Pubblicato il 10/02/2025

N. 01086/2025REG.PROV.COLL.

N. 00961/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 961 del 2022, proposto da Costruzioni Ferrero S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Caretti e Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Riccardo Tagliaferri in Roma, via Bisagno, 14;

contro

Comune di San Vincenzo, Soprintendenza Archeologica, Ministero dei Beni e Attivita' Culturali, non costituiti in giudizio;
Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione terza) n. 991/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 febbraio;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione depositata dall’appellante;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Costruzioni Ferrero S.r.l. chiede la riforma della sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso proposto avverso il provvedimento dirigenziale del Comune di San Vincenzo n. G/2020/3 del 17 febbraio 2020, recante diniego di autorizzazione paesaggistica, e il parere negativo CI.34.43.04 del 7 gennaio 2020 della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e Livorno.

2. Con ricorso di primo grado la società, proprietaria dell’albergo Park Hotel “I Lecci”, ubicato nel Comune di San Vincenzo, impugnava i provvedimenti sopra indicati con cui era stata respinta l’istanza di autorizzazione paesaggistica relativa al progetto di ampliamento dell’albergo.

2.1. A sostegno del gravame deduceva:

i) i vizi di violazione di legge e incompetenza, atteso che il parere della Soprintendenza è stato redatto e sottoscritto dal funzionario responsabile e controfirmato da altro funzionario, su delega del Soprintendente;

ii) la mancata coincidenza tra la motivazione del preavviso di rigetto e quella contenuta nel provvedimento definitivo di diniego;

iii) i vizi di eccesso di potere, sotto vari profili, e di violazione delle norme sul giusto procedimento, atteso che la Soprintendenza - pur dichiarandosi, nel preavviso di rigetto, disponibile a valutare altre soluzioni progettuali correttive - non ha dato seguito alla richiesta di incontro formulata dalla ricorrente con le proprie osservazioni

iv) il contrasto con un precedente parere favorevole reso dalla Soprintendenza nel 2010 e la violazione del principio di proporzionalità;

v) l’illegittimità, in via derivata, del provvedimento di diniego adottato dal Comune di San Vincenzo per i vizi già prospettati avverso il parere della Soprintendenza;

vi) il passivo recepimento da parte del Comune del parere della Soprintendenza, che nel caso in esame non sarebbe vincolante, stante la compatibilità dell’intervento con i vincoli presenti nell’area.

3. Il T.a.r. adito, con sentenza n. 991 del 28 giugno 2021, respingeva tutti i motivi di censura, ritenendo legittimo il parere negativo, atteso il contrasto del progetto di ampliamento con le prescrizioni e gli obiettivi del Piano di indirizzo territoriale (PIT).

4. Costruzioni Ferrero S.r.l. ha interposto appello, articolando sei autonomi motivi:

1) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA; - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART 146 D.LGS N. 42/2004;- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA DEL PIT TOSCANA: SCHEDA 4 SISTEMA COSTIERO, LITORALE SABBIOSO DEL CECINA, PRESCRIZIONE 3.3H; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE, ILLOGICITA’ MANIFESTA; ILLEGITTIMITA’ DERIVATA;

2) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA (SOTTO ULTERIORE PROFILO); -ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA; -VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART 146 D.LGS n. 42/2004 (SOTTO ULTERIORE PROFILO); -VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART 6 L. 241/1990;-VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 16 e 17 D.LGS N. 165/2001; -INCOMPETENZA; -ILLEGITTIMITA’ DERIVATA (SOTTO ULTERIORE PROFILO).

3) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA (SOTTO ULTERIORE PROFILO); – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 146 D. LGS N. 42/2004 (sotto altro profilo); ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE ILLOGICITA’ MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA; VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN PUNTO DI GIUSTO PROCEDIMENTO; VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI ECONOMICITA’;

4) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA (SOTTO ULTERIORE PROFILO); ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, CONTRADDITTORIETA’ E ILLOGICITA’ MANIFESTA (SOTTO ULTERIORE PROFILO); ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE (SOTTO ULTERIORE PROFILO); VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’; ILLEGITTIMITÀ DERIVATA (SOTTO ULTERIORE PROFILO;

5) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA (SOTTO ULTERIORE PROFILO); VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART 146 D.LGS n. 42/2004; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DISCIPLINA DEL PIT TOSCANA: SCHEDA 4 SISTEMA COSTIERO, LITORALESABBIOSO DEL CECINA, PRESCRIZIONE 3.3H; ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DIFETTO DI MOTIVAZIONE; ILLOGICITA’ MANIFESTA; INCOMPETENZA; ILLEGITTIMITA’ DERIVATA;

6) ERRONEA E CARENTE MOTIVAZIONE SU UN PUNTO DECISIVO DELLA CONTROVERSIA (SOTTO ULTERIOREPROFILO); VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 146 D.LGS n. 42/2004 (SOTTO ULTERIORE PROFILO); ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE (SOTTO ULTERIORE PROFILO).

5. In data 2 febbraio 2025 si è costituito il Ministero della cultura che ha depositato la documentazione già agli atti del fascicolo di primo grado.

5.1 Il Comune di San Vincenzo non si è costituito in giudizio.

6. In vista dell’udienza di trattazione, l’appellante ha depositato memoria, insistendo per l’accoglimento.

7. All’udienza di smaltimento del 5 febbraio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appello è infondato.

9. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza di primo grado in quanto fondata su un’errata lettura della scheda relativa al Sistema Costiero n. 4 “Litorale sabbioso del Cecina”, punto 3.3, lett. h) del Piano di indirizzo territoriale (PIT).

L’intervento sarebbe conforme alla scheda n. 4 del PIT e, più in generale, alla complessiva disciplina dell’Ambito n. 16 (Colline Metallifere ed Elba) di cui fa parte l’intero Comune di San Vincenzo. Ciò si ricaverebbe anche dalla motivazione del diniego definitivo che si fonda su un generico richiamo al PIT nella sua interezza, affidandosi ad un’interpretazione sistematica dai contorni del tutto oscuri.

10. Il motivo è infondato.

11. La scheda relativa al Sistema Costiero n. 4 “Litorale sabbioso del Cecina”, punto 3.3, lett. h) del Piano di indirizzo territoriale sancisce che “ non è ammesso l’impegno di suolo non edificato ai fini insediativi, ad eccezione dei lotti interclusi dotati di urbanizzazione primaria. Gli interventi di riqualificazione del patrimonio edilizio esistente possono comportare l’impegno di suolo non edificato a condizione che siano riferiti all’adeguamento funzionale degli edifici o, nel caso delle strutture ricettive turistico alberghiere esistenti, siano strettamente necessari al miglioramento della qualità dell’offerta turistica…. ” .

12. La prescrizione pone, in via generale, il divieto di impegno del suolo inedificato, contemplando alcune eccezioni, tra cui, con riguardo alle strutture ricettive turistico- alberghiere esistenti, che si tratti di interventi di riqualificazione “ strettamente necessari ” al miglioramento della qualità dell’offerta turistica.

13. Siffatta previsione, contemplando una deroga al divieto di edificazione, non può che essere interpretata restrittivamente, nel senso di consentire solo quegli interventi di qualificazione che, sulla base del progetto, siano al contempo: a) finalizzati al miglioramento della qualità dell’offerta turistica; b) strettamente necessari all’obiettivo di miglioramento nel senso che: b.1) il miglioramento non possa essere perseguito con un intervento diverso dall’impegno di suolo non edificato; b.2) l’impegno di suolo non edificato avvenga nella misura minima e necessaria al miglioramento.

14. L’intervento per cui è causa non rispetta le condizioni sopra indicate in quanto è funzionale, per caratteristiche strutturali e di progetto, al mero incremento della capacità recettiva dell’attività alberghiera. Esso consiste, infatti, nell’ampliamento dell’edificio esistente adibito ad albergo, con aumento della capacità recettiva, mediante la realizzazione di 36 camere e senza modificazione della destinazione d’uso.

15. Come emerge dalla relazione descrittiva di progetto, l’ampliamento prevede la costruzione di due nuovi corpi di fabbrica su un’area a verde, collegati tra loro, uno dei quali (fabbricato A) totalmente esterno al costruito e l’altro (fabbricato B) da realizzare in sopraelevazione ad un volume esistente (doc. 1 bis e 2 deposito primo grado ricorrente).

16. La documentazione tecnica allegata all’istanza di compatibilità paesaggistica non evidenzia alcun nesso di “ stretta necessarietà ” dell’intervento progettato al miglioramento della qualità dell’offerta turistica, quale requisito necessario di compatibilità al piano di indirizzo, ai sensi del punto 3.3. lett. h) del medesimo.

17. La considerazione, contenuta nella relazione tecnica di accompagnamento, che “ l’intervento di adeguamento/ampliamento consentirà di garantire una sempre più qualitativa offerta turistica ” (pag. 11 dell’appello) non rende, per ciò solo, l’intervento “ strettamente necessario ” al miglioramento della qualità dell’offerta: il miglioramento della qualità non è lo scopo del progetto, ma una mera conseguenza dell’incremento quantitativo che è l’obiettivo principale-se non esclusivo- dell’intervento.

18. Né in sede procedimentale né in sede processuale l’appellante ha fornito elementi da cui emerga la sussistenza del requisito imposto dal PIT per l’impegno di suolo non edificato.

19. La non conformità dell’intervento alla scheda n. 4 del PIT rende, di conseguenza, legittimo il diniego di compatibilità paesaggistica, a prescindere dall’ulteriore profilo afferente al contrasto dell’intervento con gli indirizzi del PIT nel suo complesso.

20. Sotto quest’ultimo profilo, è sufficiente osservare che la Soprintendenza: a) ha evidenziato nel preavviso di diniego che l’intervento, in disparte il contrasto con il punto 3.3. del PIT, “ rappresenta un forte aggravio della pressione antropica che ha già comportato….. la parziale perdita di valori paesaggistici nella porzione a nord dell’area sottoposta ” e che “ Un ulteriore sviluppo edilizio nell’area in oggetto, che si presenta già estensivamente urbanizzata e antropizzata, comporta impatti cumulativi in grado aggravare gli effetti di alterazione e frammentazione visiva e strutturale del nucleo boscato e del paesaggio dunale in genere, nonché l’effetto di frattura tra la costa e le aree retrostanti ”; b) ha puntualizzato, nel fornire riscontro alle osservazioni dell’istante relative alla genericità delle indicazioni del PIT, che “ L e valutazioni di competenza di questo Ufficio, anche a partire dalle analisi del Piano paesaggistico, prendono in considerazione tutti gli elementi utili a stabilire l’effettivo impatto del progetto sul paesaggio e sui valori oggetto di tutela (….) La contrarietà espressa è il risultato di una valutazione di compatibilità paesaggistica all’interno della quale si è legittimamente tenuto conto anche delle elaborazioni del Piano paesaggistico che esprimono aspirazioni e obiettivi di qualità paesaggistica ”.

21. Le sopra richiamate motivazioni evidenziano, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, le ragioni del diniego, in quanto fondato (oltre che sul divieto di impegno di suolo non edificato oltre quanto strettamente necessario) anche sull’incompatibilità del progetto con i valori tutelati dal PIT, tenuto conto: i) del forte aggravio della pressione antropica; ii) dell’aggravamento degli effetti di alterazione e frammentazione visiva e strutturale del nucleo boscato e del paesaggio dunale; iii) dell’effetto di frattura tra la costa e le aree retrostanti.

22. Si tratta di motivazioni che non risultano né illogiche né irragionevoli, alla luce delle caratteristiche oggettive dell’intervento che prevede la realizzazione di un nuovo corpo di fabbrica in aggiunta all’esistente con indubbio incremento del carico paesaggistico della zona.

23. Come osservato dal T.a.r., il richiamo alle finalità e agli obiettivi del P.I.T. di tutela paesaggistica si è reso necessario ed opportuno per spiegare le ragioni del diniego e, soprattutto, per escludere l’interpretazione sostenuta dai ricorrenti (secondo cui l’area de quo sarebbe “ per la maggior parte tutelata proprio per garantirne l’appetibilità dell’offerta turistica ”) con riguardo al significato da attribuire alle prescrizioni contenute nel Piano stesso.

24. Il primo motivo deve, quindi, essere respinto.

25. Con il secondo motivo di appello si censura il capo della sentenza che ha respinto il primo motivo di ricorso, relativo al vizio di violazione di legge e incompetenza derivante dal fatto che il parere della Soprintendenza è stato redatto e sottoscritto dal funzionario responsabile e controfirmato da altro funzionario, su delega del Soprintendente.

Ad avviso dell’appellante, il parere ex art. 146 d.lgs. n. 42/2004 non potrebbe costituire oggetto di delega, stante il chiaro ed esclusivo riferimento nella norma alla sola figura del Soprintendente; la delega rilasciata sarebbe, inoltre, illegittima perché generalizzata e non riconducibile a specifici progetti, in contrasto con quanto previsto dall’art. 16 del d.lgs. n. 165/2001.

26. La censura, meramente ripetitiva di quella di primo grado, è infondata.

27. L’art. 146, comma 8, d.lgs 42/2004 prevede che “ il soprintendente rende il parere di cui al comma 5 ”, ma non introduce alcun divieto di delega, in deroga alla disciplina generale sulla delega delle funzioni contemplata dagli artt. 16 e 17 bis d.lgs. 165/2001.

28. Nel caso in esame la delega al funzionario responsabile dell’area funzionale paesaggio che ha sottoscritto il parere è stata conferita, con ordine di servizio n. 36 del 10 dicembre 2019, dal Soprintendente ad interim e motivata in ragione dell’impossibilità di quest’ultimo di svolgere una puntuale trattazione di tutte le pratiche relative alla tutela culturale e paesaggistica (cfr. doc. 8 di parte ricorrente).

29. Il funzionario responsabile ha, quindi, sottoscritto il parere definitivo sulla base di una delega legittima, temporanea, motivata e circoscritta ai procedimenti di tutela paesaggistica.

30. Il motivo deve, quindi, essere respinto.

31. Con il terzo motivo di appello la società censura la sentenza nella parte in cui ha respinto il terzo motivo di ricorso relativo alla discrasia tra fra il preavviso di rigetto e il diniego definitivo, determinato dal fatto che la Soprintendenza, pur dichiarandosi disponibile nel preavviso di rigetto a valutare altre soluzioni progettuali correttive, non ha dato seguito alla richiesta di incontro formulata dalla ricorrente.

32. Il motivo è infondato sotto un duplice profilo: 1) non risulta che l’appellante abbia presentato un nuovo progetto in sostituzione di quello precedente che la Soprintendenza si era dichiarata disponibile ad esaminare; 2) il mancato accoglimento della richiesta di un incontro in presenza non risulta aver pregiudicato i diritti partecipativi dell’interessata che ha, comunque, ricevuto la comunicazione del preavviso di diniego e ha presentato le proprie osservazioni, analiticamente esaminate nel parere definitivo.

33. Per tali ragioni, anche il terzo motivo deve essere respinto.

34. Parimenti infondato è il quarto motivo di appello, relativo all’illegittimità dell’impugnato parere per contrasto con un precedente parere favorevole rilasciato nel 2010 e per violazione del principio di proporzionalità.

35. La censura, che si risolve nella mera riproposizione del quarto motivo di ricorso di primo grado, è infondata.

36. La circostanza che la Soprintendenza abbia reso un parere favorevole, dieci anni prima, su un progetto- asseritamente – analogo a quello per cui è causa non vincola in alcun modo l’amministrazione con riguardo all’attività successiva che deve confrontarsi con le sopravvenienze fattuali e giuridiche, tra cui l’aggiornamento del P.I.T. approvato con deliberazione del Consiglio regionale 27 marzo 2015, n. 37.

37. Come osservato dal giudice di primo grado, il parere negativo del 2020 appare supportato da ampia ed articolata motivazione in ordine ai profili di contrasto dell’intervento progettato rispetto ai vincoli paesaggistici insistenti sull’area e non risulta viziato da evidente erroneità o irragionevolezza.

38. Quanto all’omessa indicazione di misure prescrittive idonee a rendere il progetto conforme ai vincoli presenti nell’area, è sufficiente rimarcare che l’unica soluzione compatibile con i vincoli in questione è la presentazione di un progetto alternativo che la Soprintendenza si è dichiarata disponibile ad esaminare, ma che l’interessata non ha mai presentato.

39. Anche il motivo in esame deve, quindi, essere respinto.

40. Parimenti infondati sono il quinto e sesto motivo di appello con cui vengono riproposte le censure di primo grado avverso il provvedimento di diniego comunale per illegittimità derivata dal parere.

41. L’infondatezza delle censure in esame discende da quanto più sopra osservato in ordine alla legittimità del diniego della Soprintendenza che, quindi, è stato legittimamente recepito nel provvedimento di diniego comunale del 17 febbraio 2020.

42. In conclusione, l’appello deve essere respinto.

43. Sussistono giustificati motivi, in ragione della particolarità della controversia, per compensare tra le parti costituite le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carmelina Addesso	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO