Pubblicato il 24/04/2025

N. 03533/2025REG.PROV.COLL.

N. 03576/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3576 del 2023, proposto dal Comune di Villasanta, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Fossati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

EN Lombarda Petroli in liquidazione s.r.l.; Immobiliare Villasanta s.r.l. in liquidazione in concordato preventivo, non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza resa in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 2867/2022, che ha dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado (R.G. n. 668/2022), proposto dal EN Lombarda Petroli in liquidazione s.r.l. e dalla società Immobiliare Villasanta s.r.l. in liquidazione in concordato preventivo per l’annullamento:

a) del provvedimento del Comune di Villasanta prot. 0006584 del 24 marzo 2022, recante arresto del procedimento di conferenza di servizi indetta in data 1 marzo 2022 e contestuale diniego di approvazione del nuovo progetto per l'autorizzazione alla riqualificazione dell'impianto di distribuzione carburanti esistente di cui all'istanza prot. 5075 dell’8 marzo 2022 in adeguamento a prescrizioni regionali,

b) della nota del Comune di Villasanta prot. 4524 dell’1 marzo 2022 recante indizione di conferenza di servizi in modalità asincrona per la valutazione del precedente progetto di ristrutturazione dell'impianto di distribuzione carburanti esistente di cui alla precedente istanza del 5 gennaio 2021;

nonché per la condanna del Comune di Villasanta al risarcimento dei danni patiti e patiendi, da quantificarsi in corso di causa.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di Villasanta ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, resa in forma semplificata, con la quale il T.a.r. Lombardia, Sez. III, ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, il ricorso introduttivo del giudizio proposto dal EN Lombarda Petroli in liquidazione s.r.l. e dalla società Immobiliare Villasanta s.r.l. in liquidazione in concordato preventivo avverso la nota del Comune di Villasanta prot. 0006584 del 24 marzo 2022, recante arresto del procedimento di conferenza di servizi indetta in data 1 marzo 2022 e contestuale diniego di approvazione del nuovo progetto per l'autorizzazione alla riqualificazione dell'impianto di distribuzione carburanti esistente di cui all'istanza prot. 5075 dell’8 marzo 2022 (in adeguamento a prescrizioni regionali) e della nota del predetto Comune prot. 4524 dell’1 marzo 2022, recante indizione di conferenza di servizi in modalità asincrona, per la valutazione del precedente progetto di ristrutturazione dell'impianto di distribuzione carburanti esistente di cui alla precedente istanza del 5 gennaio 2021.

Il giudice di primo grado, in applicazione del criterio della soccombenza virtuale, ha condannato il Comune di Villasanta al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 1.000,00, oltre accessori di legge, in favore di ciascuna delle ricorrenti.

2. In particolare, nella sentenza di primo grado la condanna alle spese di giudizio è giustificata nel seguente modo:

“ Ritenuto: …

che, peraltro, le spese del giudizio devono essere liquidate, nella misura di cui in dispositivo, in favore delle ricorrenti, avuto riguardo a quanto motivato dalla Sezione nell’ordinanza cautelare n. 542 del 2022, e in virtù il principio della soccombenza virtuale;

che, invero, al di là dell’esito finale del procedimento avviato – e della eventuale diversa prospettazione operata in quella sede da parte ricorrente – la domanda di annullamento del provvedimento originariamente impugnato era da considerarsi fondata, con riferimento alla mancata indizione della conferenza di servizi; ”.

3. Nella ordinanza cautelare n. 542/2022 il T.a.r. aveva accolto l’istanza cautelare con la seguente motivazione:

“ Ritenuto:

che il ricorso pare fondato, con riferimento alla mancata indizione della conferenza di servizi sulla istanza del privato, così come riformulata in sede procedimentale;

che tale conferenza di servizi, in relazione all’importanza degli interessi coinvolti, alla conflittualità delle parti in causa e alla particolare complessità della determinazione da assumere, deve svolgersi in modalità sincrona, con necessaria partecipazione, oltre che di tutti gli attori istituzionali previsti dalla normativa di settore, anche dei rappresentanti delle parti ricorrenti;

che l’avvio delle formalità contemplate dal modulo procedimentale indicato deve avvenire entro trenta giorni dalla comunicazione della presente ordinanza;

che i ricorrenti sono esposti al pericolo grave e irreparabile di perdere definitivamente la possibilità di realizzare un progetto astrattamente molto rilevante per l’operatività e il buon andamento delle due procedure concorsuali coinvolte nella vicenda;

che, pertanto, sussistono, entro i limiti appena esposti, i presupposti per la concessione dell’invocata cautela; ”.

4. Con il ricorso in appello, il Comune di Villasanta contesta la statuizione relativa alla condanna alle spese del giudizio di primo grado.

5. Dopo aver ricostruito l’articolata vicenda procedimentale che ha preceduto l’adozione degli atti impugnati, l’Amministrazione appellante ha contestato la sentenza impugnata con un unico articolato motivo, deducendo: erroneità della sentenza per difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, violazione dell’art. 97 Cost., dell’art. 87 l.r. 6/2010 e del punto 9.2 della d.G.R. 6698/2017.

In sintesi, il Comune di Villasanta si duole del fatto che la condanna alle spese sia fondata, sulla base del criterio della soccombenza virtuale, sul mero richiamo alla ordinanza cautelare n. 542/2022, senza la esplicitazione dei motivi posti alla base della condanna al pagamento delle spese di giudizio.

Evidenzia, in primo luogo, che l’iniziale mancata indizione della conferenza di servizi era dovuta all’assenza dei presupposti di legge per procedervi; il progetto presentato dai ricorrenti (odierni appellati), in quanto comportante una ristrutturazione totale dell’impianto di distribuzione carburanti, era in contrasto con l’art. 68 N.T.A. del P.G.T., il quale destina l’area di intervento a verde.

La difformità urbanistica costituiva, quindi, una causa ostativa al rilascio dell’autorizzazione per la esecuzione degli interventi proposti dalle appellate (ai sensi dell’art. 87, comma 1 lett. a), l.r. 6/2010, “ l’autorizzazione per l’installazione di nuovi impianti stradali di carburanti è di competenza del comune ed è subordinata esclusivamente alle seguenti verifiche di conformità a: a) disposizioni degli strumenti urbanistici comunali ”.

Il Comune non sarebbe stato tenuto ad indire una conferenza di servizi, il cui esito negativo era certo ab origine ; ciò avrebbe comportato l’impiego risorse finanziarie e umane in contrasto con il principio di buon andamento della Pubblica Amministrazione (art. 97 Cost.) e con il principio di economicità dell’azione amministrativa.

In secondo luogo, anche ammettendo la sussistenza dell’obbligo di indire la conferenza di servizi, essa avrebbe dovuto essere convocata in modalità asincrona, così come stabilito dall’art. 87, c. 2, l.r. 6/2010: “ l’autorizzazione di cui al comma 1 è rilasciata dal Comune che, a tal fine, indice una conferenza di servizi ai sensi dell’articolo 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 ”.

Il Comune di Villasanta richiama l’art. 14 - bis l. n. 241/1990, a norma del quale: “ la conferenza decisoria di cui all’articolo 14, comma 2, si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi di cui ai commi 6 e 7 ”.

Evidenzia che anche la sentenza del T.a.r. Lombardia n. 172/2022 (relativa al provvedimento di diniego adottato dal Comune rispetto alla istanza presentata in data 5 gennaio 2021) richiama l’art. 87, c. 2, l.r. 6/2010, non ritenendo obbligatoria la modalità sincrona per la conferenza di servizi.

In ottemperanza all’ordinanza cautelare n. 542/2022, il Comune di Villasanta ha indetto in modalità sincrona la conferenza di servizi, ma gli interventi autorizzati in tale sede non sono stati quelli descritti nel progetto di ristrutturazione totale dell’impianto (di cui alla istanza del 7 marzo 2022), bensì quelli di mero adeguamento contenuti nel progetto presentato successivamente in data 2 luglio 2022.

In altri termini, il progetto approvato con provvedimento prot. 17270 del 29 luglio 2022 avrebbe comportato il mero adeguamento dell’impianto alle prescrizioni della Regione Lombardia.

Il giudizio prognostico sull’esito del giudizio (ai fini della condanna alle spese) sarebbe stato esperito dal giudice di primo grado in maniera erronea, essendosi gli odierni appellati conformati all’iniziale richiesta della Regione Lombardia e avendo sostanzialmente rinunciato alle proprie pretese di ristrutturazione totale dell’impianto di distribuzione carburanti.

6. Il EN Lombarda Petroli in liquidazione s.r.l. e la società Immobiliare Villasanta s.r.l. in liquidazione in concordato preventivo non si sono costituiti nel presente grado di giudizio.

7. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Il giudice di primo grado ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso introduttivo del giudizio, per sopravvenuta carenza di interesse, condannando il Comune di Villasanta al pagamento delle spese di giudizio (€ 1.000,00, oltre accessori di legge, in favore di ciascuna delle parti appellanti), sulla base del criterio della c.d. “soccombenza virtuale”.

In sintesi, il T.a.r. ha richiamato l’ordinanza cautelare di primo grado e ha ritenuto fondate le censure dedotte nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio, con le quali (censure) era stata contestata la convocazione della conferenza di servizi in modalità asincrona (le parti ricorrenti sostenevano che la convocazione della conferenza di servizi sarebbe dovuta avvenire in modalità sincrona).

9. Ritiene il Collegio di dover precisare che, conformemente ai principi generali in materia appello, anche nel caso di impugnazione della sentenza con la quale il giudice di primo grado si è pronunciato con delibazione sommaria ai soli fini della condanna alle spese, secondo il criterio della c.d. “soccombenza virtuale”, la cognizione del giudice di appello è limitata solo ai profili contestati dalla parte appellante, con esclusione quindi delle censure non esaminate dal giudice di primo grado o non appellate (in via principale o incidentale).

10. Tanto premesso, l’appello deve essere accolto.

L’unico elemento evidenziato dal giudice di primo grado, posto alla base della condanna alle spese, è la mancata indizione da parte della Amministrazione procedente della conferenza di servizi in modalità sincrona.

Nella sentenza 3 dicembre 2021 n. 233, la Corte Costituzionale, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 20, comma 1, della legge della Regione Lombardia 21 maggio 2020, n. 11 (legge di semplificazione 2020), ne ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per violazione dell’art. 117, secondo comma, lett. s, Cost., nella parte in cui prescrive(va), per il riesame dell’autorizzazione integrata ambientale - AIA - da effettuarsi a seguito dell'emanazione di nuove conclusioni sulle BAT ( Best available techniques ), l’indizione, di norma, di una conferenza di servizi in forma semplificata e in modalità asincrona (il giudice delle leggi ha ritenuto la disposizione regionale lesiva della competenza legislativa esclusiva statale in materia di procedimenti di verifica ambientale e in contrasto con l’art. 29 - quater , comma 5, cod. ambiente, secondo cui la conferenza di servizi per il rilascio, e il riesame con valore di rinnovo, dell'AIA si deve svolgere in forma simultanea e in modalità sincrona).

Ne consegue che deve ritenersi necessaria l’indizione della conferenza di servizi in modalità sincrona non in ogni modulo procedimentale, ma nelle ipotesi in cui è necessario acquisire la V.I.A. o l’A.I.A.

Nel caso di specie, viene in rilievo l’art. 87 (“ Nuovi Impianti ”) della l.r. della Lombardia 2 febbraio 2010 n. 6 (“ Testo unico delle leggi regionali in materia di commerci e fiere ”), che, con specifico riguardo agli impianti di distribuzione dei carburanti, al comma 2, dispone:

“ 2. L’autorizzazione di cui al comma 1 è rilasciata dal comune che, a tal fine, indice una conferenza di servizi ai sensi dell’articolo 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), alla quale partecipano:

a) la Regione, per il parere vincolante di conformità di cui all’articolo 81, comma 2, lettera c);

b) l’ASL territorialmente competente, per gli aspetti di sicurezza sanitaria;

c) l’azienda regionale per l’ambiente (ARPA) territorialmente competente, per gli aspetti di sicurezza e tutela dell’ambiente;

d) il comando provinciale dei vigili del fuoco e l’ente proprietario della strada, per il parere di conformità alle norme tecniche e di sicurezza vigenti in materia di rispettiva competenza ”.

L’art. 14 - bis l. n. 241/1990 e s.m.i. dispone invece: “ la conferenza decisoria di cui all’articolo 14, comma 2, si svolge in forma semplificata e in modalità asincrona, salvo i casi di cui ai commi 6 e 7 ”.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, recentemente ribaditi da questa Sezione, la modalità asincrona della conferenza di servizi è la regola e la sincrona l’eccezione, la cui adozione, al di fuori delle ipotesi in cui è imposta ex lege (nella specie non ricorrenti), è rimessa ad una infungibile valutazione discrezionale dell’Amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 dicembre 2023 n. 11277).

Le censure dedotte a riguardo dalle parti ricorrenti in primo grado (nel primo motivo del ricorso introduttivo del giudizio) debbono pertanto ritenersi prive di fondamento giuridico.

11. L’appello va quindi accolto, con conseguente riforma della statuizione di condanna del Comune di Villasanta al pagamento delle spese del giudizio di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, con conseguente riforma della statuizione di condanna del Comune di Villasanta al pagamento delle spese del giudizio di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO