Pubblicato il 09/03/2026

N. 01869/2026REG.PROV.COLL.

N. 04970/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4970 del 2025, proposto dalla Società OR dei servizi energetici (G.S.E.) s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Bolt di ST ES s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Carlo Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Ministero dello sviluppo economico, in persona del Ministro pro tempore , non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Terza ter, 24 aprile 2025, n. 8051, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società Bolt di ST ES s.r.l., con presentazione di ricorso incidentale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 il Cons. AN NE e uditi per le parti gli avvocati Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola e l’avvocato Giovanni Carlo Esposito;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Oggetto della controversia è la decadenza disposta dalla Società OR dei servizi energetici s.p.a. (d’ora in avanti, solo G.S.E. o il OR) con provvedimento prot. n. GSE/P20210016173 del 9 giugno 2021 nei confronti della Società BOLT di ST ES s.r.l. (BOLT o la Società), riferita ad un impianto fotovoltaico installato nel Comune di Pomigliano d’Arco. Ciò all’esito di quanto riscontrato dal Gruppo di verifica in occasione del sopralluogo del 24 gennaio 2020, che avrebbe fatto riconsiderare come eccessiva la produzione energetica a partire dall’anno 2014, alla luce delle stime effettuate con l’ausilio dei software di simulazione della producibilità. In particolare, la causa di ridetta anomalia produttiva sarebbe stata individuata nella presenza di un cavo, proveniente da un impianto limitrofo e non di proprietà della BOLT, che si è presunto essere utilizzato a scopo incrementale dell’efficienza dell’impianto di quest’ultima. Quanto detto dopo avere espressamente escluso l’applicabilità al procedimento de quo del termine di 18 mesi desumibile dal combinato disposto tra l’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, come novellato dall’art. 56 del d.l. n. 76 del 2020, e l’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, cui il primo rinvia, nella versione vigente ratione temporis , sia perché in generale l’atto adottato non era da ricondurre all’esercizio di autotutela, sia perché comunque tale termine, “seppure” effettivamente spirato, non impediva di procedere, essendosi in presenza di una falsa rappresentazione della realtà, rilevante a prescindere dalla sua cristallizzazione in un giudicato penale.

1.1. In punto di fatto occorre ricordare che il riconoscimento della tariffa incentivante alla Società risale alla comunicazione del G.S.E. del 6 aprile 2010, mentre l’avvio del procedimento di verifica è datato 23 gennaio 2020, ancorché comunicato contestualmente al sopralluogo che, come detto, è del giorno successivo (24 gennaio 2020). L’incentivazione di quell’impianto, peraltro, aveva già attinto il T.a.r. per il Lazio, stante che la Società aveva intentato ben due azioni monitorie al fine di vedersi liquidare le spettanze riconosciutele, in relazione alle quali il G.S.E. era inadempiente.

Con un primo decreto ingiuntivo, n. 2783 del 2018, il OR era stato quindi condannato a pagare il corrispettivo dovuto per gli anni 2016 e 2017; con il successivo, n. 6460 del 2019, quello riferito all’anno 2018. Il G.S.E. non si è opposto ai decreti, ma soprattutto non ha rilevato alcuna anomalia rispetto alla documentata produzione energetica riferita a quegli anni, sì da attivare una qualsivoglia forma di controllo per individuarne tempestivamente la causa.

2. Con la sentenza n. 16764/2022, segnata in epigrafe, il Tribunale adito ha accolto il quinto, il sesto e l’ottavo motivo di gravame, respingendo gli altri.

2.1. Con riferimento al quinto motivo di gravame (afferente l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela, la violazione dell’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 e dei principi di buona fede, di certezza del diritto e di legittimo affidamento) il T.a.r. per il Lazio, dopo aver premesso che effettivamente nel caso di specie avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011 nella versione conseguente alle modifiche introdotte dal d.l. n. 76 del 2020 - e dunque l’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, cui lo stesso rinvia (§ II, da 6.2.1. a 6.2.6 della sentenza impugnata)- ha ritenuto il provvedimento di decadenza illegittimo per non avere effettuato il dovuto bilanciamento tra interessi in gioco imposto dalla norma.

Quanto al rispetto del termine, invece, pari a 18 mesi in virtù della versione dell’art. 21- nonies applicabile ratione temporis , e non a 12, come preteso dalla Società, esso sarebbe stato rispettato, dovendo essere computato dall’avvio del procedimento di verifica che cadrebbe nel regime transitorio di cui all’art. 56, comma 8, del medesimo d.l. n. 76 del 2020. La rilevanza dell’affidamento dell’operatore economico sarebbe data non tanto e non solo dal tempo comunque trascorso rispetto alla concessione degli incentivi (oltre dieci anni), ma soprattutto dai procedimenti monitori che ne hanno contrassegnato lo sviluppo, il cui esito, seppur irrilevante sub specie di giudicato (pure invocato dalla ricorrente), documenta comunque la buona fede di quest’ultima e la possibilità di verifiche più tempestive da parte del G.S.E. La discrepanza fra quanto prodotto dall’impianto e quanto avrebbe potuto produrre secondo le risultanze scientifiche utilizzate ex post era infatti già cristallizzata negli atti di tali procedimenti, quanto meno per le annualità dal 2016 al 2018 e agevolmente riscontrabile per le precedenti allorquando è stato notificato il primo ricorso.

2.2. Il sesto motivo di gravame (eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria) veniva accolto (paragrafi II.6.3 della sentenza impugnata) sull’assunto che il G.S.E. non ha sufficientemente e adeguatamente dimostrato la contestata alterazione della configurazione impiantistica, utilizzando presunzioni prive degli indispensabili requisiti della gravità, precisione e concordanza ( ex art. 2729 c.c.), « in quanto risultano inficiate dalle spiegazioni alternative fornite dalla ricorrente in sede procedimentale […] ».

2.3. Infine del tutto inconferente sarebbe il richiamo, a motivare la gravità delle violazioni accertate, alla condotta ostativa del potere di verifica e di controllo da parte del OR (motivo di ricorso n. 8), stante che al contrario, per quanto attiene alla documentazione indicata come carente, la Società l’aveva già prodotta nel 2010, all’atto della richiesta delle tariffe incentivanti, che altrimenti non avrebbe potuto essere accolta; per quanto concerne invece la mancata collaborazione dopo i controlli, risulta in atti l’esatto contrario, avendo la BOLT fornito da subito spiegazioni alternative dell’elevata produzione di energia (l’acquisto di un impianto di raffreddamento ad acqua). Eventuali ulteriori carenze istruttorie avrebbero potuto essere sanate con un mero sollecito, in una logica di soccorso istruttorio (Cons. Stato, sez. II, 24 marzo 2025, n. 2433)

3. Avverso tale sentenza la Società OR servizi energetici s.p.a. ha interposto appello affidandolo a due autonomi motivi di diritto (estesi da pagina 9 a pagina 31).

Nello specifico, ha lamentato:

i) e rror in procedendo et in iudicando, avuto riguardo all’avvenuto accoglimento del quinto motivo di gravame, per violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del d.l. n. 76/2020, dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e dell’art. 10 del d.m. 31 gennaio 2014. Contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, la novella del 2020 non avrebbe potuto trovare applicazione, in quanto il procedimento di verifica è stato avviato il 23 gennaio 2020, ovvero prima dell’entrata in vigore della norma, che risale al 17 luglio 2020, sicché farne retroagire le previsioni equivarrebbe a violare l’art. 11 delle preleggi. Ad ogni buon conto, il T.a.r. ne avrebbe equivocato la portata, laddove ha ritenuto che essa abbia mutato la natura della decadenza, che resta un atto necessitato, e non discrezionale. Quanto detto a prescindere dal fatto che comunque la sentenza impugnata dà atto che il limite temporale all’esercizio del potere da parte del OR, « è stato rispettato, decorrendo i diciotto mesi dal 17 luglio 2020 – data di entrata in vigore del D.L. 76/2020» (par. II.6.2.2. della sentenza impugnata);

ii) error in procedendo et in iudicando, in relazione all’avvenuto accoglimento del sesto e ottavo motivo di gravame, per violazione dell’allegato 1, lett. g) ed e) del d.m. 31 gennaio 2014, e dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011, sotto altro profilo. Il T.a.r. non avrebbe dato la giusta rilevanza a quanto emerso in sede di sopralluogo, ovvero la presenza di un ulteriore impianto, limitrofo a quello in oggetto, che presentava un « cavo di potenza che, provenendo da tale impianto, asseritamente nella titolarità di altro soggetto, afferiva alla stessa cabina utente dell’impianto in oggetto» (pag. 4 del provvedimento). Dalle verifiche effettuate, è risultato che l’impianto limitrofo a quello di BOLT era stato realizzato nel 2013 ovvero l’anno antecedente (2014) l’anomala crescita dell’energia prodotta da quello incentivato. In particolare, come riportato testualmente nel provvedimento del G.S.E. (pag. 8 ss.), confrontando la produzione attesa a livello di progetto esecutivo con quella effettiva, si ha che quest’ultima si è rivelata superiore all’altra di circa il 40%. La stessa Società infatti, nella richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti (prot. GSE/A201003166) qualificava il proprio impianto come di potenza nominale o di massima, o di picco, o di targa, pari a 183,04 kW ed evidenziava come l’energia massima producibile su base annua sulla base di calcoli matematici fosse pari a 251,7 MWh, laddove si è addivenuti ad una produzione pari ai 350MWh all’anno. Al riguardo, non sarebbe affatto plausibile la spiegazione fornita dell’utilizzo di un sistema di raffreddamento dei moduli fotovoltaici a base d’acqua demineralizzata, peraltro non documentato sul momento, malgrado la richiesta in tal senso avanzata con la nota del 1° ottobre 2020.

3.1 Con un terzo motivo, erroneamente rubricato sub 4 (esteso da pag. 31 a pag. 38), ha riproposto, ex art. 101, comma 2, c.p.a. le domande, eccezioni e deduzioni presentate in primo grado controdeducendo alle censure di parte avversa. In particolare:

- in riferimento al lamentato mancato preavviso del sopralluogo ispettivo (primo motivo di ricorso di primo grado), ha evidenziato come l’art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011, consenta espressamente di prescinderne. Il contraddittorio peraltro sarebbe stato pienamente garantito con la consegna della comunicazione di avvio del procedimento al momento dell’accesso. Nel caso di specie, inoltre, la circostanza sarebbe priva di pregio, giusta l’applicabilità dell’art. 21- octies , comma 2, della l. n. 241 del 1990, che neutralizza tale vizio procedimentale laddove l’atto sia, come nella specie, a contenuto sostanzialmente necessitato;

- nessun rilievo può darsi alla mancata valutazione della possibilità di decurtazione tariffaria al posto della decadenza dagli incentivi (settimo e nono motivo di ricorso), in quanto la stessa non avrebbe potuto essere concessa in ragione della particolare rilevanza delle violazioni commesse;

-in riferimento infine al difetto di motivazione e alla presunta prescrizione del credito sanzionatorio, la peculiarità della decadenza, che non è espressione di potere di autotutela né sanzionatorio, ma dei compiti di vigilanza assegnati al G.S.E., rende doveroso l’obbligo restitutorio di quanto indebitamente percepito, una volta acclarato che mancano i presupposti per l’erogazione.

4. Si è costituita in giudizio la Società Bolt di ST ES s.r.l. per resistere all’appello, producendo copiosa documentazione, ivi compresi gli ordini di acquisto di un impianto di raffreddamento dei moduli fotovoltaici a base d’acqua mineralizzata risalenti all’anno 2010. Con atto in pari data (24 luglio 2025) ha presentato ricorso incidentale condizionato.

4.1. In via preliminare ha eccepito la inammissibilità del gravame non avendo il G.S.E. impugnato tutti i capi della sentenza del T.a.r. per il Lazio. In particolare, si sarebbe formato il giudicato interno, rendendo inutile l’intero gravame, sulla riconducibilità dell’applicazione del nuovo regime delineato dalla versione novellata dell’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 alla disciplina transitoria di cui all’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, trattandosi di procedimento di autotutela in corso: ad ogni buon conto, è alla data della decadenza ( 9 giugno 2021) che bisognava avere riguardo nell’applicare la regola del tempus regit actum , non a quella di avvio del procedimento di controllo (23 gennaio 2020). Una volta acclarata l’applicabilità dell’art. 21- novies della l. n. 241 del 1990, il G.S.E. era obbligato ad effettuare la prevista comparazione di interessi in gioco, dando rilievo alla tutela dell’affidamento del destinatario dell’atto, come correttamente affermato dal primo giudice. Dopo il d.l. n. 76 del 2020, infatti, il potere di decadenza sarebbe divenuto discrezionale (v. Cons. Stato, sez. II, n. 640 del 2023). D’altro canto, ridetto affidamento si sarebbe consolidato all’esito del comportamento processuale del G.S.E. nei procedimenti monitori intentati per sollecitare il pagamento delle proprie spettanze (v. la documentazione versata in atti, corrispondente a quella prodotta in sede di ricorso n. RG 4299/2018, sfociato nel decreto ingiuntivo n. 2783/2018, relativa ai livelli di produzione di energia, già inequivocabilmente palesati in tale sede).

4.2. La Società ha quindi riproposto i motivi del ricorso di primo grado che il T.a.r. per il Lazio ha respinto (da pag. 40 a pag. 47 dell’appello incidentale), censurando finanche (paragrafo 9) l’avvenuta compensazione delle spese di lite, in quanto asseritamente non suffragata da giusti motivi. In dettaglio, ha nuovamente lamentato:

i- violazione dell’art. 7 della convenzione del 6 luglio 2010 e della delibera n. 70 del 2007 di attuazione del d.m. 19 febbraio 2007, dell’art. 7, comma 1, del d.m. 31 gennaio 2014, dell’art. 7 della l. n. 241 del 1990 e dell’art. 24 della Costituzione;

ii- violazione dell’art. 10- bis , degli artt. 7 e 8 del d.m. 31 gennaio 2014, nonché del principio del soccorso istruttorio e della leale collaborazione, stante che nella specie l’ispezione è stata effettuata senza alcun previo avvertimento alla Società, pur non sussistendone l’ urgenza;

iii- come ricordato dal Consiglio di Stato nell’ordinanza del 19 gennaio 2022 di accoglimento dell’istanza cautelare, il G.S.E. aveva il dovere di verificare le condizioni di mantenimento dell’incentivo, decurtandone eventualmente gli importi, non potendo tale lacuna istruttoria essere colmata dalle motivazioni postume circa la ritenuta inapplicabilità delle misure di salvaguardia;

iv. eccesso di potere per illogicità del recupero delle somme erogate, per le quali sarebbe anche maturata la prescrizione.

5. Con ordinanza n. 2759 del 29 luglio 2025 la sezione ha accolto l’appello cautelare nella sola parte afferente gli esborsi mancanti, che il OR paventava di dover corrispondere nelle more della decisione di merito.

6. In vista dell’udienza, il G.S.E. in data 2 gennaio 2026 ha prodotto memoria per ribadire le proprie argomentazioni, eccependo anche l’inammissibilità dell’appello in toto o in parte qua , stante che esso supera i limiti dimensionali delle previste 70.000 battute.

7. All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026, esaurita la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

8. L’eccezione di inammissibilità dell’appello incidentale condizionato per superamento dei previsti limiti dimensionali va respinta. L’atto infatti ricade nella disciplina nel nuovo comma 5 dell’art. 13- ter dell’Allegato A al c.p.a. - modificato dalla legge 30 dicembre 2024, n. 207 - , ai sensi del quale a tale violazione consegue l’eventuale irrogazione di una sanzione pecuniaria, laddove lo sforamento dimensionale sia avvenuto senza avere ottenuto una preventiva autorizzazione. Esclusa dunque qualunque “sanzione di inammissibilità” (peraltro effetto di interpretazione normativa di dubbia coerenza con il dettato costituzionale), la norma rimette alla valutazione del collegio la scelta di irrogare o meno quella pecuniaria.

Nel caso di specie, la peculiarità della vicenda, nonché la sostanziale neutralità dell’“eccesso verboso” dell’appello incidentale, che in quanto “condizionato” non incide sull’economia del giudizio, inducono a non applicare la sanzione prevista, dispensando in tal modo il Collegio dal porsi anche il problema della eventuale illegittimità costituzionale della norma primaria che tale sanzione prevede. L’infondatezza nel merito dell’appello principale, infatti, esime il collegio da un suo approfondito scrutinio.

9. Va innanzi tutto chiarito l’esatto perimetro della vicenda, spostando il fuoco dell’attenzione dalla tematica dell’applicabilità o meno della disciplina contenuta nell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011, in quanto sostanzialmente neutra ai fini della decisione. Il Collegio ritiene infatti che vada respinto il secondo motivo di appello, nella parte in cui insiste sulla rilevanza delle violazioni riscontrate, senza tuttavia fornire validi elementi per confutarne il difetto di istruttoria.

10. Con il primo motivo di appello, dunque, il G.S.E. sostiene che nel caso di specie i presupposti di cui all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 non avrebbero potuto trovare applicazione sia in quanto il procedimento di controllo è stato avviato a gennaio 2020, ovvero prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76 del 2020 (17 luglio 2020), sia perché comunque il potere di decadenza è distinto da quello di annullamento d’ufficio, non consentendo alcuna discrezionalità all’organo di controllo a fronte di violazioni oggettivamente rilevanti quali quelle che consistono in una falsa rappresentazione dei fatti.

10.1. Di contro, il Tribunale di prime cure basa la propria tesi affermativa sul regime transitorio previsto dall’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020, che sancisce l’applicazione delle nuove disposizioni « anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d’ufficio in corso ». Salvo poi circoscrivere tale applicabilità alla parte sostanziale dell’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, stante che con riferimento al rispetto dei termini, esso viene chiaramente affermato come avvenuto.

10.2. Rileva il Collegio come l’atto impugnato, peraltro, affronta espressamente la questione dell’applicabilità o meno della novella e la esclude in ragione della propria autoqualificazione quale provvedimento distinto dall’annullamento d’ufficio, con ciò confondendo – al pari del resto di quanto sostenuto in sede di appello – l’assimilazione tra i due poteri e la scelta, inequivocabile, di omologarne i presupposti.

11. Gli effetti della ritenuta applicazione della novella si risolvono tuttavia nel caso di specie nell’affermazione dell’avvenuta trasformazione del potere di decadenza in discrezionale che sarebbe sottesa al rinvio all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990, stante che il rispetto del termine (correttamente indicato in 18 mesi, essendo la riduzione a 12 sopravvenuta ai fatti di causa), è espressamente affermato.

Su tale aspetto, il Collegio non può che richiamare l’univoca ricostruzione di segno opposto espressa dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, in linea con le affermazioni dell’Adunanza plenaria, seppure di poco antecedenti al d.l. n. 76 del 2020, circa i tratti distintivi della decadenza sia rispetto al potere sanzionatorio che a quello di annullamento d’ufficio. Essa cioè era e resta non assimilabile all’autotutela poiché non si fonda sul riesame del precedente provvedimento di ammissione all’incentivo, ma sulla verifica e il controllo della sussistenza dei requisiti per l’incentivazione, così come dichiarati dall’istante in sede di richiesta di ammissione. Si tratta dunque ancora oggi di un atto vincolato di decadenza accertativa dell’assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l’ammissione all’incentivo pubblico, sicché in relazione ad esso esulano, in radice, le caratteristiche proprie degli atti di secondo grado e, conseguentemente, non è applicabile nella sua interezza l’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990 (cfr., ex multis , Cons. Stato sez. II n. 10387 e 2832 del 2024, n. 7978 e 4913 del 2023; Ad. Plen. 18 del 2020).

Anche la pronuncia della Sezione (n. 640 del 2023) invocata a supporto della tesi di parte avversa, ribadisce in realtà tali principi, pur contenendo un’affermazione che, solo ove stralciata dal contesto, sembra propendere per altra soluzione. Esula dal perimetro dell’odierna decisione, trattandosi di questione non proposta dalla difesa del G.S.E., l’esatta portata da attribuire alla formulazione letterale del comma 8 dell’art. 56, cui fa riferimento il primo giudice, laddove evoca i procedimenti amministrativi « di annullamento d’ufficio » in corso, ovvero se l’espressione sia o meno colà utilizzata come sinonimo di procedimenti di decadenza, come parrebbe sotteso alla ricostruzione effettuata dal T.a.r. per il Lazio.

12. Anche a voler considerare intangibile l’affermazione del T.a.r. per il Lazio che nella specie la riforma trova applicazione (tesi peraltro condivisa dal Collegio), il ritenuto rispetto dei limiti temporali e, di contro, la ribadita natura necessitata del potere di decadenza privano la questione di qualsivoglia rilievo.

13. A diverse conclusioni deve addivenirsi con riferimento al difetto di istruttoria.

14. Il G.S.E. insiste sulla circostanza che nel caso di specie BOLT sarebbe incorsa in una grave violazione per la falsa rappresentazione della modifica impiantistica asseritamente apportata all’impianto (il cavo aggiuntivo) all’evidente scopo di alterare la produzione di energia, maggiorandola. Tale condotta sarebbe peraltro da collocare non al momento della presentazione della domanda, ma in epoca successiva, pure questa individuata su base meramente congetturale in relazione al rilievo che l’altro impianto, come da consultazione di apposita piattaforma digitale, risulterebbe insistere in loco a partire dal 2013. La ricostruzione non può essere condivisa per l’evidente ragione che dà una coloritura di “anomalia” a dati non solo in possesso da sempre del G.S.E., ma addirittura sottoposti alla sua diretta attenzione -sicché non può ipotizzarsene il mancato assorbimento in mare magno delle informazioni fornite al OR nella pletora di pratiche di richieste di incentivi che è chiamato ad istruire - quanto meno con riferimento alle annualità 2016, 2017 e 2018, oggetto dei ricordati procedimenti monitori.

14.1. Ma vi è di più: a fronte della circostanza oggettiva della visualizzata presenza di un cavo, del quale è fornita anche documentazione fotografica, il Gruppo di verifica non ha inteso farsi carico di appurare empiricamente né da dove esattamente tale cavo provenisse, né dove effettivamente esso confluisse e per quali ragioni, adducendo, ex post , difficoltà pratiche che quand’anche possano essere comprese sul momento, non giustificano certo la scelta di non attrezzarsi nell’immediato appurando in concreto quanto fatto oggetto solo di ipotesi ricostruttive.

Il sopralluogo, peraltro, si palesa talmente lacunoso che neppure si è fatto carico di coinvolgere il titolare dell’impianto di teorico supporto, che resta indicato come estraneo ai fatti di causa anziché potenziale complice ovvero vittima, astrattamente finanche inconsapevole, di un’attività che, ove veritiera, avrebbe addirittura travalicato i confini della mera verifica del mantenimento della spettanza di un beneficio economico. Tutta la ricostruzione effettuata, cioè, si basa su mere congetture: dalla datazione della manomissione, comunque appurata solo nel 2020, alla sua qualificazione come tale, alla sua finalizzazione, al risultato che avrebbe determinato, salvo concludere definendo assertivamente come implausibile la spiegazione alternativa fornita dalla Società. Pure l’esistenza dell’impianto di raffreddamento, della cui presenza è stata data prova documentale (neppure questa smentita da verifiche in loco di segno opposto), non è stata oggetto di alcun controllo.

In sintesi, il ricorso alla letteratura scientifica e ai dati statistici ben avrebbe potuto assumere un qualche rilievo a completamento di lacune non colmabili diversamente, come accade ad esempio a fronte di situazioni non ricostruibili o non più ricostruibili con certezza e di potenziali concorrenti eziologie. Ma esso non può comunque sostituire verifiche possibili, oltre che doverose, anche al fine di escludere altri tipi di responsabilità da parte della Società, che, al contrario, ha perfino sollecitato la reiterazione delle verifiche sul posto. A fronte, cioè, della possibilità - recte , dell’obbligo, in ragione delle competenze specifiche conferitegli dalla legge, la cui rilevanza pubblicistica viene giustamente valorizzata quando si vuole escludere la discrezionalità - di sciogliere ogni dubbio, superando la zona grigia della valutazione ipotetica per approdare in quella delle certezze fattuali, il G.S.E. ha preferito costruire il procedimento “ a tavolino”. Il che integra il lamentato difetto di istruttoria, oltre che violare i più elementari principi di buona fede e leale collaborazione tra le parti.

14.2. Peraltro, la rivendicata possibilità di effettuare sopralluoghi ispettivi « anche senza preavviso » (art. 42, comma 1, del d.lgs. n. 28 del 2011) risponde evidentemente proprio all’esigenza di garantire verifiche fattuali che solo il c.d. “effetto sorpresa” è capace di assicurare: ma perde ogni significatività, e trasmoda in violazione delle garanzie di difesa, ove ridette verifiche fattuali non vengano effettuate, nell’immediato ovvero in un lasso di tempo ragionevole, se del caso con il diretto supporto del personale dell’operatore economico, accettando il rischio non solo che lo stato dei luoghi venga successivamente mutato (il che peraltro non risulta essere accaduto nel caso di specie), ma che l’osservazione empirica si palesi insufficiente ex se a giustificare congetture che nella stessa non trovano un sufficiente fondamento.

14.3. Né può assumere rilievo a giustificare il conclamato difetto di istruttoria il richiamo all’ingente carico di lavoro gravante sul OR: le difficoltà gestionali di una qualsiasi organizzazione, infatti, per quanto comprensibili, non consentono di adottare provvedimenti privi di adeguato supporto motivazionale, a maggior ragione ove gli stessi siano destinati ad incidere così pesantemente nella sfera giuridica del destinatario, come nel caso di specie. Oltre tutto, come ampiamente chiarito, il G.S.E., inadempiente nei pagamenti al punto da farsi citare in giudizio, ben avrebbe dovuto, a tutela dell’erario, effettuare ogni approfondimento alla luce delle evidenze scientifiche, che, se rilevanti, già lo erano per le annualità dal 2016 al 2018, regolarmente liquidate.

15. Infine e solo per completezza, la sentenza impugnata va condivisa anche nella parte in cui esclude che la BOLT abbia tenuto una condotta in sede procedimentale ostativa al proficuo esercizio del potere di verifica. Fornire, infatti, una spiegazione alternativa ritenuta da controparte immotivatamente non plausibile sol perché non confermativa della propria tesi accusatoria, non equivale affatto ad osteggiare gli accertamenti, bensì, molto semplicemente, ad avvalersi delle proprie garanzie difensive, siccome previsto dalle regole sul corretto procedimento.

16. Per tutto quanto sopra detto, l’appello va respinto.

17. Conseguentemente, va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale condizionato proposto dalla Società BOLT.

18. La complessità della vicenda, nonché la decisione assunta di non sanzionare l’avvenuto superamento dei limiti dimensionali dell’appello incidentale, giustificano la compensazione delle spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

AN RL, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

AN NE, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN NE	AN RL

IL SEGRETARIO