Pubblicato il 12/02/2025

N. 01174/2025REG.PROV.COLL.

N. 08189/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8189 del 2021, proposto da ZO ET, OD C. CO, UD ET, PA UL, EN EL, NU D'ON e Associazione Raggio Verde, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Vittorina Teofilatto e Daniela Terracciano, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

NGR- New Green Roma s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Pizzutelli, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angela Raimondo e ONo Ciavarella, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sabrina Barra, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione I- quater ) n. 1903 del 16 febbraio 2021, resa tra le parti, per la riforma

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio, di NGR - New Green Roma s.r.l., di Roma Capitale e della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2024 il consigliere Ofelia Fratamico:

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è la valutazione positiva di compatibilità ambientale, espressa con determinazione della Regione Lazio - Direzione politiche ambientali - del 27 febbraio 2019 n. G02176, in ordine al progetto di un impianto di discarica per rifiuti inerti da realizzarsi sul terreno sito in Roma, località Tenuta di Castel NO (o Monte Carnevale), da parte della società NRG New Green Roma s.r.l.

2. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per il Lazio (n.r.g. 5108/2019) alcuni cittadini e l’Associazione Raggio Verde, impugnavano il suddetto provvedimento di VIA mediante l’articolazione di due complessi mezzi di gravame. L’impugnazione veniva successivamente estesa, con motivi aggiunti, al documento tecnico elaborato dai tecnici della Regione Lazio, Città Metropolitana di Roma Capitale e Roma Capitale, in attuazione dell’ ordinanza contingibile e urgente adottata in data 27 novembre 2019 dal Presidente della Regione Lazio, contenente gli elementi preordinati alla successiva individuazione di uno o più siti ovvero impianti sul territorio di Roma Capitale, da destinare a operazioni di smaltimento per i rifiuti derivanti dal trattamento dei rifiuti solidi urbani (codici EER 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03), prodotti nel territorio di Roma Capitale.

3. Nella resistenza della Città metropolitana di Roma Capitale, di Roma Capitale, della Regione Lazio e della società controinteressata, il T.a.r. per il Lazio, con la sentenza n. 1903 del 16 febbraio 2021:

i) ha dichiarato il ricorso principale improcedibile, in parte per omessa impugnazione, da parte di alcuni dei ricorrenti, dell’autorizzazione ex art. 208 d.lgs. n. 152 del 2006 (autorizzazione integrata ambientale) successivamente rilasciata alla NGR s.r.l. e comunque perché (relativamente ai ricorrenti PA UL, ZO ET, UD ET, IV ET e LA D’ON, che avevano impugnato siffatta autorizzazione con separato ricorso iscritto al n.r.g. 1941/2020, successivamente respinto), essi non avevano comunque formulato, nell’ambito di tale distinto ricorso, censure di illegittimità derivata;

ii) ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti avverso il “documento tecnico” in quanto atto meramente endoprocedimentale;

ii) ha compensato tra le parti le spese di lite.

4. Solo alcuni degli originari ricorrenti hanno chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il loro appello a tre complessi mezzi di gravame e rinunciando ai motivi aggiunti proposti avverso il “documento tecnico”.

5. Questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 6013 del 14 luglio 2022, “non definitivamente pronunciando sull'appello, n. 8189 del 2021” ha:

a) rigettato “i motivi di appello come precisato in parte motiva sub §§ 10-21”;

b) rinviato “alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione”;

c) ordinato “alla Segreteria della Sezione di trasmettere alla medesima Corte copia conforme all’originale della…decisione, nonché copia integrale del fascicolo di causa”;

d) disposto “nelle more della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea, la sospensione del … giudizio;

e) riservato “alla sentenza definitiva ogni pronuncia in ordine alle spese ed onorari del presente giudizio”.

6. In particolare, con la suddetta sentenza il Collegio ha sollevato dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea le seguenti questioni di pregiudizialità interpretativa:

“A) Se la corretta interpretazione dell’art. 267 TFUE imponga al giudice nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno, di operare il rinvio pregiudiziale su una questione di interpretazione del diritto unionale rilevante nell’ambito della controversia principale, anche qualora possa escludersi un dubbio interpretativo sul significato da attribuire alla pertinente disposizione europea - tenuto conto della terminologia e del significato propri del diritto unionale attribuibili alle parole componenti la relativa disposizione, del contesto normativo europeo in cui la stessa è inserita e degli obiettivi di tutela sottesi alla sua previsione, considerando lo stadio di evoluzione del diritto europeo al momento in cui va data applicazione alla disposizione rilevante nell’ambito del giudizio nazionale – ma non sia possibile provare in maniera circostanziata, sotto un profilo soggettivo, avuto riguardo alla condotta di altri organi giurisdizionali, che l’interpretazione fornita dal giudice procedente sia la stessa di quella suscettibile di essere data dai giudici degli altri Stati membri e dalla Corte di Giustizia ove investiti di identica questione;

B) Se – per salvaguardare i valori costituzionali ed europei della indipendenza del giudice e della ragionevole durata dei processi – sia possibile interpretare l’art. 267TFUE, nel senso di escludere che il giudice supremo nazionale, che abbia preso in esame e ricusato la richiesta di rinvio pregiudiziale di interpretazione del diritto della Unione europea, sia sottoposto automaticamente, ovvero a discrezione della sola parte che propone l’azione, ad un procedimento per responsabilità civile e disciplinare.

Per l’ipotesi in cui codesta Corte di Giustizia dovesse risolvere negativamente i precedenti quesiti, si solleva la seguente ulteriore questione pregiudiziale, nei termini in cui la stessa è stata sottoposta dagli appellanti:

C) Se è conforme alla direttiva 1999/31/CE, Allegato I, l’ubicazione di una discarica in un’area di vuoto di cava, priva di barriera geologica naturale originaria, o comunque caratterizzata da una barriera geologica di limitata consistenza, in particolare nell’ipotesi in cui vi sia il dubbio che, nel pregresso esercizio dell’attività di cava, sia stata intercettatala falda originaria profonda”.

7. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha definito tale domanda di pronuncia pregiudiziale con l’ordinanza del 27 aprile 2023 in C-482/22. Sul quesito sub A), ha così provveduto: “L’articolo 267 TFUE dev’essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi alcun ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione, e risolverla sotto la propria responsabilità, qualora la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciare adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea. Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte”. Dalla definizione in termini negativi del quesito A), la CGUE ha ritenuto che non occorresse rispondere al quesito sub C), vertente sull’interpretazione della direttiva 199/31/CE, mentre ha dichiarato “ manifestamente irricevibile” il quesito sub B), in quanto ritenuto non rilevante ai fini della definizione del procedimento principale.

8. Acquisita la pronuncia sul rinvio pregiudiziale, all'esito dell'udienza di discussione del 30 novembre 2023, con ordinanza collegiale n. 10903 del 18 dicembre 2023, in considerazione dell’avvenuta impugnazione della sentenza n. 6013/2022 dinanzi alla Corte di Cassazione per violazione dei limiti esterni alla giurisdizione, la causa è stata rinviata ad udienza successiva alla decisione del ricorso da parte delle Sezioni Unite.

9. Le Sezioni Unite della Cassazione, con l'ordinanza del 3 aprile 2024 n. 8800, hanno dichiarato inammissibile il ricorso.

10. Con memorie del 24 e 27 settembre 2024 la Regione Lazio e la NGR - New Green Roma s.r.l. hanno ulteriormente esposto le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni.

11. In data 28 ottobre 2024 le medesime parti hanno chiesto il passaggio in decisione della causa sulla base degli atti, senza previa discussione.

12. All’udienza pubblica del 29 ottobre 2024 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

13. In sede di definitiva decisione della controversia in esame deve necessariamente richiamarsi, in primo luogo, l’ordinanza n. 8800/2024 nella quale (al paragrafo 1.1.3), la Corte di Cassazione, dichiarando, come detto, inammissibile il ricorso, ha affermato quanto segue: “ Risulta evidente che, nella specie, il Consiglio di Stato si è pronunciato in via definitiva sulla res controversa, negando il bene della vita preteso dalle parti ricorrenti (cioè, l'annullamento dei provvedimenti impugnati per mancata sussistenza dei presupposti che la legge richiede per la realizzazione/gestione di una discarica di rifiuti inerti) attraverso l'interpretazione (e, di conseguenza, l'applicazione) del par. 1.2.2. e 2.4.2., Allegato-1, del D.Lgs. 36/2003, emanato in attuazione della direttiva 1999/31/CE.

Tanto trova decisiva conferma non solo nel par. 15 della sentenza non definitiva n. 6013/2022, ma anche, e segnatamente, nel dispositivo della medesima sentenza, giacché il giudice amministrativo ha rigettato <<i motivi di appello>> sui quali si fondava, nel <<merito>>, l'impugnazione ed ha espressamente riservato alla successiva sentenza definitiva soltanto <<ogni pronuncia in ordine alle spese ed onorari del presente giudizio>>.

In tal modo, la decisione si palesa chiaramente come adottata con sentenza parziale <<art. 33, comma 1, lett. a) c.p.a.>>, residuando unicamente da definirsi il capo, accessorio, delle spese processuali e ciò, per appunto, all'esito del disposto rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La questione così decisa non è, dunque, suscettibile di essere rimessa in discussione nel proseguo del giudizio di appello, con la conseguenza - rilevante in questa sede - che il relativo accertamento è intangibile, indipendentemente dall'esito della decisione della Corte di giustizia dell'Unione europea (poi effettivamente intervenuta nelle more del presente giudizio).

In altri termini, anche laddove la CGUE - superato lo scoglio preliminare delle censure attinenti ai presupposti del rinvio pregiudiziale - avesse interpretato il diritto unionale nel senso che la direttiva 1999/31/CE richiedesse, ai fini della realizzazione/gestione di una discarica di rifiuti inerti, l'esistenza di una barriera geologica naturale, tale decisum non avrebbe potuto comunque dispiegare i suoi propri effetti di vincolo interpretativo nella prosecuzione del giudizio di secondo grado quanto al "merito" dell'impugnazione proposta dagli interessati (e, dunque, per tutela effettiva della rispettiva posizione soggettiva azionata), essendo il giudizio ormai destinato a dispiegarsi soltanto in relazione alla regolamentazione delle spese di lite.

Dunque, non si può non considerare come lo sviluppo della vicenda processuale in cui si è concretizzato l'esercizio del potere giurisdizionale del Consiglio di Stato si sia risolto pur sempre in un omesso rinvio pregiudiziale di interpretazione: questa volta, però, "in concreto".

Il giudice amministrativo, in altri termini, ha sì formalmente rimesso la questione alla CGUE, ma, pronunciandosi definitivamente nel merito sull'oggetto della stessa, si è di fatto reso immune dagli effetti vincolanti della futura pronuncia del giudice comunitario, con conseguenze equivalenti rispetto a quelle che deriverebbero da una mancata rimessione della questione di interpretazione ab origine”.

14. Alla luce di tali statuizioni e della pronuncia della Corte di giustizia dell’Unione europea del 27 aprile 2023 sulle questioni interpretative sollevate dinanzi ad essa con la sentenza n. 6013/2022, l’appello non può, quindi, che essere rigettato.

15. Per la particolare complessità delle questioni trattate sussistono, infine, in ogni caso, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

NU Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO