Pubblicato il 27/02/2026

N. 01566/2026REG.PROV.COLL.

N. 08351/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8351 del 2024, proposto da
RI EC, rappresentato e difeso dall'avvocato Pierfrancesco Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RO AP, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via del Tempio di Giove 21;

nei confronti

Italris S.r.l., Emme 2 Emme S.r.l., non costituiti in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 06645/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di RO AP;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il Cons. GI UC CA e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso proposto dall’avvocato RI EC contro RO AP e nei confronti della Italris s.r.l., per l’annullamento:

a) del provvedimento - di data e tenore sconosciuto - con il quale RO AP ha rilasciato alla controinteressata la concessione – o, comunque, l’estensione del titolo già concesso - di occupazione di suolo pubblico, nell’area adibita a posteggio auto antistante ai civici nn. 26/28 di Via di San Nicola da Tolentino, a servizio dell’esercizio di somministrazione di alimenti e bevande ivi ubicato;

b) per quanto occorrer possa, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina di RO AP prot. RC n. 15677/2019 - n. 91 della seduta del 5 dicembre 2019, verbale n. 81, avente ad oggetto “ Modifica del Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico (OSP) e del canone (COSAP) comprensivo delle norme attuative del P.G.T.U. con ripubblicazione integrale dello stesso ”, nonché dello stesso Regolamento in materia di occupazione di suolo pubblico (OSP) e del canone (COSAP) comprensivo delle norme attuative del P.G.T.U. così come modificato e ripubblicato in virtù della predetta determinazione dell’A.C.;

c) per quanto occorrer possa, delle deliberazioni della UN Capitolina n.87/2020 del 21 e 22 maggio 2020, prot. RC 14059/2020 e dell’Assemblea Capitolina n. 81/2020 del 6 luglio 2020, prot. n. 14060/2020, aventi entrambe ad oggetto l’introduzione di una “ disciplina transitoria ed eccezionale in tema di occupazioni di suolo pubblico (OSP) e canone (COSAP) ”;

d) di ogni altro atto, presupposto e/o consequenziale, ivi comprese le determinazioni dirigenziali ed eventuali altri atti contenenti i “criteri tecnici minimi essenziali” di cui al punto n. 12 della impugnata deliberazione n.87/2020 e le d.d. Dipartimento sviluppo economico e attività produttive n.354 del 22 maggio 2020 e n. 364 del 4 giugno 2020, la determinazione dirigenziale della Sovrintendenza Capitolina prot. RI/3291/2020 del 5 febbraio 2020 e la mozione Art. 109 dell’Assemblea Capitolina n. 96/2020 di cui all’ordine del giorno n. 14 Anno 2020 sottoscritta l’8 aprile 2020.

1.1. L’avvocato RI EC – nella sua qualità di residente nel comune di RO in Via San Nicola da Tolentino n. 50, nonché di titolare dal 1990 di un permesso di accesso alla ZTL – aveva chiesto l’annullamento degli atti predetti proponendo un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificato il 29 dicembre 2020, affidato a dodici motivi di impugnazione, alcuni dei quali riferiti soltanto al provvedimento autorizzatorio di OSP rilasciato all’odierna controinteressata (ignoto al ricorrente), ed altri invece agli atti normativi presupposti.

1.1.1. L’amministrazione di RO AP, con atto di opposizione notificato il 26 febbraio 2021, aveva chiesto che il ricorso straordinario fosse deciso in sede giurisdizionale ai sensi dell’art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971 ed il ricorrente aveva provveduto alla tempestiva trasposizione dinanzi al T.a.r..

1.2. Il Tribunale – dato atto della resistenza di RO AP – ha premesso in fatto che dalla produzione in giudizio di quest’ultima si evinceva che la società titolare del “Ristorante Tullio” (rimasta contumace nel presente giudizio), ubicato in Via San Nicola di Tolentino, aveva trasmesso in data 22 luglio 2020 all’ufficio competente di RO AP un’istanza di rilascio di “ nuova concessione occupazione suolo pubblico ” (e non di estensione di concessione già esistente) per “emergenza Covid-19” con riguardo ad un’attività di “somministrazione alimenti e bevande” e che tale istanza era stata considerata assentita sin dal momento della sua presentazione (fatti salvi i controlli ex post degli uffici competenti) in ossequio alla normativa emergenziale vigente.

1.3. In diritto, il Tribunale ha ricostruito le fonti normative nazionali e locali che, all’epoca, avevano consentito di introdurre ed avevano introdotto delle deroghe temporanee al Regolamento capitolino OSP (così come modificato con la deliberazione dell’Assemblea Capitolina del 5 dicembre 2019, nel testo cioè applicabile ratione temporis ; d’ora innanzi indicato anche come “Regolamento”).

1.3.1. Ha quindi distinto i vizi-motivi denunciati col ricorso dell’avv. EC, come segue: per un verso vizi che in tesi affliggerebbero direttamente il tacito atto di assenso dell’OSP della controinteressata, per altro verso vizi in tesi affliggenti gli atti normativi presupposti (ovverossia il Regolamento, nonché le successive deliberazioni emergenziali nn. 87/2020 e 81/2020 rispettivamente della UN Capitolina e dell’Assemblea Capitolina) con effetti riflessi di illegittimità derivata sull’atto di rilascio dell’OSP.

1.4. Relativamente ai “ vizi motivi della concessione di osp ”, il T.a.r. ha esaminato il primo motivo di ricorso, col quale era stata denunciata la violazione dell’art. 4 quater del Regolamento, nella parte in cui vieta le nuove occupazioni di suolo pubblico “su tutte le aree di sosta tariffate insistenti su viabilità principale”; divieto quest’ultimo, non derogato dalle delibere “emergenziali” nn. 87/2020 e 81/2020, adottate rispettivamente dalla UN e dall’Assemblea capitolina, che, secondo il ricorrente, sarebbe stato da applicare nel caso di specie.

Con lo stesso primo motivo, il ricorrente aveva dedotto che RO AP avrebbe dovuto tenere conto anche del Piano di Massima Occupabilità che il competente Municipio aveva approvato (e mediante il quale erano state individuate le aree di viabilità pubblica), mentre l’amministrazione non avrebbe effettuato alcuna istruttoria a tale riguardo, neppure sotto il profilo della propedeutica attività di analisi dei flussi di traffico.

1.4.1. Il T.a.r. ha respinto il motivo sotto tutti i profili; e segnatamente:

- quanto alla censura principale, ha constatato che il ricorrente non aveva provato l’appartenenza della via San Nicola da Tolentino alla “viabilità principale” di RO AP, cioè il suo inserimento espresso nell’NE D del PGTU di RO AP adottato con DAC n. 21/15, e che, al contrario, risultava che quest’ultimo non contempla la via su cui insiste la OSP della controinteressata;

- quanto alla censura secondaria, ha affermato che, essendo stata rilasciata la concessione in pieno periodo “emergenziale” sotto la vigenza della deliberazione n. 81/2020 dell’Assemblea capitolina, la controinteressata aveva beneficiato della sospensione dei Piani di Massima Occupabilità previsti dal Regolamento nell’ambito della Città storica, nonché della sospensione del Catalogo degli arredi, disposte con detta deliberazione.

Il T.a.r. ha escluso che avesse rilievo la circostanza che la concessione fosse proseguita fino alla data della decisione, ritenendo di dover scrutinare il provvedimento gravato “ al lume del regime normativo vigente alla data della sua adozione in ossequio al principio tempus regit actum, impregiudicato ovviamente il potere dell’Amministrazione di intervenire (con autonomi e successivi provvedimenti inibitori e/o decadenziali) al fine di interdire la prosecuzione dell’OSP qualora la stessa si riveli oggi difforme rispetto al regime normativo ordinario sopravvenuto ”.

1.5. Relativamente ai “ vizi – motivi degli atti normativi presupposti ”, il T.a.r. ha deciso come segue:

- le censure del secondo motivo di ricorso rivolte avverso il Regolamento sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse sia perché, con riferimento ad una prima censura (adozione del Regolamento senza tenere conto dei numerosi rilievi e/o pareri contrari espressi nel corso dell’istruttoria dell’epoca), l’OSP impugnata nel presente giudizio – in quanto adottata nel periodo emergenziale ID (l’istanza di OSP risale infatti al 22 luglio 2020) – trovava la sua base legale e normativa nell’art. 181 del d.l. n. 34 del 2020, nonché nelle succitate deliberazioni “emergenziali” di UN Capitolina e Assemblea Capitolina nn. 87/2020 e 81/2020, sia perché - di conseguenza, ed anche con riferimento alle censure individuate con le lettere da a) a f) del punto 12.2 della sentenza – le stesse non sarebbero state suscettibili di tradursi (in caso di loro accoglimento) in una caducazione dell’OSP rilasciata alla società controinteressata, dato che “ l’eventuale invalidità delle previsioni regolamentari sopra enunciate sarebbe priva, …, di efficacia viziante, non essendovi alcun collegamento diretto (proprio e tipico dell’invalidità ad efficacia viziante) tra dette previsioni normative e l’atto di rilascio dell’OSP in contestazione ”; le previsioni regolamentari impugnate sono state ritenute inoltre prive di effetti lesivi diretti nei confronti del ricorrente;

- le censure del terzo motivo (rivolte avverso l’art. 4 bis, commi 4 e 4 bis, del Regolamento) in tema di trasferimento alla UN della competenza per l’approvazione dei Piani di Massima Occupabilità della Città Storica, sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, atteso che l’OSP impugnata trova, come detto, la sua base legale e normativa nelle su citate deliberazioni “emergenziali”, delle quali la deliberazione assembleare n. 81/2020 prevede la sospensione dei PMO previsti nell’ambito della Città storica e la sospensione del Catalogo degli arredi;

- le censure del quarto motivo (rivolte avverso l’art. 4 bis, comma 4 e l’art. 9 comma 2, del Regolamento) in materia di proposte di revisione delle occupazioni di suolo pubblico, sono state reputate infondate perché, secondo il T.a.r. - contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente – i procedimenti di revisione dei PMO (e delle concessioni OSP) “ presuppongono una compiuta valutazione e comparazione di tutti gli interessi coinvolti, ivi inclusi quelli dei soggetti residenti ”;

- le censure del quinto motivo (rivolte avverso l’art. 19 ter del Regolamento) sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse perché aventi ad oggetto una previsione regolamentare non direttamente lesiva e priva di collegamento diretto con l’OSP impugnata;

- analoga dichiarazione di inammissibilità per carenza di interesse ha riguardato le censure del sesto motivo, relative alla determinazione dirigenziale prot. RI/3291/2020 del 5 febbraio 2020, che aveva disposto “ l’aggiornamento della Commissione incaricata della revisione e integrazione del Piano di Massima Occupabilità approvato con deliberazione G. C. n. 139/2006 ”, ovvero la modifica della composizione della Commissione istituita nel 2009 (D.D. Direttore U.O. Città Storica n. 681 del 7 ottobre 2009) per la revisione e integrazione dei Piano di massima occupabilità del 2006.

1.6. Sono quindi stati esaminati i motivi di ricorso riguardanti le deliberazioni “emergenziali”, secondo quanto appresso.

1.6.1. Il settimo motivo era diretto a caducare la prima delle due deliberazioni capitoline adottate nel periodo “emergenziale”, segnatamente la deliberazione della UN Capitolina n. 87 del 21/22 maggio 2020 (contenente le Linee guida per il rilascio semplificato dell’OSP nel breve periodo compreso tra l’entrata in vigore dell’art. 181 del d.l. n. 34 del 2020 e l’entrata in vigore della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 81 del 14 luglio 2020), perché viziata da incompetenza, rientrando la misura in questione nella sfera di competenze dell’Assemblea capitolina.

Il motivo è stato reputato inammissibile per carenza di interesse perché dette Linee guida sono state integralmente confermate e reiterate dalla successiva deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 81 del 14 luglio 2020 (divenuta esecutiva in data 24 luglio 2020), che il T.a.r. ha qualificato come atto di ratifica, rientrante nel più ampio genus degli atti di convalida di cui all’art. 21 nonies , comma 2, della legge n. 241 del 1990.

1.6.2. L’ottavo motivo era diretto a caducare la disciplina comunale “emergenziale” contenuta nella deliberazione assembleare n. 81 del 14 luglio 2020 (e di riflesso la conseguente concessione di OSP della controinteressata), sull’assunto che essa contrasterebbe con la base legislativa nazionale dell’art.181 del d.l. n. 34 del 2020.

Il motivo è stato ritenuto infondato relativamente ai diversi profili di doglianza formulati, dato che:

- la deliberazione comunale circoscriveva il regime agevolato “emergenziale” alle sole OSP presentate entro il 31 ottobre 2020, come previsto dalla regola legislativa nazionale;

- l’ulteriore disposizione capitolina che stabiliva la durata del rapporto concessorio “emergenziale” sino al 31 ottobre 2021, costituiva una legittima espressione dell’esercizio dei poteri amministrativi dell’Assemblea Capitolina, senza quindi entrare in conflitto con alcuna disposizione di legge nazionale (legge che infatti non stabiliva alcuna durata massima delle concessioni di OSP “emergenziali”);

- quanto alla sospensione dei PMO e del Catalogo degli arredi urbani, la deliberazione assembleare n. 81 del 2020 si era limitata a sospendere l’applicazione di disposizioni regolamentari della stessa Assemblea Capitolina, senza quindi introdurre alcuna indebita deroga alla disciplina di legge nazionale e regionale;

- non appariva fondata la censura per cui la deliberazione assembleare n. 81 del 2020 avrebbe “ obliterato qualsiasi parere preventivo ”; in realtà detta deliberazione prevedeva espressamente, all’art. 7, che “ il rilascio della concessione avviene comunque nel rispetto delle prescrizioni del Codice della Strada, nonché di quelle derivanti da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale ”, da ciò discendendo, quindi, la necessità di valutare la conformità dell’OSP “emergenziale” alle prescrizioni vigenti in materia di sicurezza stradale.

1.6.3. Il nono motivo conteneva la doglianza che le deliberazioni capitoline “emergenziali” avrebbero dato “ la possibilità a tutti i titolari delle attività di somministrazione - nonché anche a circoli sportivi, alberghi e attività ricettive con somministrazione esterna, e librerie - di occupare porzioni aggiuntive e non indifferenti di suolo pubblico, pari dapprima al 35% e quindi addirittura al 50% (nei siti Unesco) e al 70% (ovunque, comprese le zone centrali non Unesco), della superficie dell’occupazione già concessa (per le OSP preesistenti) o del locale (per le nuove OSP). Il tutto, gratuitamente, senza una previa istruttoria, senza alcun parere degli Enti di Tutela nemmeno nell’istruttoria successiva, indipendentemente dalle specifiche situazioni, su tutto il territorio di RO AP e in deroga ai Piani di massima occupabilità. … Si tratta di una enorme estensione dello spazio pubblico dato in concessione ai soggetti privati, che risulta così più che raddoppiato rispetto alla situazione precedente alla “emergenza sanitaria” (che in ogni caso ha portato, per quel che qui interessa, a deroghe legislative solo fino ad ottobre 2020) ”.

Il T.a.r. ha ritenuto infondato il motivo di censura, atteso che “ l’agevolazione dei procedimenti di rilascio delle concessioni di OSP è stata motivata – sia a livello legislativo nazionale che a livello locale – dall’eccezionalità della situazione di emergenza sanitaria collegata all’epidemia di ID ”.

1.6.4. Il decimo motivo – riguardante l’asserita regressione di controlli e verifiche (in sede di rilascio dell’OSP) che si sarebbe avuta con il passaggio dal Regolamento capitolino “ante Covid” (così come modificato nel 2019) alle deliberazioni capitoline “emergenziali” del 2020 – è stato ritenuto infondato per le ragioni già esposte con riguardo al nono motivo di impugnazione.

1.6.5. L’undicesimo motivo – riguardante l’ampliamento della sfera dei destinatari della disciplina derogatoria in materia di OSP, in quanto la deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 81/2020 ha aggiunto ulteriori tipologie di attività alla tipologia commerciale prevista dal d.l. n. 34/2020 (ossia le attività di somministrazione ex d.P.R. n. 287/1991) – è stato ritenuto carente di interesse dato che:

a) la concessione di OSP impugnata nel presente giudizio è riferita ad un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, quindi si tratta di una tipologia di OSP pacificamente rientrante nel campo di applicazione del d.l. n. 34 del 2020;

b) il ricorrente non ha fornito alcuna evidenza di OSP -insistenti nelle vicinanze della propria residenza - rilasciate per ulteriori categorie commerciali beneficianti dell’ampliamento introdotto dalle deliberazioni capitoline del periodo “emergenziale”.

1.6.6. Il dodicesimo motivo conteneva la doglianza che le deliberazioni impugnate - nel prevedere che le concessioni di suolo pubblico potessero essere adottate senza i pareri previsti dal regime ordinario e senza applicare i Piani di Massima Occupabilità - introducevano una disciplina illogicamente uniforme per tutte le domande OSP a prescindere dall’area del territorio comunale in cui si trovavano, diversamente da quanto previsto dal vigente Regolamento OSP.

Anche questo motivo è stato respinto richiamando le motivazioni di rigetto dei motivi nono e decimo, basate sull’eccezionalità della situazione pandemica.

1.7. Respinto pertanto il ricorso, le spese processuali sono state poste a carico del ricorrente ed a favore di RO AP, liquidate complessivamente nell’importo di € 2.000,00, oltre accessori.

2. L’avvocato RI EC ha proposto appello.

RO AP si è costituita per resistere all’appello.

2.1. Con ordinanza collegiale del 3 giugno 2025, n. 4772, adottata dopo il passaggio in decisione della causa disposto all’udienza pubblica del 15 maggio 2025, sono state richieste a RO AP le informazioni delle quali si dirà nel prosieguo ed è stato ordinato alla parte appellante di integrare il contraddittorio nei confronti della società Emme2Emme s.r.l., succeduta nella titolarità della concessione di o.s.p. in contestazione.

2.1.1. RO AP ha depositato in data 10 settembre 2025 relazione istruttoria redatta dal Direttore del Dipartimento Sviluppo Economico e Attività Produttive – SUAP.

2.1.2. L’avv. RI EC ha depositato nella stessa data del 10 settembre 2025 la relata della notificazione del ricorso in appello e dell’ordinanza alla società Emme2Emme s.r.l.

2.2. All’udienza del 20 novembre 2025 la causa è stata discussa dal difensore dell’appellante e assegnata a sentenza, anche su richiesta scritta della difesa comunale, previo deposito di memorie, repliche e “note di udienza”.

3. I motivi di appello sono rubricati unitariamente come segue:

<< 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4-quater del regolamento OSP e COSAP di RO AP; del PMO di RO AP; degli artt. 1, 3, 7-10 della Legge n° 241/1990 e s.m.i.; del D.Lgs. n° 285/1992 (codice della strada) e del suo Regolamento di esecuzione e di attuazione, nonché della Direttiva del Ministero dei LL.PP. del 12/04/1995;

2. Violazione e falsa Applicazione degli artt. 181 del D.L. n° 34/2020, 21 e 146 del D.Lgs n°42/2004;

3. Violazione e falsa applicazione delle deliberazioni nn° 81 e 87/2020 di RO AP;

4. Violazione e falsa applicazione del principio del giusto processo e travisamento dei fatti;

5. Difetto di istruttoria e contraddittorietà della motivazione. >>.

3.1. Nella “premessa” l’appellante individua “ l’argomento principale del ricorso ”, riferendo lo stesso alle modalità attuative delle occupazioni di suolo pubblico che, a suo avviso, avrebbero dovuto essere applicate da RO AP “ in un contesto di coerenza, logicità e parità di trattamento fra gli utenti, a maggior ragione ove si faccia riferimento a una risorsa assai limitata - qual è quella rappresentata dalle aree di parcheggio all’interno della ZTL di RO - che è risultata incisa e sacrificata, nella fattispecie, in proposizione niente affatto equanime fra gli automobilisti e i motociclisti ”.

Secondo l’appellante, l’impatto che l’occupazione degli stalli di sosta da parte degli operatori economici è andato a determinare in danno degli utenti avrebbe dovuto essere gestito in misura proporzionale, suddividendo equamente il sacrificio imposto fra gli utenti delle aree di sosta destinate alle autovetture e di quelle destinate ai motocicli.

Inoltre, il T.a.r. avrebbe dovuto tenere conto del fatto che l’accesso all’interno della c.d. ZTL (zona a transito limitato) è gratuito per i motociclisti ed a pagamento per i residenti titolari di autovetture e del fatto che la sosta delle autovetture in tutto il centro storico -in quanto coinvolge un’area interessata da un divieto generalizzato di accesso e transito in determinati orari – dovrebbe ritenersi equiparata, ad ogni effetto, allo stazionamento dei veicoli in un’area di sosta tariffata, riservata, nel caso di specie, ai soli residenti possessori di permesso.

3.2. Seguono le critiche a capi specifici della sentenza di primo grado, di cui si dice nel prosieguo – risultando l’appellante aver prestato acquiescenza ai capi restanti.

3.2.1. Viene criticato il rigetto del primo motivo di ricorso (punto 10 della sentenza).

L’appellante -dopo avere richiamato quanto in premessa- sostiene che tutta l’area del centro storico di RO AP si dovrebbe considerare di viabilità principale (tariffata), ivi compresa la Via San Nicola da Tolentino: quest’ultima, non configurandosi come strada locale, farebbe parte della rete principale urbana, e come tale non sarebbe suscettibile di libera occupazione.

Ne risulterebbe smentita – ad avviso dell’appellante – l’affermazione del T.a.r. secondo cui le OSP in periodo emergenziale non avrebbero dovuto essere assoggettate ad alcuna istruttoria né ad alcun controllo.

Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r., non potrebbe essere considerato irrilevante il fatto che l’occupazione di suolo pubblico sia tutt’oggi in atto, dovendosi all’opposto bilanciare gli interessi in gioco, anche alla luce delle sopravvenienze normative (in tema di proroga del regime c.d. emergenziale).

3.2.2. Viene criticato il rigetto del secondo motivo di ricorso (punto 12.2 della sentenza), sostenendo l’appellante che egli avrebbe interesse ad impugnare le previsioni criticate (vale a dire quelli vigenti prima delle delibere comunali emanate nel periodo di emergenza sanitaria) quali atti presupposti, perché la loro vigenza avrebbe inciso, in concreto, sulle modalità dell’occupazione (anche in conseguenza del posizionamento di numerosi raccoglitori dell’immondizia).

3.2.3. Vengono criticati la dichiarazione di inammissibilità del terzo motivo (punto 13 della sentenza) ed il rigetto del quarto (punto 14 della sentenza), sostenendo l’appellante il proprio interesse -in qualità di residente- a disporre di maggiori posti auto nella sua zona di residenza e ribadendo la sussistenza di un obbligo dell’amministrazione comunale di intervenire attraverso una rimodulazione degli spazi destinati al parcheggio delle automobili e dei motocicli in tutta la zona interessata e limitrofa a Via San Nicola da Tolentino, anche in ragione del fatto che, successivamente al posizionamento della pedana da parte del “Ristorante Tullio”, altri tre operatori economici aventi sede nella medesima via hanno occupato, mediante l’apposizione di pedane, aree di parcheggio riservate alle auto.

Per le dette ragioni, l’appellante sostiene che una revisione – anche d’ufficio – del Piano di Massima Occupabilità sarebbe stata non solo necessaria, ma assolutamente indifferibile e urgente.

3.2.4. L’appellante critica infine le argomentazioni di cui ai punti 16, 17, 18 e 19 della sentenza, in quanto - a prescindere dalla questione concernente l’incompetenza della UN (che non viene riproposta) - sarebbe illegittima la deroga “assoluta” in favore delle c.d. OSP agevolate, ed in proposito il T.a.r. avrebbe male interpretato sia l’art. 181 del d.l. n. 34 del 2020, sia le deliberazioni capitoline impugnate.

Inoltre, secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto vagliare la coerenza, la ragionevolezza, la logicità e il “dosaggio” dell’intervento dell’amministrazione, a fronte di situazioni che paleserebbero un’ingiustificata sproporzione fra i benefici concessi ad alcuni ed i sacrifici imposti ad altri.

In considerazione, poi, delle numerose proroghe di fonte primaria, l’appellante evidenzia che, nella comparazione degli interessi in rilievo, se l’eccezionalità della pandemia avrebbe potuto giustificare la prevalenza degli interessi connessi alla tutela della salute pubblica – consentendo l’applicazione di misure di distanziamento sociale e l’ampliamento della destinazione del suolo pubblico in favore di alcune attività commerciali – oggi, cessata l’emergenza, tali interessi andrebbero comparati con quelli dei residenti titolari di permesso ZTL a titolo oneroso.

4. I motivi di appello sopra riassunti non meritano accoglimento.

4.1. Relativamente alla censura concernente il rigetto del primo motivo di ricorso, si osserva quanto segue.

L’appellante deduce l’illegittimità dell’occupazione assentita, assumendo che la Via San Nicola da Tolentino farebbe parte della viabilità principale e comporterebbe l’applicazione del divieto di cui all’art. 4 quater ( Limiti derivanti dall’attuazione del P.G.T.U. ), comma 3, primo periodo (“ Su tutte le aree di sosta tariffate insistenti su viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico ”) del Regolamento in materia di occupazione suolo pubblico (OSP) e del canone (COSAP), comprensivo delle norme attuative del P.G.T.U., del quale si è detto sopra (cioè di quello modificato da ultimo con DAC n. 91 del 5 dicembre 2019, a cui si riferiscono le censure del ricorrente e le argomentazioni degli scritti di causa; agli articoli di detto Regolamento si riferisce anche la presente decisione, salvo che sia diversamente precisato).

Aggiunge che, comunque, le aree di sosta tariffate insistenti sulla Via San Nicola da Tolentino dovrebbero essere equiparate a quelle insistenti su viabilità principale perché si trovano all’interno del centro storico, compreso in zona a traffico limitato (ZTL), al quale cioè l’accesso è precluso in determinati giorni ed orario, salvo che per i titolari di permesso rilasciato a pagamento.

4.1.1. L’assunto principale del ricorrente è infondato.

La classificazione di una strada come appartenente alla “viabilità principale” comunale, come tale sottratta alla possibilità di occupazione, presuppone il suo inserimento nell’NE D del Regolamento Viario di cui al Piano Generale del Traffico Urbano (PGTU) approvato con delibera dell’Assemblea di RO AP n. 21/2015.

La Via San Nicola da Tolentino non fa parte della “viabilità principale” del Comune di RO perché non risulta inclusa in detto NE.

Pertanto, non è ad essa applicabile il regime giuridico di cui al terzo comma dell’art. 4 quater del Regolamento.

Questa norma riferisce testualmente il divieto di nuove occupazioni di suolo pubblico alle “ aree di sosta tariffate ” che insistono sulla “ viabilità principale ”.

Orbene, per come chiarito dal comma 5 dello stesso articolo 4 quater , “ per viabilità principale si intende l’insieme delle strade classificate viabilità principale dal Piano Generale del Traffico Urbano approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 84 del 28 giugno 1999 e dall’aggiornamento del P.G.T.U. approvato da ultimo con deliberazione di Assemblea Capitolina n.21/2015 […]”.

4.1.2. Va precisato che il testo dell’art. 4 quater del Regolamento -come modificato con la deliberazione dell’Assemblea Capitolina del 5 dicembre 2019- invocato dal ricorrente, corrisponde solo in parte a quello dell’art. 12 del Regolamento successivamente approvato con la D.A.C. n. 21/2021 ( Regolamento per la disciplina del canone patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico di cui all’art.1, comma 819, lettera a), legge n. 160 del 2019 ).

Infatti, l’art. 12 del Regolamento del 2021 – i cui primi due commi corrispondono a quelli del previgente art. 4 quater (“ 1. Il rilascio della concessione di occupazione suolo pubblico è subordinato al rispetto delle disposizioni del Nuovo Codice della Strada e del vigente Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.). 2. Sulle sedi stradali della viabilità principale non sono consentite nuove occupazioni di suolo pubblico salvo i seguenti casi e previo parere del Dipartimento Mobilità e Trasporti: […] ”) - non ha riprodotto il terzo comma dell’art. 4 quater del Regolamento come modificato nel 2019; quindi non contiene un testuale divieto di nuove occupazioni di suolo pubblico su tutte le aree di sosta tariffate insistenti su viabilità principale.

Malgrado ciò, effettivamente la sentenza della Sezione del 1° settembre 2023, n. 8120, richiamata dall’appellante, ha ritenuto sussistente il divieto di OSP sulle aree di sosta tariffate anche nel vigore della nuova disciplina regolamentare ed anche in riferimento alle concessioni di OSP c.d. emergenziali.

La detta sentenza ha dato corso ad un univoco indirizzo interpretativo confermato e precisato con sentenze successive della Sezione (8 gennaio 2024, n. 262; 20 marzo 2024, n. 2728 e 24 luglio 2024, n. 6684).

Tuttavia tale indirizzo interpretativo non giova alla pretesa del ricorrente, poiché presuppone, pur sempre, che l’area in contestazione, adibita a “parcheggio”, insista su “viabilità principale”.

In particolare, facendo seguito alle sentenze anzidette, si è affermato quanto segue: “ la classificazione delle strade nei centri abitati è effettuata dal P.U.T. (Piano Urbano nel Traffico ex art. 36, comma 1,Codice della strada), nel territorio di RO AP dal P.G.T.U., adottato con D.A.C. n. 21/2015; ai sensi del Regolamento Viario di RO AP, ‘con il termine viabilità o rete principale si intende (secondo quanto previsto dalle Direttive ministeriali sui PUT del 1995) l’insieme di tutte le strade non a carattere locale’; la Direttiva per la redazione, adozione e attuazione dei piani urbani del traffico del Ministero LL. PP. del 12 aprile 1995 (prevista dall’art. 36 del d.lgs. 30 aprile1992, n. 285. Nuovo codice della strada) espressamente prevede al punto 3.1.2 che ‘L’insieme di tutti i tipi di strade dianzi esposte (Autostrade, strade di scorrimento, strade di quartiere e strade locali), escluse le strade locali, assume la denominazione di rete principale urbana, caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione (movimenti motorizzati), attraverso in particolare l’esclusione della sosta veicolare dalle relative carreggiate stradali. L’insieme delle rimanenti strade (strade locali) assume la denominazione di rete locale urbana, con funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare’; il P.G.T.U. di RO AP, in applicazione di tale direttiva, ha effettuato la classificazione delle strade di viabilità principale […] ”, contenuta appunto nel Regolamento viario – NE D (così Cons. Stato, V, 2 luglio 2025, n. 5704).

Il ricorrente non ha provato l’inclusione di Via San Nicola da Tolentino nell’NE D del Regolamento viario del PGTU/DAC RO AP n. 21/2015 e tale inclusione, contestata da RO AP, è stata esclusa dalla sentenza di primo grado, sul punto non specificamente appellata.

Per tale ragione il divieto di cui all’art. 4 quater , comma 3, del Regolamento non si applica alle aree di sosta collocate sulla Via San Nicola da Tolentino.

4.1.2. L’appellante sostiene, altresì, che la Via San Nicola da Tolentino dovrebbe ritenersi inclusa nella “rete principale urbana”, per la sola appartenenza della strada al centro storico della capitale.

Tale ultimo assunto non è fondato in assoluto, potendo darsi strade qualificabili come “locali” anche all’interno del centro storico.

In ogni caso, l’eventuale illegittimità della mancata inclusione della Via San Nicola da Tolentino nella “viabilità principale”, ai fini all’applicazione del divieto regolamentare, risulta estranea all’oggetto del presente gravame, non avendo il ricorrente impugnato la delibera di approvazione del PGTU n. 21/2015, ed il correlato Regolamento viario – NE D.

4.1.3. La prima censura va quindi respinta.

4.2. Vanno esaminate congiuntamente le censure (sopra riassunte ai punti 3.2 e 3.3) riguardanti la dichiarazione di inammissibilità dei motivi di impugnazione del Regolamento capitolino OSP e COSAP ed il rigetto del quarto motivo sul procedimento di revisione dei Piani di Massima Occupabilità.

4.2.1. Invero, l’occupazione de qua è stata assentita sulla base della normativa emergenziale di cui al d.l. n. 34/2020 ed alle delibere della UN e dell’Assemblea Capitoline nn. 87/2020 e 81/2020.

Nessuna delle norme del Regolamento impugnate in primo grado, comprese quelle delle quali l’impugnazione è stata riproposta in appello, hanno l’effetto lesivo diretto o indiretto paventato dall’appellante, dal momento che, contrariamente a quanto si assume con l’atto di appello:

- le modalità attuative delle occupazioni c.d. “emergenziali” non risultano essere, né in astratto né in concreto, determinate dalle norme regolamentari che l’avvocato EC assume essere viziate: l’asserito collegamento - che a detta dell’appellante dovrebbe comportare un’efficacia viziante del Regolamento (asseritamente) presupposto - non può certo essere desunto dallo stato di fatto dei luoghi (come, in tesi, venutosi a determinare per la pregressa applicazione delle norme regolamentari), in ragione del quale la concessione OSP impugnata si appalesa lesiva della posizione giuridica del ricorrente, nella sua qualità di residente della zona; è evidente che un tale effetto lesivo non deriva dalle norme regolamentari, in sé considerate (che -come statuito dal T.a.r.- non rientrano << nel paradigma del “regolamento volizione-azione”, bensì in quello del “regolamento volizione-preliminare” >>), ma da provvedimenti applicativi, dei quali non è fatta nemmeno menzione negli atti di causa, e peraltro risalenti nel tempo, quindi non più suscettibili di rimozione per via giurisdizionale;

- in merito poi ai Piani di Massima Occupabilità, si conviene con l’appellante sulla portata significativa della relativa approvazione e della (eventuale) revisione; si tratta infatti di strumenti di governo del territorio e degli spazi pubblici della Città Storica di RO riguardanti la pianificazione delle Occupazioni di Suolo Pubblico (OSP) dei locali di somministrazione o degli spazi di collocazione dei dehors ed arredi vari per le consumazioni all’aperto, ritenuta dall’amministrazione necessaria, nel particolare contesto urbano predetto, e tale da richiedere la comparazione e composizione degli interessi pubblici e privati coinvolti; ciò dato per presupposto, tuttavia non può non essere ribadito che la concedibilità dell’area in contestazione sulla Via San Nicola da Tolentino è conseguenza della sospensione dell’applicazione dei Piani disposta con le delibere “emergenziali”, di modo che, mentre sono ammissibili le doglianze del ricorrente rivolte avverso tali delibere, sono carenti di interesse quelle rivolte avverso le norme regolamentari che direttamente disciplinano i Piani;

- a dire il vero, il T.a.r. è andato oltre tale ultima argomentazione - che sarebbe stata sufficiente alla decisione della censura, sia pure in rito - osservando che “ non può essere escluso del tutto, però, un interesse diretto del ricorrente alla caducazione delle previsioni regolamentari in questione, ove le stesse – come dal ricorrente asserito – impediscano effettivamente al ricorrente di richiedere una revisione delle OSP già rilasciate (onde renderle maggiormente compatibili con il proprio interesse a disporre di maggiori posti auto nella sua zona di residenza) ”, mediante la presentazione di una proposta di revisione di un PMO;

- superata l’eccezione di inammissibilità, è seguita la decisione di rigetto nel merito basata sul testo dell’art. 4 bis, c. 4 (prima parte), del citato Regolamento OSP (secondo cui: “ Nell’ambito della Città Storica, RO AP può subordinare il rilascio di concessioni di suolo pubblico alle prescrizioni di appositi piani che individuino la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza. Tali piani sono approvati dalla UN Capitolina, acquisito il parere obbligatorio della Polizia Locale di RO AP, della Sovrintendenza Capitolina ai Beni Culturali e degli altri Uffici competenti per le singole materie, tenendo conto degli interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale ”), da cui il primo giudice ha desunto che “ l’approvazione del Piano di Massima Occupabilità (PMO) presuppone il parere obbligatorio della Polizia Locale di RO AP, della Sovrintendenza Capitolina ai Beni Culturali e degli altri Uffici competenti per le singole materie, tenendo conto di tutti gli interessi coinvolti nella vicenda (circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale), ivi inclusi ovviamente gli interessi dei residenti, secondo un modus procedendi che, dettato per la fase di adozione del PMO, si impone anche in caso di revisione dello stesso ”;

- tale statuizione - peraltro nemmeno specificamente censurata in appello - va in diritto condivisa, pur se, come anticipato, il vulnus alle prerogative del ricorrente, nella sua qualità di residente, e proprietario di autovettura titolare di permesso di accesso alla ZTL, causato dal rilascio di concessioni per l’occupazione di suolo pubblico c.d. Covid 19 (determinanti la riduzione degli stalli di sosta), non deriva dalle dette norme regolamentari, bensì -all’opposto- dalla sospensione delle stesse, o meglio dalla sospensione dei Piani di Massima Occupabilità, disposta con le ridette delibere “emergenziali”.

4.3. Ne consegue la centralità delle censure mosse avverso tali delibere.

In proposito, vanno esclusi i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere denunciati dall’avvocato EC, per le ragioni esposte nella sentenza gravata, che non possono che essere qui ribadite, con le precisazioni che seguono.

4.3.1. Quanto alla violazione di legge, non sussiste alcun contrasto con l’art. 181 del d.l. 19 maggio 2020 n. 34, convertito con modificazioni dalla legge 17 luglio 2020, n. 77.

Esclusa la rilevanza nel caso di specie dei commi 1 e 1 bis (concernenti l’esonero dal pagamento della tassa per l’occupazione di spazi e aree pubbliche e del canone per l’occupazione temporanea ivi specificati), rilevano invece i commi successivi, secondo cui:

- “ A far data dallo stesso termine di cui al comma 1 e fino al 31 ottobre 2020, le domande di nuove concessioni per l’occupazione di suolo pubblico ovvero di ampliamento delle superfici già concesse sono presentate in via telematica all’ufficio competente dell’Ente locale, con allegata la sola planimetria, in deroga al decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160 e senza applicazione dell’imposta di bollo di cui al decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 642 ” (comma 2);

- “ Ai soli fini di assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da ID-19, e comunque non oltre il 31 dicembre 2020, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 1, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purché funzionali all’attività di cui all’art. 5 della legge n. 287 del 1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21 e 146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ” (comma 3);

- “ Per la posa in opera delle strutture amovibili di cui al comma 3 è disapplicato il limite temporale di cui all'articolo 6 comma 1, lettera e-bis), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ” (comma 4).

Si tratta di un regime semplificato di rilascio della concessione di OSP e di esonero dall’obbligo di ottenere le autorizzazioni ex artt. 21 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e il titolo edilizio di cui al comma 4, inizialmente previsto fino al 31 ottobre 2020 e, in un primo tempo, prorogato fino al 31 dicembre 2020 (col d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito dalla legge 13 ottobre 2020, n. 126).

Come già osservato nella sentenza appellata (nel respingere il corrispondente ottavo motivo di ricorso), il detto articolo della legge nazionale non prevede alcun termine di durata delle concessioni di OSP c.d. emergenziali, sicché le delibere della UN capitolina n. 87/2020 e dell’Assemblea capitolina n. 81/2020 non sono in contrasto con la norma primaria, nella parte -censurata dal ricorrente- in cui hanno stabilito (in un primo tempo, salvo quanto si dirà nel prosieguo) l’efficacia delle concessioni semplificate fino al 31 ottobre 2021.

4.3.2. Occorre tuttavia evidenziare che - diversamente da quanto sostenuto dalla difesa civica - la UN capitolina, prima, e l’Assemblea capitolina, poi, non si sono limitate a recepire ed “ effettuare un’operazione di ricognizione delle disposizioni contenute nella normativa nazionale ”, ma hanno operato scelte amministrative proprie, non vietate né in contrasto con la normativa nazionale (di qui l’insussistenza del vizio di violazione di legge, anche così come nuovamente denunciato in appello), ma nemmeno imposte dalla disciplina primaria.

Si tratta sia della scelta, detta da ultimo, di stabilire la durata del rapporto concessorio “emergenziale” fino al 31 ottobre 2021 (salve le proroghe successive, su cui si tornerà) sia delle scelte, parimenti rilevanti ai fini della presente decisione, di ritenere sufficiente la presentazione della s.c.i.a., in luogo della richiesta di autorizzazione/concessione dell’occupazione di suolo pubblico, e di sospendere l’applicazione dei PMO e del Catalogo degli arredi urbani (pur mantenendo in vigore i limiti derivanti dal rispetto del Codice della strada, nonché da fonti normative nazionali e/o relative alla sicurezza della circolazione stradale, e del rispetto della distanza minima di cinque metri dai monumenti, nonché i limiti per determinate piazze del Centro storico).

Le ragioni di tali scelte sono condensate nelle premesse della deliberazione n. 81/2020, su cui pure si è soffermata la sentenza di primo grado, laddove ha evidenziato che ivi è specificato che “ le misure di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19 hanno comportato la sospensione delle attività produttive in generale e, quindi, anche di quelle correlate all’esercizio di attività commerciale su suolo pubblico, nella specie di quelle ricettive e di ristorazione ” e che esse possono “ compromettere drammaticamente la sussistenza di molti esercizi commerciali operanti sia nell'ambito del centro storico che sull’intero territorio cittadino, considerato il drastico calo di presenze e le prescrizioni dettate dal governo e dalle Autorità Sanitarie in ordine al distanziamento sociale con conseguente contingentamento degli spazi ”.

Dato ciò, l’Assemblea Capitolina, come pure osservato dal T.a.r., ha inteso approvare una normativa “ per il riavvio delle attività produttive ” che “ richiede la promozione di misure compensative per incoraggiare le iniziative economiche nel rispetto delle indicazioni poste a tutela della salute pubblica ”. Ha quindi disciplinato, appunto con le delibere de quibus , tali misure, volte a “ garantire celerità nei processi autorizzativi e flessibilità nell’azione per gli operatori economici coinvolti sul territorio che devono veder consentito, ove compatibile con le condizioni territoriali, l’ampliamento delle possibilità di occupazione di suolo pubblico per svolgere l’attività nel rispetto delle prescrizioni di natura sanitaria ma minimizzandone gli effetti sulla capacità produttiva ”.

Il vizio di eccesso di potere denunciato dal ricorrente, sotto diversi profili, con i motivi dal nono al dodicesimo del ricorso, è stato correttamente escluso dal giudice di primo grado proprio considerando la situazione emergenziale dell’epoca, con la precisazione che “ tenuto conto … della straordinarietà di tale situazione, nonché della crucialità degli interessi sanitari ad essa sottesi e della temporaneità delle misure contestate, le deliberazioni impugnate risultano immuni da qualsiasi vizio di eccesso di potere, rientrando nel perimetro della non manifesta irragionevolezza e/o illogicità delle scelte amministrative (tanto più ove si consideri la natura regolamentare degli atti impugnati e [del]l’ampia sfera di discrezionalità che notoriamente li connota) ”.

Siffatta motivazione va ribadita poiché va condivisa l’ulteriore argomentazione in diritto della sentenza secondo cui la legittimità degli atti impugnati va delibata tenendo conto della normativa e dello stato di fatto alla data della loro adozione.

Considerate l’eccezionalità e la temporaneità (originaria) delle misure derogatorie introdotte dalle deliberazioni del 2020 impugnate nel presente giudizio, non appare macroscopicamente irragionevole - tale quindi da poter sopportare il sindacato del giudice amministrativo - nemmeno la scelta discrezionale dell’amministrazione comunale (su cui l’avvocato EC ha fondato la “premessa” dell’intero gravame d’appello, sopra sintetizzata) di non intervenire al fine di diversamente ripartire gli stalli di parcheggio a disposizione degli utenti motociclisti e dei titolari di permessi ZTL per autovetture. All’evidenza, si tratta di un intervento a portata pianificatoria incompatibile con le finalità rappresentate nella premessa delle delibere impugnate.

4.4. Non può tuttavia essere trascurata la doglianza - pure sviluppata in appello - secondo la quale, oggi, cessata totalmente l’emergenza sanitaria che giustificò le misure contestate, s’imporrebbe una generale rivisitazione e comparazione, da parte dell’amministrazione capitolina, dei diversi interessi dei fruitori delle aree di parcheggio, con riguardo alla concedibilità degli spazi pubblici a servizio degli esercizi commerciali.

Così posta, la questione esula dal thema decidendum del presente giudizio.

Infatti, l’illegittimità dell’operato che l’appellante finisce per ascrivere a RO AP non concerne tanto le delibere impugnate, quanto gli atti successivamente adottati dall’amministrazione comunale nella materia dell’occupazione di suolo pubblico, giustificati da parte appellata con l’entrata in vigore di leggi di proroga in ambito nazionale.

4.4.1. Le norme primarie, emanate in relazione all’emergenza sanitaria da Covid-19, dopo l’art. 181 del d.l. n. 34/2020, evocate da RO AP, sono le seguenti:

- l’art. 9 -ter, comma 4, del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, ha previsto, a sua volta riproducendo il secondo comma del detto art. 181, una procedura semplificata di presentazione per via telematica della domanda di concessione o autorizzazione di o.s.p.; lo stesso art. 9 ter ha poi riprodotto, al comma 5, la previsione del regime semplificato per la posa in opera delle strutture amovibili in spazi vincolati, disponendo: “ Ai soli fini di assicurare il rispetto delle misure di distanziamento connesse all'emergenza da ID-19, a far data dal 1° gennaio 2021 e comunque non oltre il 31 dicembre 2021, la posa in opera temporanea su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico, da parte dei soggetti di cui al comma 2, di strutture amovibili, quali dehors, elementi di arredo urbano, attrezzature, pedane, tavolini, sedute e ombrelloni, purché funzionali all'attività di cui all'articolo 5 della legge n. 287 del 1991, non è subordinata alle autorizzazioni di cui agli articoli 21 e 146 del codice di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Per la posa in opera delle strutture amovibili di cui al periodo precedente è disapplicato il limite temporale di cui all'articolo 6, comma 1, lettera e-bis), del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 ”;

- le disposizioni anzidette sono state prorogate, una prima volta, fino al 31 marzo 2022 con l’art. 1, comma 706, della legge 30 dicembre 2021 n. 234 e, quindi, fino al 30 giugno 2022 col d.l. 30 dicembre 2021 n. 228, convertito dalla legge 25 febbraio 2022, n. 15;

- è vero che con l’art. 10 ter del d.l. 21 marzo 2022, n. 21, inserito dalla legge di conversione 20 maggio 2022, n. 51, si è prevista una proroga fino al 30 settembre 2022 (non delle disposizioni bensì) delle autorizzazioni concernenti l’utilizzazione temporanea di suolo pubblico, in particolare di quelle rilasciate ai sensi dell’art. 9 ter, comma 4 e 5, predetti (“ 1. Al fine di promuovere la ripresa delle attività danneggiate dall'emergenza epidemiologica da ID-19, le autorizzazioni concernenti l'utilizzazione temporanea del suolo pubblico concesse ai sensi dell'articolo 9-ter, commi 4 e 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, sono prorogate al 30 settembre 2022, salvo disdetta dell'interessato.

2. La proroga di cui al comma 1 è subordinata all'avvenuto pagamento del canone unico di cui all'articolo 1, comma 816, della legge 27 dicembre 2019, n. 160. I comuni possono comunque prevedere la riduzione o l'esenzione dal pagamento del canone unico per le attività di cui al comma 1 ”);

- tuttavia la disposizione non è stata così riprodotta nelle norme successive, in quanto il decreto legge 23 settembre 2022 n. 144 (c.d. “Aiuti Ter”), convertito con modificazioni dalla legge 17 novembre 2022 n. 175, all’art. 40, comma 1, ha limitato la propria previsione alla procedura semplificata dell’art. 9 ter comma 5, stabilendo quanto segue “ 1. L'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 9-ter, comma 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, è prorogata al 31 dicembre 2022, salva disdetta da parte dell'interessato ”; malgrado l’ambiguità di tale inciso finale, la lettera della legge è nel senso che oggetto della proroga sono (non i rapporti di concessione in essere, all’epoca prorogati in ambito nazionale fino al 30 settembre 2022, ma) soltanto le disposizioni relative alle esenzioni delle autorizzazioni per le nuove concessioni in aree soggette a vincoli paesaggistico-culturali, e senza necessità di titolo abilitativo urbanistico-edilizio anche oltre i sei mesi;

- il termine di vigenza di tale ultimo procedimento semplificato è stato ulteriormente prorogato al 30 giugno 2023 dall’art. 1, comma 815, della legge 29 dicembre 2022, n. 197;

- con l’art. 1, comma 22- quinquies, del decreto legge 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, il termine del 30 giugno 2023 è stato differito al 31 dicembre 2023;

- con l’art. 11, comma 8, della legge 30 dicembre 2023 n. 214, il termine è stato procrastinato al 31 dicembre 2024;

- malgrado le norme citate da ultimo contenessero l’ambiguo riferimento ad una possibile “ disdetta da parte dell’interessato ”, il senso letterale delle disposizioni di proroga (tranne quella dell’art. 10 ter del d.l. n. 21/2022, che ha prorogato i rapporti di concessione in essere fino al 30 settembre 2022) è quello, più limitato, di spostare in avanti il termine per l’applicazione alle nuove concessioni del procedimento di cui all’art. 9 ter, comma 5, del d.l. n. 137/2020;

- invece la legge 16 dicembre 2024 n. 193 (c.d. legge sulla concorrenza, in vigore dal 19 dicembre 2024), modificando le precedenti disposizioni che si limitavano a prorogare i termini, ha direttamente prorogato i rapporti di autorizzazione/concessione di occupazione suolo pubblico in essere in forza della disciplina emergenziale, ottenute col procedimento semplificato e con esonero dall’autorizzazione paesaggistica e dal rilascio del titolo edilizio abilitativo, prevedendo quanto segue, all’art. 26, comma 4: “ Le autorizzazioni e le concessioni per l'utilizzazione temporanea del suolo pubblico rilasciate ai sensi dell'articolo 9-ter, commi 4 e 5, del decreto-legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 2020, n. 176, sono prorogate fino alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 1 e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2025 ”; la disposizione è correlata alla previsione di una delega al governo per adottare, entro dodici mesi, un decreto legislativo volto al riordino delle disposizioni e alla liberalizzazione delle procedure riguardanti la concessione di spazi e aree pubbliche di interesse culturale o paesaggistico alle imprese di pubblico esercizio per l’installazione di strutture amovibili.

4.4.2. Con l’ordinanza collegiale n.4772/2025 si è disposto di acquisire da RO AP informazioni e documenti in merito alle deliberazioni adottate in epoca successiva all’adozione delle deliberazioni della UN Capitolina del 21/22 maggio 2020 n. 87 e dell’Assemblea capitolina del 14 luglio 2020 n. 81 riguardo alla relativa procedura semplificata di allestimento delle o.s.p., nonché alla sospensione dei Piani di Massima Occupabilità previsti dal Regolamento OSP e Cosap nell’ambito della Città Storica e alla sospensione del Catalogo degli arredi; si è inoltre ordinato a RO AP di riferire in particolare al Collegio - con apposita relazione istruttoria - sui termini di durata delle concessioni o delle autorizzazioni di o.s.p. accordate ai sensi della richiamata regolamentazione comunale c.d. emergenziale e sulle modalità con le quali l’amministrazione comunale ha regolato nel detto ambito territoriale ed in relazione alle o.s.p. già in essere le proroghe via via introdotte dagli interventi legislativi nazionali che si sono succeduti in materia.

A seguito del deposito della relazione istruttoria in data 10 settembre 2025, si è appreso che, in corrispondenza dell’entrata in vigore delle norme primarie su indicate, l’amministrazione capitolina ha adottato, a sua volta, le determinazioni di cui appresso:

- con la deliberazione n. 21 del 24/03/2021, l’Assemblea capitolina ha previsto, all’art. 38, comma 1, una disciplina aggiuntiva a quella introdotta dalla D.A.C. n. 81/2020, temporanea e specificamente legata all’emergenza da ID-19, a far data dall’entrata in vigore della medesima deliberazione. In particolare: - è stata stabilita una durata fino alla scadenza del 31/12/2021 per le nuove concessioni o l’ampliamento di quelle esistenti (cd. OSP ID-19) presentate secondo quanto previsto dalla stessa deliberazione; - è stata sospesa l’applicazione delle limitazioni previste dalla deliberazione della UN Comunale n. 139/2006 e di tutti i Piani di Massima Occupabilità approvati dall’Amministrazione centrale o dai Municipi di RO AP; - è stata disposta la deroga degli ulteriori criteri previsti dagli articoli 10, 12 e 13 della DAC 2021, del P.G.T.U. e del Regolamento Viario Parte IX al Paragrafo 20, nonché del Catalogo dell’arredo urbano;- il rilascio delle concessioni di cui all’art. 10, commi 4 e 5 della medesima deliberazione non è stato subordinato alle deliberazioni della UN Capitolina; - è stata sospesa la disciplina di cui all’art. 37, comma 9; - i termini previsti dalla deliberazione di Assemblea Capitolina n. 81/2020 per la presentazione delle domande, sia di nuova occupazione di suolo pubblico che di ampliamento della superficie di occupazione di suolo pubblico, sono stati prorogati al 31/12/2021;

- con deliberazione n.17 del 17/03/2022, l’Assemblea Capitolina ha prorogato la normativa transitoria ID-19 contenuta nell’art. 38, comma 1 della menzionata D.A.C. n. 21/2021, fino al 30/06/2022, in correlazione con la sopravvenuta proroga, fino alla medesima data, operata dal legislatore nazionale con la legge n. 15/2022, di conversione con modificazioni del decreto legge n. 228/2021, delle modalità semplificate per le occupazioni di suolo pubblico funzionali alle attività di somministrazione previste dai commi 4 e 5 dell’art. 9-ter del D.L. n. 137/2020, convertito con modificazioni dalla L. 176/2020; nella medesima deliberazione, l’Assemblea Capitolina ha previsto, coerentemente con la sospensione dei Piani di Massima Occupabilità contenuta nell’art. 38, comma 1, lett. b), anche la sospensione della presentazione delle proposte di revisione dei medesimi Piani, ai sensi dell’art. 10, comma 4 e dell’art. 18, comma 2 della D.A.C. n. 21/2021, fino alla stessa data del 30/06/2022;

- con successiva deliberazione n. 43 del 21/06/2022, l’Assemblea Capitolina ha previsto un’apposita disciplina transitoria delle occupazioni di suolo pubblico, al dichiarato fine di favorire il ritorno alle condizioni pre-crisi, sostenendo al contempo il tessuto socio- economico. Con la nuova disciplina di cui alla D.A.C n. 43/2022, si è consentita, nel rispetto delle prescrizioni e condizioni richiamate nella deliberazione medesima, la possibilità delle occupazioni di suolo pubblico emergenziali fino al 31/12/2022, attraverso una procedura semplificata che prevedeva una comunicazione di conferma al mantenimento delle O.S.P emergenziali da parte dell’interessato, da presentare alle competenti strutture entro il 30/09/2022. La medesima deliberazione ha stabilito, inoltre: - al punto 8, la sospensione fino al termine del 31/12/2022 dell’applicazione: a) dell’art. 10 della D.A.C. n. 21/2021; b) delle limitazioni previste dalla D.G.C. n. 139/2006 e di tutti i Piani di Massima Occupabilità approvati dall’Amministrazione centrale o dai Municipi di RO AP, nonché delle disposizioni in materia di presentazione di proposte di revisione dei medesimi Piani di Massima Occupabilità ai sensi dell’art. 10, comma 4 e dell’art. 18, comma 2 del medesimo Regolamento; c) del Catalogo dell’Arredo Urbano Commerciale di cui all’Allegato D) della D.A.C. n. 21/2021; d) della disciplina di cui all’art. 37, comma 9 della D.A.C. n. 21/2021. - l’abrogazione della disciplina transitoria di cui alla D.A.C. 81/2020 ed all’art. 38 della D.A.C. n 21/2021;

- con deliberazione di Assemblea Capitolina n. 142 del 31/07/2023, si è poi disposto: - di prevedere, conseguentemente alla proroga automatica del termine di scadenza delle occupazioni realizzate ai sensi della disciplina transitoria emergenziale, in (asserito) adeguamento alla normativa statale, anche la proroga, fino allo stesso termine del 31/12/2023, dei termini contenuti nelle restanti disposizioni della D.A.C. 43/2022 ancora vigenti, tra cui il punto 8; - di stabilire che, in caso di ulteriori proroghe del termine di scadenza delle OSP emergenziali disposte dalla normativa statale, tutti i predetti termini dovevano intendersi conseguentemente prorogati in conformità alla medesima normativa;

- infine, con deliberazione di Assemblea Capitolina n.118 del 6/03/2025 è stato adottato il vigente Regolamento in materia di occupazioni di suolo pubblico a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande . Ai sensi dell’art. 21 del medesimo Regolamento è stato disposto che tutte le occupazioni di suolo pubblico realizzate in virtù della precedente normativa transitoria ID-19 dovranno essere rimosse entro trenta giorni dalla data di scadenza della normativa stessa (comma 3), fissata al 31.12.2025. Il successivo comma 4 dispone invece, che i Piani di Massima Occupabilità vigenti alla data di entrata in vigore del Regolamento stesso saranno disapplicati a partire dalla data di scadenza delle OSP-ID 19 previsto dalla normativa nazionale. È fatta salva, in ogni caso, la validità del Piano di Massima Occupabilità adottato con deliberazione di UN Capitolina n. 139/2006 e ss.mm.ii. di competenza della Sovrintendenza Capitolina (comma 6). Ai sensi del successivo art. 22, è disposta l’abrogazione degli articoli 10, comma 4, 18, comma 2, secondo capoverso, 31, comma 1, lett. a) nella parte riferita ai PP.M.O. e 37, comma 15, nonché di tutte le disposizioni, gli atti e i provvedimenti incompatibili con il nuovo Regolamento (comma 3).

4.4.3. Le deliberazioni dell’Assemblea Capitolina delle quali è detto nella relazione istruttoria depositata il 10 settembre 2025, riportate al precedente punto 4.4.2., sono state adottate da RO AP nell’assunto che fossero rese necessarie dal susseguirsi delle disposizioni legislative nazionali recanti le proroghe dei termini elencate al precedente punto 4.4.1. con l’asserita connessa necessità di adeguamento da parte dell’ente locale alla disciplina sovraordinata.

Si tratta di un assunto che non appare del tutto sorretto giuridicamente dalla portata della normativa nazionale.

Invero, quest’ultima - come si è via via evidenziato al precedente punto 4.4.1. (ma si vedano anche le sentenze di questa Sezione V, 25 marzo 2025, n. 2463 e 28 marzo 2025, n. 2614)- ha riguardato, per un verso, soltanto il procedimento di presentazione per via telematica delle domande di nuova concessione dell’occupazione di suolo pubblico (procedimento rimasto in vigore fino al 30 settembre 2022, per le nuove autorizzazioni/concessioni di OSP, ma non concernente la durata di quelle già in essere) e, per altro verso, soltanto il procedimento semplificato, per la posa in opera di strutture amovibili, in materia edilizia ed in materia di autorizzazioni ex artt. 21 e 146 del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. n. 42/2004) su vie, piazze, strade e altri spazi aperti di interesse culturale o paesaggistico (procedimento, da ultimo prorogato fino al 30 giugno 2027, unitamente ai rapporti in essere, ai sensi dell’art. 50 della legge 2 dicembre 2025, n. 182), senza tuttavia esonerare gli enti locali dai poteri e dai compiti loro propri in tema di rilascio delle autorizzazioni/concessioni di occupazione di suolo pubblico.

Ne consegue che:

- la proroga della durata dei rapporti di concessione di o.s.p. “emergenziale” per alcuni periodi è stata rimessa alle scelte delle amministrazioni locali, sulla base dei relativi Regolamenti, pur dovendosi dare atto che, invece, fino al 30 settembre 2022 e, con le leggi del 2024 e del 2025, per alcune concessioni di o.s.p. la proroga è stata disposta già dal legislatore nazionale;

- è rimasta comunque in capo alle amministrazioni locali la discrezionalità in tema di deroghe ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla disciplina primaria, quindi anche in tema di proroga di tali deroghe.

4.4.4. Per quanto riguarda RO AP, si tratta delle deroghe discrezionalmente introdotte già con le delibere n.87/2020 e n. 81/2020, come sopra ritenute legittime per l’eccezionalità della situazione e per la temporaneità delle misure all’epoca in cui furono adottate, vale a dire per una valutazione di non irragionevolezza del tutto contingente.

La proroga della durata dei rapporti di concessione di o.s.p. “emergenziali” e delle deroghe che li avevano consentiti è stata poi disposta con le delibere dell’Assemblea Capitolina adottate successivamente all’adozione di quelle oggetto del ricorso introduttivo: per poter essere sindacate - sia in relazione alla normativa statale parimenti sopravvenuta al detto ricorso sia in relazione alla necessità di operare un bilanciamento dei diversi interessi mediante l’adozione di misure “compensative” della prosecuzione delle OSP in deroga, invocate dal ricorrente - avrebbero dovuto essere impugnate, eventualmente con motivi aggiunti.

Non essendo state proposte apposite impugnazioni, sono inammissibili le censure dell’appellante - fondate sulla permanente durata delle OSP c.d. emergenziali fino a tempi recenti, quando oramai l’emergenza sanitaria è da tempo notoriamente cessata - di mancanza di coerenza, proporzionalità ed adeguatezza della disciplina comunale in tema di autorizzazione/ concessione dell’occupazione di suolo pubblico.

D’altronde la deliberazione dell’Assemblea Capitolina n.118 del 6/03/2025 di adozione del vigente Regolamento in materia di occupazioni di suolo pubblico a servizio delle attività di somministrazione di alimenti e bevande appare finalizzata proprio al definitivo superamento delle occupazioni di suolo pubblico c.d. “emergenziali”.

4.5. Vanno perciò respinte tutte le censure di cui si è fin qui detto, illustrate ai punti 1 ( Premessa ) e 2 ( Sviluppo dei motivi ) dell’atto di appello.

5. Con un motivo ulteriore, illustrato al punto 3 ( Il regime delle spese ), è criticata la decisione di condanna del ricorrente al pagamento delle spese del primo grado di giudizio. Si sostiene che sarebbe priva di “specifica motivazione” e non avrebbe considerato che la trattazione in sede giurisdizionale della controversia è intervenuta a seguito di opposizione di RO AP (che invece avrebbe potuto resistere al ricorso straordinario senza obbligo di ricorrere al patrocinio legale) e che le spese avrebbero dovuto essere compensate, per “ la complessità della vertenza, l’incertezza interpretativa delle norme invocate e la reale e oggettiva compromissione degli interessi perseguiti dal ricorrente ”.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. La regola posta dall’art. 91 c.p.c., richiamato dall’art. 26 c.p.a., è la condanna al pagamento delle spese processuali a carico della parte soccombente in giudizio. Soltanto la deroga al criterio della soccombenza, ai sensi dell’art. 92, commi 1 e 2, c.p.c., pure applicabile al processo amministrativo per il richiamo dell’art. 26 c.p.a., necessita di apposita motivazione.

5.1.2. Poiché la decisione di compensazione delle spese processuali rientra nella discrezionalità del giudice della controversia, non è sindacabile in appello l’applicazione da parte del giudice di primo grado del criterio legale della soccombenza in luogo della compensazione, totale o parziale, delle spese di lite (come affermato anche dal Consiglio di Stato in numerose decisioni, tra cui, in termini, Cons. Stato, III, 13 maggio 2016, n. 1933 e id., V, 10 settembre 2018, n. 5283; di recente, tra le altre cfr. anche Cons. Stato, V, 23 febbraio 2024 n. 1816 e id., V, 4 luglio 2024, n. 5947).

6. L’appello va quindi respinto, restando perciò definitivamente assorbite le eccezioni di carenza di interesse ad agire e di difetto di legittimazione attiva riproposte da RO AP ex art. 101 c.p.a.

6.1. Si ritiene sussistano giusti motivi di compensazione delle spese processuali del grado di appello.

Va infatti considerato che le censure riproposte in appello (rispetto ai motivi avanzati invece in primo grado) sono state limitate per lo più a quelle concernenti le questioni - in parte nuove, comunque controverse in giurisprudenza - riguardanti l’interpretazione dei numerosi interventi legislativi nazionali c.d. emergenziali succedutisi fino a tempi recenti, nonché delle diverse, originarie e successive, deliberazioni dell’amministrazione capitolina che vi hanno dato seguito in ambito locale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ES AR, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

GI UC CA, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI UC CA	ES AR

IL SEGRETARIO