Pubblicato il 07/04/2025

N. 02954/2025REG.PROV.COLL.

N. 02204/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2204 del 2022, proposto da
Presidio Ospedaliero - Casa di Cura P.A. Villa dei Fiori S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Margherita Pagano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Regina Margherita n. 269;

contro

Regione Campania, Direttore Generale per la Tutela della Salute ed il Coordinamento del S.S.R. della Campania, Commissario Ad Acta per L'Attuazione del Piano di Rientro dei Disavanzi del Settore Sanitario della Regione Campania, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 04946/2021, resa tra le parti, sull’impugnativa del diniego su istanza riconoscimento della qualifica di "presidio ospedaliero" dell'Asl Na 2 nord;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati Ai sensi dell’art. 87, comma 4-bis c.p.a. e dell’art. 13-quater disp. att. c.p.a. (articolo aggiunto dall’art. 17, comma 7, d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2021, n. 113.), preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza dell'avv. Pagano.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento nota prot. 2017.0419348 del 16 giugno 2017, l’Amministrazione ha disposto il rigetto dell’istanza formulata dalla Casa di Cura “Villa dei Fiori S.r.l.” per il riconoscimento della qualifica di “Presidio Ospedaliero” dell’ASL NA 2 Nord.

2. Con il ricorso iscritto al n.R.G. 3976/2017, proposto dinanzi al Tar Campania, l’odierno appellante ha impugnato il provvedimento deducendo violazione dell’art. 43 della legge n. 833 del 1978, dell’art. 14, comma 12, d. lgs. 502/1992, della legge regionale n. 2/1994, del d.p.r. 14 gennaio 1997 n. 37, della legge regionale n. 2/1998, della delibera di giunta regionale n. 285 del 2005; eccesso di potere per erronea e carente istruttoria e contraddittorietà con le precedenti disposizioni regionali nonché disparità di trattamento.

3. Il TAR adito, con la sentenza n. 2261/2021, pubblicata il 14 aprile 2021, ha respinto il ricorso in quanto improcedibile per sopravvenuta adozione del Decreto Commissariale n. 103 del 2018 e, nel merito, infondato, non essendo stato riconosciuto alla Casa di Cura “Villa dei Fiori S.r.l.” il requisito dell’equiparazione agli ospedali pubblici richiesto dalla normativa vigente.

4. Avverso tale pronuncia è insorto il Presidio Ospedaliero - Casa Di Cura P.A. Villa Dei Fiori S.R.L. , con atto di appello notificato in data 16.02.2022, depositato in data 14.03.2022, a mezzo del quale ha chiesto di riformare la sentenza n. 4946/2021 del TAR Campania Napoli e, per l’effetto, annullare in toto il provvedimento gravato, in quanto gravemente illegittimo.

5. L’Amministrazione non si è costituita in giudizio.

6. Alla pubblica udienza del 5 aprile 2025 la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. Con il primo motivo parte appellante ha ritenuto che la decisione impugnata è gravemente errata perché si basa su una svista del Collegio che ha portato a privare di interesse il ricorso, errore indotto anche dalla difesa della Regione. Il ricorso riguarda la classificazione errata di un Presidio Ospedaliero, che invece di essere riconosciuto come ospedale di I livello è stato qualificato come semplice sede di Pronto Soccorso. Questo provvedimento è stato interpretato dal Collegio come un atto di qualificazione della struttura, senza considerare che questa possedeva già i requisiti per essere riconosciuta come ospedale di I livello. La struttura ricorrente ha sempre rispettato la normativa sanitaria nazionale e regionale ed è stata autorizzata all’esercizio delle funzioni di Pronto Soccorso con un’organizzazione conforme alle disposizioni dell’ASL. Tuttavia, il provvedimento contestato ha modificato la sua classificazione in modo errato e senza adeguata istruttoria, declassandola a Presidio di base. Questo ha conseguenze rilevanti, poiché la mancata attribuzione dello status di Presidio Ospedaliero impedisce alla struttura di accedere a determinati benefici economici e normativi, oltre a danneggiarne il personale e la sua operatività. Il Collegio di prime cure ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, senza però effettuare un’adeguata verifica dell’utilità che una sentenza avrebbe potuto ancora garantire alla ricorrente. Secondo la giurisprudenza consolidata, la dichiarazione di improcedibilità richiede una valutazione rigorosa per accertare che la decisione non possa produrre alcun effetto utile, anche solo strumentale o morale. In questo caso, il giudice ha invece anticipato una valutazione che spettava alla parte ricorrente, trascurando il fatto che la Regione aveva già riconosciuto la struttura come Presidio Ospedaliero e che il provvedimento impugnato contrastava con tale riconoscimento.

7.1 Il motivo è fondato.

7.2 In termini processuali, è erronea la declaratoria di improcedibilità del ricorso.

7.2.1 In proposito, in linea generale va ribadito che la dichiarazione di improcedibilità della domanda per sopravvenuta carenza di interesse presuppone il verificarsi di una situazione di fatto o di diritto del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza, per avere fatto venire meno per il ricorrente l'utilità della pronuncia del giudice; l'esclusione di ogni risultato utile può verificarsi quando l'atto oggetto di impugnazione ha di fatto consumato la sua efficacia, con sostanziale sopravvenuta carenza di interesse a coltivare la relativa impugnazione (cfr. ex multis Consiglio di Stato , sez. IV , 18/12/2023 , n. 10950).

7.2.2 Nel caso di specie, gli atti sopravvenuti, se da un canto non hanno escluso ogni possibile utilità alla decisione del ricorso avverso il diniego di riconoscimento della qualifica di “Presidio Ospedaliero” (avendo classificato il presidio in questione quale “Ospedale – Sede di Pronto Soccorso”, anziché come D.E.A. di I Livello, pur avendone tutti i requisiti previsti proprio dal D.M. 70/2015), da un altro e dirimente canto sono stati tempestivamente impugnati, cosicché i relativi effetti sono in ogni caso sub iudice.

7.2.3 In definitiva, va ribadito che per determinare l’improcedibilità (cfr. ad es. C.d.S. sez. V 27 novembre 2015 n.5379) serve un nuovo provvedimento, anche non satisfattorio delle richieste dell’interessato, che sia però idoneo a ridefinire l’assetto degli interessi coinvolti; ma la relativa impugnazione, quali che siano gli effetti concreti, esclude nelle more del giudizio la sussistemza di tale definitiva ridefinizione.

8. Con il secondo motivo parte appellante ha ritenuto che la sentenza impugnata presenti gravi errori di valutazione, in quanto travisa il contenuto della Delibera regionale e ne interpreta erroneamente gli effetti. In particolare, il giudice di primo grado ha ritenuto che la delibera autorizzasse esclusivamente l’esercizio delle funzioni di Pronto Soccorso senza riconoscere la qualifica di Presidio Ospedaliero, sostenendo che tale riconoscimento richiederebbe una specifica valutazione della Regione sulla compatibilità con il Piano Sanitario Regionale. Tuttavia, questa interpretazione è infondata, poiché la struttura ricorrente era già stata riconosciuta dalla Regione come Presidio Ospedaliero, e il provvedimento impugnato ha ingiustamente ignorato tale qualifica. Contrariamente alla posizione della Regione e alla decisione del giudice, la struttura ha sempre rispettato i requisiti normativi previsti sia a livello nazionale che regionale. Era stata autorizzata all’esercizio delle funzioni di Pronto Soccorso, già riconosciute dall’ASL di appartenenza, e comprendeva specialità mediche e chirurgiche coerenti con la sua classificazione. Inoltre, la Regione, con un successivo provvedimento legislativo, ha esplicitamente confermato la qualifica di Presidio Ospedaliero per la struttura ricorrente, rafforzando la fondatezza del ricorso. Il giudice di primo grado ha quindi erroneamente omesso di considerare il chiaro riconoscimento della qualifica di Presidio Ospedaliero e ha accettato senza adeguata verifica le argomentazioni della Regione, che ha cercato di distinguere la struttura ricorrente dagli ospedali equiparati gestiti da enti ecclesiastici. Tale distinzione non ha però alcun fondamento giuridico, poiché la normativa vigente equipara le strutture private a quelle pubbliche ai fini dell’assistenza sanitaria. Un ulteriore elemento di errore nella sentenza riguarda il riferimento a una precedente decisione del TAR che riguardava un’altra struttura sanitaria, con la quale la Regione ha cercato di giustificare il mancato riconoscimento della qualifica di Presidio Ospedaliero alla ricorrente. Tuttavia, tale riferimento è del tutto inappropriato, in quanto il caso esaminato dal TAR riguardava una struttura diversa e non è applicabile alla presente controversia. Inoltre, la Regione ha omesso di considerare che la Delibera di Giunta aveva già sancito il diritto della ricorrente a essere riconosciuta come Presidio Ospedaliero, condizionando la completa equiparazione unicamente all’accreditamento istituzionale, che nel frattempo è stato ottenuto. Il mancato riconoscimento ufficiale della qualifica di Presidio Ospedaliero comporta per la struttura ricorrente un danno significativo, impedendole di beneficiare delle agevolazioni fiscali previste per tali strutture, di valorizzare l’attività di ricerca e il personale medico, nonché di accedere a condizioni assicurative più favorevoli e alla rete formativa della Regione. Inoltre, questa situazione genera inutili contenziosi, con costi sia per la struttura che per l’amministrazione pubblica. Infine, la sentenza impugnata si basa su un’erronea interpretazione delle normative sanitarie nazionali e regionali, che classificano i Presidi Ospedalieri in diverse categorie a seconda delle funzioni esercitate. Il Pronto Soccorso è già una funzione ospedaliera, e non vi è alcuna giustificazione per negare alla struttura ricorrente la qualifica di Presidio Ospedaliero. La decisione del giudice di primo grado, quindi, non solo ignora le norme di riferimento, ma appare anche contraddittoria rispetto alle stesse delibere regionali che avevano già riconosciuto tale status.

8.1 Anche tale motivo è fondato.

8.2 Dalla documentazione e dalla conseguente prospettazione di parte appellante, non contestata dalla non costituita parte appellata, emerge come la struttura in questione fosse adeguata alla normativa sanitaria regionale e nazionale che legittima la qualifica di presidio ospedaliero. In proposito, oggetto del ricorso era un provvedimento che veniva ad ignorare la qualifica di Presidio Ospedaliero già previamente riconosciuto dalla Regione.

8.2.1 In particolare, dagli atti di causa emerge come con l’atto D.G.R.C. n. 285 del 25 febbraio 2005 la Casa di Cura “Villa dei Fiori” fosse stata autorizzata all’esercizio delle funzioni di Pronto Soccorso sul territorio, già riconosciute dall’ASL di appartenenza con l’organizzazione di cui alla deliberazione n. 380/00 dell’ASL NA 4, con le specialità mediche e chirurgiche ivi descritte ed i servizi posti a base della classificazione della medesima Casa di Cura nonché per prestazioni di ricovero di emergenza – urgenza erogate in variazione del dimensionamento e delle caratteristiche tipologiche e funzionali della struttura. Nella medesima delibera n. 285/2005 si specificava che il riferimento tariffario da utilizzare per la remunerazione delle prestazioni era quello riportato nell’allegato B della DGRC 8708/95 e successivi aggiornamenti e adeguamenti, che è quello con il quale sono remunerate le prestazioni dei Presidi Ospedalieri Pubblici in generale.

8.2.2 In data 29 febbraio 2008, la Villa dei Fiori presentava domanda per il rilascio dell’accreditamento istituzionale, dichiarando, come previsto dalla legge, il possesso dei requisiti previsti dal Regolamento n.1/2007. Con L.R. n. 16 del 2008, veniva approvato il nuovo piano ospedaliero della Regione Campania che al capitolo “Piano di Ristrutturazione delle Rete Ospedaliera” dispone che i direttori generali delle ASL dovranno inserire tra i presidi del proprio ambito territoriale le strutture già autorizzate, tra le quali la Villa dei Fiori 22 di Acerra, autorizzata con DGRC n. 285/2005, come di seguito espressamente previsto nelle indicazioni fornite ai direttori generali delle AA.SS.LL. ed AA.OO. per l'elaborazione dei piani aziendali di riorganizzazione dei propri presidi: “Nelle scelte da programmare nei Piani Aziendali, i direttori generali delle ASL dovranno tenere in massimo conto la ristrutturazione della rete dell'emergenza, secondo le prescrizioni del POR e del Piano di rientro. Pertanto, nel Piano di riorganizzazione i Direttori Generali delle ASL dovranno, sulla base degli indici e parametri contenuti nelle schede redatte per ogni singolo presidio, nonché dei vincoli di cui in precedenza, ridisegnare la rete dell'emergenza costituita dai Presidi del proprio ambito territoriale, ivi comprendendo le strutture private già autorizzate con DGRC n. 284/2005 e n. 285/2005 ( appunto la Villa dei Fiori di Acerra), a seguito di accreditamento e classificazione come presidi ospedalieri in base alle loro specifiche configurazioni”.

8.3 A fronte di tali elementi, una tale modifica della qualifica di una struttura sanitaria avrebbe richiesto una istruttoria ed una motivazione specifica ed adeguata, prendendo specifica posizione sugli elementi evocati, a partire dalla specificità della struttura e del contesto normativo vigente.

8.4 Questo Consiglio ha già avuto modo di evidenziare come dall'inserimento funzionale di un ospedale classificato nella rete pubblica del Servizio Sanitario Regionale derivi una collocazione della struttura all’interno al sistema sanitario pubblico e in rapporto di equiordinazione con altre strutture analoghe (Consiglio di Stato, Sez. III, 4 ottobre 2017, n. 4631). Pertanto, una struttura sanitaria, una volta riconosciuta come Presidio Ospedaliero e inserita nella rete del SSR, mantiene tale qualifica, salvo specifiche e motivate valutazioni contrarie da parte della Regione.

9. Le considerazioni sin qui svolte assumono rilievo assorbente, con conseguente fondatezza dell’appello; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va accolto il ricorso di primo grado sotto gli assorbenti profili dedotti, con conseguente onere di rideterminazione della Regione.

10. Sussistono giusti motivi, anche a fronte dell’onere di rideterminazione, per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei sensi di cui in motivazione.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Davide Ponte, Presidente FF, Estensore

Sergio Zeuli, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Davide Ponte

IL SEGRETARIO