Pubblicato il 28/01/2025

N. 00662/2025REG.PROV.COLL.

N. 06040/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6040 del 2021, proposto da
Comune di Palombara Sabina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Isidoro Cherubini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AD TA S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Ielo e Giovanni Mangialardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 2589/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AD TA S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 gennaio 2025 il Cons. Giordano Lamberti e udito l’avvocato Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - AD spa ha impugnato avanti il Tar per il Lazio il diniego, oppostole dal Comune di Palombara Sabina il 25 agosto 2020, di installare una stazione radio base in via Vigna di Ciollo, ex artt. 87 e 88 del d.lgs. n. 259 del 2003.

Con tale provvedimento il Comune ha ritenuto che la domanda non fosse conforme all’art. 4 del regolamento comunale del 28 marzo 2017, posto che l’impianto sarebbe sorto ad una distanza inferiore ad 1,5 KM (in particolare, a 1,35 KM) da una scuola materna, ovvero da un sito sensibile. Difatti, l’art. 4 del regolamento prevede un “ divieto assoluto all’installazione degli impianti al di sotto di un raggio di rispetto fissato in KM 1,5 da aree e siti sensibili così come definiti dall’art. 5 ”, ovvero asili, scuole materne, ospedali e così via.

2 – La società, posto che il diniego si basa sulla sola difformità del progetto rispetto alla previsione regolamentare, ha impugnato anche quest’ultima per violazione della legge n. 36 del 2001, ed in particolare dell’art. 8, comma 6 di essa, nonché per violazione degli artt. 86, 87 e 90 del d.lgs. n. 259 del 2003.

3 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto il ricorso.

4 – Il Comune ha impugnato tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4.1 – Con il primo motivo, l’appellante deduce che il ricorso di primo grado sarebbe stato tardivamente proposto, considerato che con la nota prot. 10048 del 14 aprile 2020 inviata a AD TA Spa, il Comune di Palombara Sabina, per un verso, aveva ravvisato la carenza del piano annuale di localizzazione impianti presentato da AD e, per altro verso, aveva già rappresentato l’ostatività del Regolamento Comunale rispetto all’assentibilità degli impianti proposti dalla compagnia telefonica.

Per l’appellante, da tali circostanze derivava non solo e non tanto la tardiva impugnazione della citata nota prot. 10048/2020, quanto e soprattutto la tardiva impugnazione dell’atto presupposto, ossia il regolamento comunale, la cui lesività (rispetto alle pretese di AD TA Spa, già all’epoca compiutamente individuate) era già percepibile alla data del 14 aprile 2020.

4.2 – La censura è infondata.

La concreta attualità della lesione all’interesse pretensivo di AD si è materializzata solo per effetto del diniego all’installazione, vale a dire con il provvedimento impugnato nel presente giudizio. Correttamente la società, unitamente al provvedimento di diniego, ha impugnato la disposizione regolamentare – non autonomamente impugnabile – sul quale lo stesso si fonda.

A nulla rileva il diverso procedimento relativo al piano di installazione di AD TA. La nota di riscontro al piano di localizzazione, che nella prospettazione comunale, avrebbe reso attuale l’interesse ad impugnare il regolamento comunale, oltre ad essere un atto endoprocedimentale, è di pertinenza di un differente procedimento, non attenendo direttamente all’installazione dell’impianto per cui è causa nella specifica area individuata dalla società.

In altri termini, va ribadito che è solo il diniego all’installazione che ha reso attuale la lesione dell’interesse pretensivo di AD e l’interesse all’impugnazione della norma regolamentare su cui l’atto lesivo (il diniego) si fonda.

5 – Con il secondo motivo il Comune prospetta che il Tar avrebbe dovuto adeguatamente considerare la vastità della superficie su cui il Comune di Palombara Sabina si estende (75 Km/q), a fronte dell’esiguità di ampiezza dei centri abitati in cui sono concentrati i siti sensibili, e avrebbe, dunque, dovuto considerare l’ampio spazio a disposizione delle società emittenti per la localizzazione dei loro impianti.

Per l’appellante, il Tar avrebbe inoltre dovuto valutare che il diniego opposto dal Comune di Palombara Sabina al progetto presentato da AD TA non impedisce affatto che l’installazione di tale impianto possa avvenire in altre, molteplici ed alternative parti del territorio del Comune di Palombara Sabina. Da ciò deriverebbe che il limite distanziale, previsto dall’art. 5 del Regolamento, in Km 1,5 da siti sensibili specificamente individuati e precisamente asili nido, scuole materne, scuole di ogni ordine e grado; ospedali, case di cura e di assistenza sanitaria in genere; case di riposo, centri di aggregazione minorile e/o di accoglienza, non si pone in contrasto con la normativa nazionale.

5.1 – Con il terzo motivo, proposto in via subordinata, parte appellante deduce che i principi di ragionevolezza, coerenza, proporzionalità ed adeguatezza avrebbe dovuto indurre il TAR non a dichiarare l’illegittimità dell’art. 4 del regolamento nella parte in cui prevedeva il limite distanziale di km 1,5 dai siti sensibili, ma al contrario ad esprimere una declaratoria di illegittimità della sola assolutezza del limite regolamentare e quindi considerare illegittimo l’art. 4 del regolamento comunale nella parte in cui non prevedeva la deroga al divieto di installazione nei casi in cui il rispetto di tale divieto non avesse consentito la completa ed efficace copertura del territorio da parte della rete di comunicazione o telecomunicazione.

6 – Le censure, che possono essere esaminata congiuntamente, sono infondate.

L’art. 86 del decreto legislativo del 1° agosto 2003 n. 259 prevede, al comma 3, che “ Le infrastrutture di reti pubbliche di comunicazione, di cui agli articoli 87 e 88, e le opere di infrastrutturazione per la realizzazione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità in fibra ottica…sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’art. 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori, e ad esse si applica la normativa vigente in materia ”.

Quanto al riparto di competenze in questa materia, si osserva che, ex art. 4, co. 1, lett. a), della l. n. 36/2001 (“Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”): “ Lo Stato esercita le funzioni relative: a) alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo come definiti dall'articolo 3, comma 1, lettera d), numero 2), in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all'articolo 1”.

L’art. 8, co. 1, lett. a), della cit. legge n. 36 dispone che : “Sono di competenza delle regioni, nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato, fatte salve le competenze dello Stato e delle autorità indipendenti: a) l'esercizio delle funzioni relative all'individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione, ai sensi della legge 31 luglio 1997, n. 249, e nel rispetto del decreto di cui all'articolo 4, comma 2, lettera a), e dei principi stabiliti dal regolamento di cui all'articolo 5” .

Giova, altresì, richiamare quanto originariamente previsto dall’art. 8, co. 6, della l. 36/2001, alla cui stregua: “ I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici ”.

Tanto precisato, non è in discussione la sussistenza del potere dei Comuni di adottare regolamenti in materia. Deve invece essere indagato il perimetro che la norma primaria assegna all’esercizio di tale facoltà dell’ente locale.

Al riguardo, la giurisprudenza ( cfr . Cons. St., 30 settembre 2015, n. 4577), anche sulla scorta dei principi affermati dalla Corte Costituzionale al riguardo ( cfr. Corte Cost. 307/2003), relativamente alle norme innanzi citate ha chiarito che:

- “ la disciplina generale della localizzazione degli impianti di telefonia mobile (id est: la introduzione di prescrizioni generali relative alle distanze minime da rispettare nel caso di installazione di impianti di tal fatta, nonché la fissazione dei limiti di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici), è riservata allo Stato ”;

- “alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell’ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile… quali, ad esempio, il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura etc.), mentre non è consentito introdurre limitazioni alla localizzazione consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei”.

La giurisprudenza ha recentemente ribadito che “ il legislatore statale, nell’inserire le infrastrutture per le reti di comunicazione fra le opere di urbanizzazione primaria, ha espresso un principio fondamentale della normativa urbanistica, a fronte del quale la potestà regolamentare attribuita ai Comuni dall’articolo 8, comma 6 della legge 22 febbraio 1981, n. 36, non può svolgersi nel senso di un divieto generalizzato di installazione in aree urbanistiche predefinite, al di là della loro ubicazione o connotazione o di concrete (e, come tali, differenziate) esigenze di armonioso governo del territorio ” (Cons. Stato, 11 gennaio 2021, n. 374).

Tale assetto è stato da ultimo esplicitamente ribadito dal legislatore con la modifica dell’art. 8 della l. n. 36 del 2001 (ad opera dall’art. 38, comma 6, della l. n. 120 del 2020), in base al quale “ I comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4 ”.

6.1 - L’art. 4 del regolamento comunale impugnato stabiliva il “ divieto assoluto dell’installazione degli impianti al di sotto di un raggio di rispetto fissato in Km 1,5 (unovirgolacinque) da aree e siti sensibili così come definiti dall’art. 5 ” e all’art. 5 precisava che “ ai fini dell’applicazione della presente Normativa, sono siti sensibili le aree in cui ricadono fabbricati ed impianti di qualsiasi genere che accolgono persone che, per stato o condizioni, devono essere sottoposte a particolare tutela della salute, minimizzando i rischi derivanti dall’esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, anche in ragione del principio di precauzione sopra richiamato. In tali aree ricadono: asili nido, scuole materne, scuole di ogni ordine e grado; ospedali, case di cura e di assistenza sanitaria in genere; case di riposo, centri di aggregazione minorile e/o di accoglienza”.

6.2 - Alla luce delle coordinate ermeneutiche innanzi delineate, non può ritenersi legittima la previsione regolamentare in esame, che prevede un indiscriminato limite di 1.5 Km. Invero, tale limite appare assolutamente generico ed ingiustificatamente ampio, risolvendosi nell’illogicità dello stesso, conformemente ai precedenti di questo Consiglio innanzi ricordati.

Nel caso di specie, il comune ha inoltre classificato come sensibili, genericamente, tutte le aree che “ accolgono persone che, per stato o condizioni, devono essere sottoposte a particolare tutela della salute”. Ne discende che ad ogni edificio che rientri in detta categoria corrisponderà una area nel raggio di 1.5 Km nella quale è inibita l’installazione.

Tali prescrizioni comunali integrano delle limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici - ovvero, prescrizione di distanze minime, da rispettare nell’installazione degli impianti, dal perimetro esterno di una pluralità eterogena di edifici - già reputate illegittime dalla giurisprudenza di questo Consiglio ( cfr. Cons. Stato, VI, 9 gennaio 2013, n.44) ed in contrasto con il citato art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001 che circoscrive la potestà comunale volta a vietare l’istallazione degli impianti ai soli “ siti sensibili individuati in modo specifico ” escludendo in modo esplicito la “ possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia ”.

6.3 – Ferma la conclusione che precede, di per sé ostativa all’accoglimento dell’appello, si osserva come la società abbia evidenziato nella propria relazione tecnica che il sito proposto è essenziale al fine di garantire un’idonea copertura del servizio nel territorio di Palombara Sabina; mentre l’eliminazione o lo spostamento del sito proposto avrebbero l’effetto di impedire all’operatore nuovo entrante nel settore una adeguata copertura dell’area.

Il Comune non ha svolto alcuna contestazione specifica a tali rilievi tecnici, limitandosi a rilevare la vastità del proprio territorio comunale e la generica possibilità di insediare altrove l’impianto.

7 – Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

Tale esito comporta l’improcedibilità dell’appello incidentale proposto dalla società e condizionato all’accoglimento dell’appello principale.

Ad una valutazione complessiva della controversia, le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda) respinge l’appello principale, dichiara improcedibile l’appello incidentale e compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2025, tenutasi con modalità telematica, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO