Pubblicato il 04/08/2025

N. 06904/2025REG.PROV.COLL.

N. 06229/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6229 del 2023, proposto dalla
IA Sant'Elia S.n.c. di CO NN e LI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luciano Ancora, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazza Istria, n. 12 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Brindisi, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Emanuela Guarino, Monica Canepa e Mario Marino Guadalupi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Azienda Sanitaria Locale di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriele Garzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
l’Ordine dei farmacisti della Provincia di Brindisi, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;
la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore , non costituita in giudizio;

nei confronti

della IA Raffaello S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
della IA Doria, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
della IA Tinelli S.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Lecce, Sezione II, 24 aprile 2023, n. 536, resa tra le parti e notificata il 20 maggio 2023 e concernente la revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Brindisi;

Visto il ricorso in appello e relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione del Comune di Brindisi e dell’Azienda Sanitaria Locale di Brindisi;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il consigliere Luca Di Raimondo e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è la verifica della legittimità della revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Brindisi.

2. Nel giudizio di primo grado definito con la sentenza oggetto del presente appello, la IA Sant'Elia S.n.c. di CO NN e LI (di seguito anche “IA”) ha proposto ricorso dinanzi al Tar per la Puglia- Lecce per l’annullamento:

“ A) quanto al ricorso principale:

- della delibera G.C. di Brindisi n. 143 del 16 aprile 2019;

- della delibera G.C. di Brindisi n. 184 del 28.12.2018;

- del parere favorevole reso dalla ASL di Brindisi il 2/6/2019;

- della nota del 24 luglio 2019 prot. n. 74861 del Sindaco del Comune di Brindisi avente ad oggetto la revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Brindisi ai sensi della legge 2/4/68 n. 475 e s.m.i.;

- di ogni altro atto comunque presupposto, connesso e conseguenziale;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 21/2/2023:

- della delibera della Giunta Comunale di Brindisi n. 459 del 22/12/2022;

- del parere ASL di Brindisi reso con nota prot.131745 del 14/12/2022. ”

2. Con sentenza 24 aprile 2023, n. 536, il Tribunale territoriale ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse a seguito dell’emanazione della successiva delibera di Giunta n. 459 del 22 dicembre 2022, e respinto il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo che il secondo provvedimento con questo impugnato fosse immune dai vizi denunciati, avendo il Comune legittimamente utilizzato il criterio demografico per definire la pianta organica delle farmacie.

3. Con appello notificato e depositato il 18 luglio 2023, la IA ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza indicata in epigrafe, affidando il proprio gravame a due mezzi di censura, con i quali, anche in chiave critica della sentenza appellata, ha riproposto le doglienze dedotte in primo grado, lamentando:

“ 1. Violazione e falsa applicazione art. 11 della legge 24 marzo 2017, n. 27 nonché eccesso di potere per erroneità nei presupposti di fatto e di diritto per difetto di istruttoria e di motivazione e illogicità e contraddittorietà manifesta ”: secondo l’appellante, il primo giudice avrebbe erroneamente accertato la legittimità dell’utilizzo del criterio demografico attraverso una motivazione non convincente, che non tiene adeguatamente in conto la distribuzione della popolazione nel territorio comunale;

“ 2. Violazione del giusto procedimento ”: con tale mezzo, la IA lamenta la mancata motivazione in ordine alle ragioni che hanno condotto l’Amministrazione procedente a discostarsi dal parere, pur non vincolante, reso dal competente Ordine dei farmacisti;

4. Si sono costituiti in giudizio l’Azienda Sanitaria Locale di Brindisi con atto depositato il 23 settembre 2023 e, con atto del 24 maggio 2024, il Comune di Brindisi, che ha prodotto memoria ex articolo 73 c.p.a. il 3 maggio 2025, alla quale ha replicato l’appellante con memoria del 15 maggio 2025.

