Pubblicato il 22/05/2025

N. 04444/2025REG.PROV.COLL.

N. 02331/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2331 del 2025, proposto dalla sig.ra
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avv. Adalberto Palestini e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Avezzano (AQ), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Guido Blandini e con domicilio digitale come da P.E.C. da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, Sezione Prima, n. -OMISSIS-/2024 del 10 dicembre 2024, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso R.G. n. -OMISSIS-/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti la memoria di costituzione e difensiva e i documenti del Comune di Avezzano;

Viste le memorie delle parti e la replica dell’appellante;

Viste le istanze delle parti di passaggio della causa in decisione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Pietro De Berardinis e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Considerato:

- che con l’appello in epigrafe la sig.ra -OMISSIS- ha impugnato la sentenza del T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, n. -OMISSIS-/2024 del 10 dicembre 2024, chiedendone la riforma;

- che la sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dalla medesima sig.ra -OMISSIS- avverso il provvedimento emesso dal Comune di Avezzano (AQ) il 22 maggio 2024 in riscontro all’istanza di accesso agli atti inoltrata dalla ricorrente e ricevuta dal Comune il 20 maggio 2024;

- che l’antefatto della controversia, secondo quanto esposto dall’odierna appellante, è il seguente: la sig.ra -OMISSIS-, recatasi nella cappella di famiglia (-OMISSIS---OMISSIS-) sita nel cimitero di Avezzano, constatava che nei giorni precedenti era avvenuta in questa una tumulazione senza alcuna richiesta agli eredi aventi titolo (tra cui la stessa appellante); pertanto, presentava al Comune istanza di accesso agli atti, mediante cui chiedeva l’ostensione degli atti inerenti alla concessione cimiteriale avente a oggetto la cappella in questione, con tutte le operazioni ivi avvenute (tumulazioni, interventi, autorizzazioni, ecc.) relative all’utilizzo della cappella stessa; sull’istanza, pervenuta al Comune il 20 maggio 2024, la P.A. rispondeva con la nota del 22 maggio 2024 oggetto di impugnazione, tramite la quale trasmetteva alla richiedente la copia della concessione cimiteriale del 1956 e dell’estratto dal registro della delibera della Giunta Municipale che ebbe a concedere l’area cimiteriale agli originari concessionari, avv. -OMISSIS--OMISSIS- e -OMISSIS- -OMISSIS- (padre della ricorrente);

Considerato inoltre:

- che ritenendo il riscontro fornitole dal Comune di Avezzano solo parziale e non soddisfacente, la richiedente adiva il T.A.R. Abruzzo con ricorso ai sensi dell’art. 116 c.p.a., ma l’adito Tribunale con la sentenza appellata ha respinto il ricorso, in quanto infondato;

- che in estrema sintesi il primo giudice ha osservato come il Comune abbia fornito un pronto riscontro all’istanza ostensiva della ricorrente, trasmettendole tutta la documentazione in suo possesso, mentre per ogni ulteriore documentazione (concernente la pratica della tumulazione di un “estraneo” nella cappella di famiglia) l’interessata si sarebbe dovuta rivolgere alla società concessionaria dei servizi cimiteriali CO.SE.MA. S.r.l., come chiarito dallo stesso Comune nelle sue difese;

- che sulla scorta di tale considerazione il T.A.R. ha ritenuto illogica l’opposta argomentazione della ricorrente, secondo cui il Comune, quale soggetto titolato a decidere la gestione sia dei siti cimiteriali, sia dei servizi erogati nei cimiteri, sarebbe stato il responsabile dei servizi cimiteriali, atteso che, come detto, esiste una società concessionaria dei predetti servizi;

- che da ultimo la sentenza ha disatteso l’ulteriore censura della ricorrente, secondo cui, anche se gli atti oggetto dell’istanza ostensiva fossero stati in possesso della CO.SE.MA. S.r.l., il Comune avrebbe dovuto comunque trasmettere l’istanza a detta società, dandone comunicazione all’interessata. Nello specifico il T.A.R. ha ritenuto inconferente tale rilievo, poiché l’obbligo di trasmissione dell’istanza di accesso ad altra P.A., invocato dalla ricorrente, non può trovare tutela nel caso di specie, in cui il ricorso proposto è un ricorso per l’accesso presso il Comune di Avezzano e quindi può far conseguire alla parte ricorrente unicamente l’ostensione degli atti detenuti dal citato Comune e non da un diverso soggetto;

Considerato, ancora:

- che nel gravame l’appellante contesta l’ iter logico-giuridico e le statuizioni della sentenza di prime cure, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione degli artt. 22, 24, 25 della l. n. 241/1990 e dell’art. 6 del d.P.R. n. 184/2006;

2) motivazione carente, contraddittoria, perplessa ed apparente della pronuncia impugnata;

3) travisamento ed erronea interpretazione dei presupposti di fatto e di diritto;

4) violazione dei principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale;

- che in sintesi l’appellante, muovendo dalla ricapitolazione della normativa regolante la materia (artt. 22 e 25 della l. n. 241/1990; artt. 6, 7 e 14 del d.P.R. n. 184/2006) e dalla giurisprudenza espressasi in materia, ha lamentato anzitutto che il Comune non l’ha mai convocata per consentirle l’esercizio del diritto richiesto e non le ha mai permesso la visione dei documenti, decidendo in modo unilaterale quali documenti consegnare (via posta) e quali omettere. Ha poi aggiunto che il Comune appellato è in possesso di tutta la documentazione inerente l’attività posta in essere dall’Ufficiale di Stato Civile del Comune di Avezzano in ordine alle tumulazioni, oltre a tutte le istanze di autorizzazioni pervenute all’Ente circa le tumulazioni operate dai richiedenti, con annessi allegati, ma detta documentazione non è stata inviata alla richiedente, né prodotta in giudizio;

- che l’appellante ha altresì contestato che, come emerge dal riscontro all’istanza ostensiva, il Comune non le ha mai indicato la possibilità di rivolgersi alla concessionaria CO.SE.MA. S.r.l., costringendola ad intraprendere l’azione giudiziaria;

- che peraltro, secondo l’appellante, il Comune e la CO.SE.MA. S.r.l. sarebbero non Amministrazioni differenti, ma parti di un servizio pubblico unico, dato in affidamento parzialmente e per specifiche attività. Nella fattispecie intercorrerebbe un rapporto di natura trilaterale, poiché accanto alla P.A. e alla società concessionaria vi sarebbe un terzo soggetto, costituito dalla pluralità degli utenti. In altre parole, ci si troverebbe dinanzi a un soggetto pubblico (Ente appellato), che controllerebbe da vicino e gestirebbe un altro soggetto (CO.SE.MA. S.r.l.), nonché all’utente, in base al rapporto trilaterale tra P.A. affidante, concessionario – affidatario ed utenti/terzi, con un’attività documentale che sarebbe gestita congiuntamente dal Comune e dalla CO.SE.MA. S.r.l.; dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE si ricaverebbero gli indici, in virtù dei quali può dirsi sussistente uno strettissimo legame tra affidante e affidatario, tale da far ritenere che non siano due soggetti distinti. I criteri individuati dalla Corte di Giustizia avrebbero trovato riscontro nel diritto interno nel settore dei servizi pubblici locali, dove la P.A. potrebbe far ricorso allo strumento concessorio, in un’ottica di collaborazione con il privato, per garantire alla collettività un migliore perseguimento degli interessi pubblici, ma ciò – osserva da ultimo l’appellante – non potrebbe tradursi nella violazione dei poteri-doveri di direzione, vigilanza, controllo ed archiviazione documentale, che competerebbero ex lege all’Amministrazione concedente sull’operato del privato concessionario;

- che si è costituito in giudizio il Comune di Avezzano mediante memoria di costituzione e difensiva, con cui ha eccepito, in rito, l’inammissibilità dell’appello per genericità, per essere state riproposte le stesse censure dedotte in primo grado e disattese dal T.A.R. e per non essere stati contestati in modo specifico i capi della sentenza oggetto di gravame; nel merito, ha eccepito l’infondatezza dell’appello, sottolineando tra l’altro che la CO.SE.MA. S.r.l. non è una società “ in house ”, né una controllata del Comune, ma una società privata a responsabilità limitata con cui l’Ente comunale ha un rapporto di concessione di servizi e nei cui confronti non ha poteri di ingerenza, di tal ché la documentazione in possesso della società potrebbe essere chiesta unicamente a quest’ultima;

- che le parti hanno successivamente depositato memorie finali, nonché – l’appellante – una memoria di replica;

- che da ultimo le parti hanno depositato rispettive istanze di passaggio della causa in decisione senza previa discussione orale;

- che alla camera di consiglio del 20 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione;

Ritenuto, in osservanza del criterio della “ ragione più liquida ”, corollario del principio di economia processuale che governa il processo amministrativo e che, a propria volta, è espressione del canone costituzionale del giusto processo (cfr., ex multis , C.d.S., A.P., 27 aprile 2015, n. 5; Sez. VI, 14 marzo 2025, n. 2085; Sez. V, 24 febbraio 2025, n. 1513; Sez. III, 17 febbraio 2025, n. 1291; Sez. VII, 3 febbraio 2025, n. 848), di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità dell’appello sollevate dalla difesa del Comune di Avezzano, in ragione della complessiva infondatezza nel merito del gravame;

Considerato, infatti:

- che le istanze conoscitive della richiedente devono ritenersi soddisfatte dal Comune sia con l’invio della documentazione effettuato in riscontro all’istanza di accesso, sia con le spiegazioni fornite dal Comune stesso nel giudizio di primo grado con la nota/relazione del 9 luglio 2024, versata in atti l’11 settembre 2024 come all. 4) , unitamente ai documenti ad essa allegati;

- che dal complesso di tali documenti si evince come nella cappella -OMISSIS---OMISSIS- sia stato di recente tumulato un defunto deceduto prematuramente in un altro Comune (Pescara) che è un lontano parente della sig.ra -OMISSIS-, trattandosi del sig. -OMISSIS--OMISSIS-, nipote della sig.ra -OMISSIS- -OMISSIS-, a sua volta zia della ricorrente, in quanto sorella di suo padre, il -OMISSIS--OMISSIS-. Il Comune ha trasmesso alla ricorrente la copia dell’originario atto di concessione, recante al punto 6 l’elenco degli aventi titolo (originari concessionari e loro congiunti) ad essere sepolti nella cappella di famiglia, così ponendola in condizione di verificare l’appartenenza o meno del citato sig. -OMISSIS- all’elenco dei predetti aventi titolo;

- che pertanto il Comune, nell’inviare alla richiedente la copia della concessione cimiteriale del 1956, ha soddisfatto le sue esigenze conoscitive, avendole trasmesso la prova documentale circa gli aventi titolo alla sepoltura, e ciò anche nell’ottica di eventuali iniziative giudiziali prospettate dalla ricorrente nei propri scritti difensivi. Vero è che il Comune ha escluso dalla documentazione inviata all’odierna appellante la richiesta ostensiva formulata il 17 gennaio 2022 dal sig. -OMISSIS- -OMISSIS- (o -OMISSIS-, come sembra desumersi dal documento di identità), quale erede dell’originario concessionario -OMISSIS- -OMISSIS-, siccome atto di un soggetto terzo, senza però premurarsi di attivare previamente la procedura di notifica ai controinteressati ai fini della loro eventuale opposizione all’accesso, prevista dall’art. 3 del d.P.R. n. 184/2006 (cfr., ex multis , C.d.S., Sez. IV, 16 marzo 2011, n. 2968; C.G.A.R.S., Sez. Giur., 16 marzo 2017, n. 104): tale profilo, tuttavia, è superato dalla circostanza che una copia della suddetta richiesta ostensiva è stata versata in atti dal Comune nel giudizio di primo grado come all. F) alla nota/relazione del 9 luglio 2024 (v. supra );

- che per quanto riguarda la richiesta di avere visione e/o ottenere copia degli atti relativi a “ tutte ” le operazioni inerenti l’utilizzo della cappella in parola, da un lato essa è troppo generica e perciò, come obietta la difesa comunale, sovrabbondante: solo in sede processuale (peraltro non nell’atto di appello, ma nei successivi scritti), e non in sede amministrativa, la parte ha inteso delimitarla; dall’altro lato, il Comune ha dato riscontro a tale richiesta con la già citata nota/relazione del 9 luglio 2024 e con la documentazione a questa allegata, tra cui è compresa l’autorizzazione alla sepoltura del sig. -OMISSIS--OMISSIS- nel cimitero di Avezzano, rilasciata in data 8 gennaio 2022 dall’Ufficiale di Stato Civile del Comune di Pescara (luogo dove il defunto risiedeva ed è deceduto);

- che per tutto quanto si è detto risulta all’evidenza priva di pregio la doglianza dell’appellante per la quale il Comune non l’ha mai convocata per consentirle l’esercizio del diritto di accesso, avendo il Comune stesso provveduto a fornirle tutta la documentazione in proprio possesso sia con il riscontro del 22 maggio 2024 (dopo solo due giorni dalla ricezione dell’istanza), sia in sede giudiziale, con i documenti allegati alla nota/relazione del 9 luglio 2024;

- che all’evidenza risultano altresì infondate le doglianze volte a negare che la CO.SE.MA. S.r.l. sia un soggetto distinto dal Comune appellato, trattandosi di una società privata concessionaria dei servizi cimiteriali del Comune di Avezzano, cui l’interessata potrà, se del caso, rivolgere un’apposita istanza di accesso ai sensi dell’art. 23 della l. n. 241/1990 (cfr., ex plurimis , C.d.S., Sez. V, 2 ottobre 2019, n. 6603; Sez. VI, 28 marzo 2013, n. 1835; id., 2 maggio 2012, n. 2516; id., 17 gennaio 2011, n. 235; Sez. IV, 27 gennaio 2011, n. 619; C.G.A.R.S., Sez. Giur., 4 febbraio 2010, n. 108);

- che in particolare è priva di pregio la doglianza secondo cui al Comune di Avezzano farebbe capo assieme alla CO.SE.MA. S.r.l. un potere di gestione dei documenti della ridetta società e della relativa archiviazione documentale, non essendo stata indicata la base normativa di un potere di tal fatta, che non può ricondursi all’“ alta sorveglianza ” spettante al concedente ai sensi dell’art. 11 dell’originario atto di concessione del 2001;

Ritenuto, in definitiva, di dover respingere l’appello, poiché dagli atti di causa emerge che il Comune ha trasmesso e/o depositato la documentazione in proprio possesso, adempiendo all’istanza ostensiva dell’appellante;

Ritenuta, comunque, la sussistenza di giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio di appello, vista la particolare natura della controversia;

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sezione Settima (VII), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (ed agli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti e della dignità degli interessati, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni altro dato idoneo all’identificazione delle persone fisiche menzionate in sentenza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pietro De Berardinis	Marco Lipari

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.