez. II del 02/10/2024 n. 7942 e del 18/12/2023 n. 10958), come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata;

e) il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture-ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha, quindi, fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’appellato in ordine alla necessaria unicità della sanzione pecuniaria per tutte le 109 strutture prefabbricate;

f) l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, sicché la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, ai sensi del comma 4 bis dell’art. 31 d.P.R. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione della medesima» .

8. Le memorie depositate dall’appellata e dalla società AN non portano a rimeditare le conclusioni sopra esposte.

8.1. Le contestazioni mosse in ordine alla natura del bene o alla temporaneità del suo godimento non incidono, infatti, sulla possibilità di irrogare la sanzione pecuniaria all’odierna appellata, che indiscutibilmente si trovava, al momento dell’ordine di demolizione, « in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato » (Cons. Stato, Ad. plen., 17 ottobre 2017, n. 9).

8.2. Infatti, secondo il contratto con la società AN (doc. 39 del Comune), stipulato nel 2019 ed efficace fino al 2024, l’appellata poteva disporre in via esclusiva della piazzola e del manufatto ivi collocato e ciò a prescindere da ogni questione circa l’eventuale operatività dell’accessione. La possibilità di ottemperare all’ordine di demolizione è peraltro confermata dai documenti, prodotti dal Comune (docc. 27-30), attestanti l’intervenuta rimozione dei bungalow da parte di diversi utilizzatori, che godevano delle strutture in forza di un titolo corrispondente a quello dell’odierna appellata.

8.3. L’operatività dell’accessione deve, comunque, escludersi, avendo le parti stipulato un contratto « qualificabile come tipo anomalo di locazione, in cui al locatario si concede il godimento di un terreno, con facoltà di farvi delle costruzioni di cui godrà precariamente come conduttore e che, alla fine del rapporto, dovranno essere rimosse a sua cura », idoneo ad impedire l’acquisto della proprietà ai sensi dell’art. 936 cc (Cass. civ., sez. un., 30 aprile 2020, n. 8343).

8.4. Quanto alla validità del predetto contratto, il riconoscimento della permanente natura mobile del manufatto (« il sig … è proprietario di un “Kit-bungalow montabile” il quale, anche una volta montato, per sua espressa dichiarazione, è e rimane una unità abitativa a scopo turistico, mobile e rimovibile» ) costituisce una mera qualificazione giuridica, che non incide sulla sostanza delle prestazioni contrattuali (in particolare quella relativa alla concessione in godimento della piazzola) o sulla possibilità di eseguirle, né quindi può essere causa di nullità del contratto.

8.5. Costituiscono, invece, questioni nuove, inammissibilmente proposte solo in questo grado di appello, quelle relative all’applicabilità dell’art. 2 della legge regionale 16/2003, all’erronea identificazione della struttura di proprietà dell’appellata, alla carenza di proporzionalità della sanzione irrogata, anche con riferimento al diritto dell’Unione europea.

9. Per le ragioni di cui sopra, nemmeno si ravvisa alcun evidente contrasto giurisprudenziale circa la possibilità di qualificare il mero utilizzatore come “responsabile dell’abuso” , legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della sanzione pecuniaria prevista in caso di sua inottemperanza (art. 31, commi 2, 3, 4, 4- bis, d.P.R. 380/2001). L’univoca giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 11 ottobre 2023, n. 16 e Ad. plen, 17 ottobre 2017, n. 9), infatti, identifica il “ responsabile dell’abuso ” in chi abbia una relazione materiale con il bene tale da porlo nella condizione di eseguire il provvedimento demolitorio, indipendentemente dal titolo giuridico sottostante e dall’eventuale “ruolo attivo” nella violazione (che risulta comunque accertato in capo all’appellata, responsabile della materiale collocazione del proprio “kit-bungalow” sulla piazzola presa in locazione).

9.1. Manifestamente infondata appare, inoltre, la questione di costituzionalità sollevata dall’appellata, che muove dall’infondato presupposto della sua radicale estraneità alla realizzazione dell’abuso.

10. Quanto, infine, alle ulteriori questioni prospettate dalla società AN nella propria memoria, se ne rileva la novità rispetto al thema decidendum di primo grado e quindi l’inammissibilità.

10.1. In ogni caso, i documenti prodotti dalla società – entrambi privi di data certa – non dimostrano l’impossibilità per l’appellata di eseguire il provvedimento ripristinatorio, factum principis destinato a prevalere su eventuali pattuizioni incompatibili (arg. ex Cons. Stato, Ad. plen. 16/2023, cit.). Si osserva, inoltre, che né il “regolamento del campeggio” (doc. 1), né il “verbale di assemblea” (doc. 5) con cui si comunicava ai presenti l’impossibilità di accedere alle strutture – anche a prescindere da ogni questione circa la regolarità formale di tali atti – potevano prevalere sul diritto personale di godimento dell’appellata.

11. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado

10. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo a favore del Comune e a carico della parte privata appellata. Sussistono, invece, giustificati motivi per disporne la compensazione con riguardo al Ministero della cultura e alla società AN.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellata al pagamento, in favore del Comune di Casalbordino, delle spese del doppio grado di giudizio, che si liquidano in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Compensa le spese nei confronti del Ministero della cultura e della società AN.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Taormina, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Emanuele Ricci	Fabio Taormina

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.