5. All’udienza del 5 giugno 2025 la causa è passata in decisione.

6. Prima di poter affrontare nel merito le censure fini qui riepilogate, deve preliminarmente essere esaminata l’eccezione sollevata in limine litis dal Comune di Brindisi, secondo il quale l’appello sarebbe improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stata superata e sostituita da un successivo provvedimento del 2024 la delibera di Giunta n. 459/2022, impugnata con ricorso per motivi aggiunti e della cui legittimità si controverte in questa sede, poiché, come correttamente rilevato dal Tar, “ parte ricorrente ha dichiarato, nella replica del 23 marzo 2023, di non avere più interesse alla decisione del gravame principale. ”

7. L’eccezione è fondata.

8. Osserva il Collegio che a norma dell’articolo 2, comma 2, della legge 2 aprile 1968, n. 475, “ il numero di farmacie spettanti a ciascun comune è sottoposto a revisione entro il mese di dicembre di ogni anno pari, in base alle rilevazioni della popolazione residente nel comune, pubblicate dall'Istituto nazionale di statistica .”

In esecuzione della citata disposizione e nelle more del presente giudizio, il Comune di Brindisi ha, dunque, provveduto ad emanare la delibera di Giunta n. 339 del 21 dicembre 2024, non impugnata e quindi inopponibile, essendo trascorsi due anni dalla revisione della pianta organica individuata con la delibera n. 459/22, oggetto della sentenza impugnata.

La conseguenza che ne deriva è che alcun interesse può più nutrire l’appellante a coltivare il presente giudizio per ottenere l’annullamento della precedente delibera, essendo stata sostituita dalla seconda.

9. Obietta al riguardo la IA (cfr. memoria di replica del 15 maggio 2025) di essere ancora nelle condizioni di impugnare la delibera n. 339/24, atteso che, essendo espressamente menzionata nell’atto, ne meritava una comunicazione autonoma, non essendo sufficiente la pubblicazione nell’albo pretorio.

Rileva al riguardo la Sezione che, indipendentemente dall’eventuale possibilità per la IA di proporre rituale impugnazione della seconda delibera, resta il fatto incontrovertibile che gli effetti della delibera n. 459/2022 sono stati interamente sostituiti dalla delibera n. 339/2024, avente ad oggetto il biennio in esito ad una nuova e approfondita istruttoria, allo stesso modo in cui la delibera del 2022 aveva sostituito quella del 2018, e che risulta comunque immune dai vizi denunciati.

10. Da questo punto di vista, perde consistenza l’ulteriore deduzione dell’appellante, secondo cui il secondo atto sarebbe meramente confermativo.

A ben guardare, nella seconda delibera del 2024 il Comune di Brindisi ha proceduto ad una nuova istruttoria, pur giungendo, nella sostanza, alle stesse determinazioni finali contenute nel precedente provvedimento del 2022.

L’ente locale ha ritenuto di poter utilizzare il criterio demografico, avendo, tra l’altro, ritenuto di poter fare a meno dei “ pareri della ASL e dell’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Brindisi (art. 2 della L. 475/68) ” e avendo dato “ atto che, alla data del 31/12/2023 la popolazione residente nel Comune di Brindisi, secondo il dato ufficiale Istat è pari a 82.268 abitanti, e che il coefficiente riveniente dall’applicazione dell’art.11 del D.L. n.24/2012, convertito in L. n.27/2012, è pari a 24,92 sedi farmaceutiche assegnate al Comune di Brindisi ”, laddove nella precedente delibera aveva rilevato che “ alla data del 31/12/2021 la popolazione residente nel Comune di Brindisi, secondo il dato ufficiale Istat è pari a 83.169 abitanti ”.

11. Né alle conclusioni auspicate da parte dell’appellante può giungersi tenendo presente che la delibera del 2024 riserva al Comune la facoltà di “ assumere ulteriori determinazioni circa la pianta organica delle sedi farmaceutiche della Città di Brindisi, all’esito del giudizio ancora pendente innanzi al Consiglio di Stato e di cui non risulta fissata l’udienza entro il 31 dicembre del corrente anno ”, atteso che con tale passaggio l’Amministrazione ha dimostrato la consapevolezza della pendenza del giudizio, di cui non poteva conoscere l’evolversi al momento dell’adozione della nuova delibera.

L’autonomia dell’istruttoria seguita e della motivazione sottesa ai due atti, il secondo dei quali comporta l’improcedibilità dell’appello con conseguente assorbimento dell’esame nel merito delle censure, esclude la possibilità che una pronuncia di merito possa spingere il Comune a rideterminarsi rispetto a quanto stabilito con la delibera n. 339/2024, come sostiene l’appellante in sede di replica.

12. Deve infine aggiungersi che l’ultimo provvedimento sostitutivo del precedente assume la medesima caratura di quello emanato nel corso del giudizio di prime cure (d.G.c. n. 459/2022), anche considerando che in quella sede la IA aveva dedotto che “ mentre la delibera del 2018 ha esaurito i suoi effetti – da qui la carenza di interesse, sopravvenuta, all’impugnazione – la delibera 2022 è autonoma, l’unica vigente, sicché l’attuale impugnativa, sia pur formulata sub specie dei motivi aggiunti, deve intendersi ordinaria, quindi tempestiva e certamente rituale ” (cfr. pagina 4 della memoria di replica in primo grado dell’appellante).

In buona sostanza, la delibera del 2024 ha sostituito la delibera del 2022, così come questa aveva sostituito quella del 2018, secondo quanto dedotto in primo grado dalla stessa IA.

13. D’altra parte, rileva il Collegio che l’appellante, per consolidare la sua posizione di interesse alla presente decisione nel merito, non ha neppure dedotto un interesse all’annullamento collegato ad una possibile azione risarcitoria, con la conseguenza che l’appello deve essere dichiarato improcedibile, tenuto conto di quanto stabilito costantemente dalla giurisprudenza in argomento.

Trova applicazione nel caso di specie quanto stabilito dal Consiglio di Stato, che, a partire dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria, 25 febbraio 2014, n. 9, ha stabilito quanto segue: “in base ai principi generali in materia di condizioni dell'azione, desumibili dall’art. 24, comma 1 della Costituzione (ai sensi del quale tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi) e dall’art. 100 c.p.c. (ai sensi del quale per proporre una domanda o contraddire alla stessa è necessario avervi un interesse), l’interesse processuale presuppone, nella prospettazione della parte istante, una lesione concreta ed attuale dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio e l’idoneità del provvedimento richiesto al giudice a tutelare e soddisfare il medesimo interesse sostanziale.

Nel processo amministrativo l’interesse a ricorrere è caratterizzato dalla presenza degli stessi requisiti che qualificano l’interesse ad agire di cui all’art. 100 c.p.c., vale a dire dalla prospettazione di una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica del ricorrente e dall’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultimo dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato (cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 20 ottobre 1997 n.1210, Consiglio di Stato, sez. V, 23 febbraio 2015 n. 855 ma si veda anche Cassazione civile, sez. un.,2 novembre 2007, n. 23031 secondo cui l’interesse a ricorrere deve essere, non soltanto personale e diretto, ma anche attuale e concreto - e non ipotetico o virtuale- per fornire una prospettiva di vantaggio);

c) tali approdi appaiono coerenti con la funzione svolta dalle condizioni dell'azione nei processi di parte, innervati come sono dal principio della domanda e dal suo corollario rappresentato dal principio dispositivo (cfr. Cass. Sezioni unite, 22 aprile 2013 n. 9685 Cassazione civile, sez. III, 3marzo 2015, n. 4228, Cassazione civile, sez. II, 9 ottobre 2017, n. 23542);

d) il codice del processo amministrativo ha confermato e ribadito tale impostazione (art. 34 comma III ed art. 35 comma I lett, b e c). (Consiglio di Stato, A.P. 4/2018).

L’interesse all’azione, inoltre, deve essere: a) personale, ossia attenere al ricorrente; b) concreto o diretto, nel senso che la lesione deve provenire direttamente dal provvedimento impugnato o dal comportamento su cui verte il giudizio; c) attuale, a tal fine occorrendo che la lesione dello stesso: c1) sia già avvenuta; c2) non necessiti dell'adozione di provvedimenti successivi; c3) non sia dipendente da eventi futuri ed incerti; c4) sia suscettibile di essere riparata dalla sentenza; c4) sussista anche solo al momento della decisione” (per tutte, Consiglio di Stato, Sez. I, parere n 581/2021).

14. In base a tutte le considerazioni che precedono, in conclusione, l’appello va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, rimanendo assorbito l’esame dei due mezzi di gravame in cui si articola.

15. Sussistono giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara improcedibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Stefania Santoleri, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Luca Di Raimondo, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Di Raimondo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO