Pubblicato il 28/01/2026

N. 00403/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01325/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1325 del 2022, proposto da
AR RL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Campa, con domicilio digitale come da Pec da Registro di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Milano, piazza del Duomo n. 20;

contro

Comune di Inverigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Spallino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune di Inverigo al risarcimento di tutti i danni cagionati alla ricorrente mediante i provvedimenti di pianificazione assunti dal Comune e annullati dal TAR con sentenza n. 1791 pubblicata in data 22 luglio 2021;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Inverigo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa RA AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, AR RL – proprietaria di un immobile sito nel Comune di Inverigo, Via Monte Sabotino n. 26, acquistato in data 28 giugno 2007– ha chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni asseritamente cagionatile dall’approvazione, con deliberazione n. 99 del 10 dicembre 2012, di un piano attuativo per la realizzazione di un intervento per una superficie coperta complessiva di mq. 1.224,40 ed una volumetria pari a mc. 8.790,00, poi annullato dal Tar Lombardia con la sentenza n. 1791 del 22 luglio 2021, passata in giudicato.

2. Con la sentenza n. 1791/2021, il Tar ha annullato, nei limiti di interesse dei ricorrenti – un gruppo di proprietari di terreni situati in adiacenza alla proprietà della AR RL – la predetta deliberazione della Giunta comunale di Inverigo di approvazione definitiva del piano attuativo. Nel giudizio che ha portato all’annullamento la società non si è costituita.

Il Tar ha, in particolare, accolto la censura assorbente con cui si deduceva il vizio di incompetenza della Giunta all’adozione di un piano attuativo in variante, che avrebbe invece dovuto essere adottato dal Consiglio.

3. Il Comune di Inverigo si è costituito in giudizio con atto di mera forma.

4. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti non hanno depositato memorie.

Il Comune ha depositato una serie di documenti, dai quali si deduce che è in corso di presentazione da parte della società un nuovo piano attuativo per l’ambito.

Le parti hanno inoltre depositato un’istanza di rinvio della trattazione di merito della causa per consentire al Comune di valutare la nuova proposta di piano attuativo presentata dal Comune in data 9 ottobre 2025.

5. Infine, all’udienza straordinaria del 20 novembre 2025, previa discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via preliminare, deve essere rigettata la richiesta di rinvio della trattazione della causa formulata dalle parti.

Essa non integra i presupposti di eccezionalità richiesti dall’art. 73, co 1- bis , c.p.a., in considerazione del fatto la domanda risarcitoria non è direttamente collegata al nuovo procedimento di piano attuativo; peraltro la richiesta di rinvio non è nemmeno accompagnata da alcuna indicazione temporale circa i tempi di esame del nuovo piano attuativo, il quale potrebbe poi essere esposto – come il precedente – alle iniziative giudiziarie dei proprietari confinanti.

La domanda di rinvio della trattazione dell’udienza deve fondarsi infatti su “situazioni eccezionali”, che possono essere integrate solo da gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite; la decisione sul rinvio spetta al giudice, che ha la disponibilità dell’organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti (Consiglio di Stato, II, 11 marzo 2024, n. 2329; V, 2 gennaio 2024, n. 59; IV, 26 ottobre 2023, n. 9271). Nella specie non ricorrono quelle eccezionali e oggettive ragioni che potrebbero giustificare un differimento della controversia, peraltro alquanto risalente (cfr., sulla indisponibilità dei tempi del processo in capo alle parti del giudizio, C.G.A.R.S., Sez. giur., 31 gennaio 2022, n. 153; T.A.R. Lombardia, Milano, IV, 3 aprile 2023, n. 830).

7. Sempre in via preliminare, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria svolta dalla ricorrente a fronte dell’annullamento di un provvedimento favorevole in una materia devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cons. Stato, ad. plen. 29 novembre 2021, n. 19, 20 e 21; Cass. Civile, sez. unite, 25 settembre 2025, n. 26080).

7. Nel merito, la ricorrente fonda la propria domanda risarcitoria sul seguente percorso argomentativo.

7.1. L’illegittimità del piano attuativo in variante approvato a dicembre 2012 è stata accertata dalla sentenza n. 1791/2021 del Tar, passata in giudicato.

A seguito della pronuncia, il Comune ha dichiarato la decadenza della convenzione urbanistica stipulata in data 20 dicembre 2012 e restituito la polizza fidejussoria emessa.

7.2. AR RL avrebbe ragionevolmente e senza colpa fatto affidamento sulla validità ed efficacia degli atti assunti dal Comune di Inverigo ed a lei favorevoli; in virtù di tale affidamento avrebbe acquistato i terreni necessari per la successiva cessione di aree standard al Comune, avrebbe stipulato la convenzione urbanistica e sostenuto i costi correlati al rilascio ed al successivo rinnovo, negli anni, della polizza fidejussoria a garanzia (cfr. docc. 11-12).

7.3. Sussisterebbe la colpa dell’amministrazione, la quale avrebbe erroneamente qualificato il piano attuativo come un piano che non comportava variante e lo avrebbe quindi fatto approvare dall’organo incompetente; il Comune non si sarebbe nemmeno costituito nel giudizio che ha determinato l’annullamento e non avrebbe annullato in autotutela il piano attuativo.

7.4. Non vi sarebbe concorso di colpa della società, poiché le valutazioni in ordine alla qualificazione del piano e alla competenza dell’organo per la sua adozione spettavano solo all’ente.

7.5. La società avrebbe quindi subito danni ingiusti consistenti nelle seguenti voci:

- spese di progettazione del piano attuativo, quantificate in euro 128.356,80 sulla base di notule non fiscali del dicembre 2012 (cfr. doc. 4);

- costi sostenuti per l’acquisto delle aree standard da cedere al Comune, per complessivi euro 67.300,00, con acquisizione avvenute nell’agosto 2011 e nel luglio 2012 (docc. 5 e 6);

- costi per la stipula della convenzione urbanistica, determinati in euro 1.000 (doc. 13);

- costi per il rilascio della polizza fidejussoria a garanzia degli impegni assunti in forza della convenzione e di tutti i successivi rinnovi, per complessivi euro 19.733,00 (docc. 11-12);

- spese di gestione degli immobili per complessivi euro 186.650,00;

- costi di Imu sugli immobili sino al 2021 per complessivi euro 95.033,00;

- lucro cessante per euro 794.500 pari alla differenza di valore tra le aree alla data odierna e quello della data del piano attuativo.

8. La domanda è infondata.

9. Nel caso di specie, difettano sia l’affidamento incolpevole del privato, sia il nesso di causalità con i danni lamentati.

9.2. Quanto ai danni lamentati, si evidenzia incidentalmente che la maggior parte delle spese sostenute è anteriore all’approvazione dell’atto poi annullato – e quindi non può ritenersi causalmente collegata all’atto successivo di approvazione del piano –, che comunque notule non aventi natura fiscale non forniscono alcuna dimostrazione dell’effettivo sostenimento della spesa e che nessuna dimostrazione è stata fornita circa l’impossibilità di mettere a reddito le aree predette.

9.3. In ogni caso, è dirimente l’assenza di incolpevole affidamento della società.

9.3.1. Come chiarito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 20 del 29 novembre 2021 già richiamata, l’affidamento tutelabile deve essere ragionevole e, quindi, incolpevole. Esso deve quindi fondarsi su una situazione di apparenza legittima costituita dall’amministrazione con il provvedimento o con il suo comportamento correlato al pubblico potere e in cui il privato abbia senza colpa confidato. In tali situazioni, la tutela risarcitoria non interviene quindi a compensare il bene della vita perso a causa dell’annullamento del provvedimento favorevole, che comunque si è accertato non spettante nel giudizio di annullamento, ma a ristorare il convincimento ragionevole che esso spettasse. In tale prospettiva, il grado della colpa dell’amministrazione è un elemento che ha rilievo nella misura in cui rende manifesta l’illegittimità del provvedimento favorevole al suo destinatario, e consenta di ritenere che egli ne potesse pertanto essere consapevole.

9.3.2. Con riguardo all’atteggiamento del privato, l’Adunanza plenaria ha chiarito che un affidamento incolpevole non è predicabile innanzitutto nel caso estremo in cui sia il privato ad avere indotto dolosamente l’amministrazione ad emanare il provvedimento o, ancora, nelle ipotesi in cui l’illegittimità del provvedimento era evidente e avrebbe pertanto potuto essere facilmente accertata dal suo beneficiario, in conformità a una regola di carattere generale, espressamente richiamata in ambito civilistico dall’art. 1147, comma 2, c.c., secondo cui la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave. Ha precisato quindi che non ogni apporto del privato all’emanazione dell’atto può condurre a configurare, automaticamente, una colpa in grado di escludere un affidamento tutelabile sulla sua legittimità, poiché i provvedimenti amministrativi favorevoli, ampliativi della sfera giuridica del destinatario, sono sempre emessi a iniziativa di quest’ultimo.

9.3.3. La pronuncia richiamata ha evidenziato, con riguardo a gradi della colpa inferiore a quello «grave», che non possono nemmeno essere trascurati i caratteri di specialità del diritto amministrativo rispetto al diritto comune, tra cui la centralità che nel primo assume la tutela costitutiva di annullamento degli atti amministrativi illegittimi, contraddistinta dal fatto che il beneficiario di questi assume la qualità di controinteressato nel relativo giudizio. Con l’esercizio dell’azione di annullamento quest’ultimo è quindi posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole, per giunta entro il ristretto arco temporale dato dal termine di decadenza entro cui, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., l’azione deve essere proposta, e di difenderlo. La situazione che viene così a crearsi induce, per un verso, ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da lui avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso, porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio”.

9.3.4. Si ricorda infine che proprio nel caso esaminato dalla pronuncia dell’Adunanza plenaria, quest’ultima ha richiamato l’attenzione della Sezione remittente, con riferimento alla posta risarcitoria relativa all’inutile attività edificatoria intrapresa dalla proprietaria e dagli oneri da questa sostenuti per la demolizione, al momento in cui la stessa avesse avuto conoscenza del contenzioso che ha poi portato all’annullamento della variante urbanistica e in via derivata dei titoli ad edificare rilasciati sulla base di quest’ultima.

9.4. Applicando i principi sopra richiamati al caso di specie, il Collegio osserva anzitutto che la società ricorrente – nella sua qualità di soggetto proponente il piano attuativo ai sensi dell’art. 12, comma 4, L.R. Lombardia n. 12/2005 – ha contribuito in modo determinante alla formazione dell’atto poi annullato, incidendo direttamente sugli aspetti rivelatisi successivamente illegittimi. Tale apporto partecipativo esclude, già sul piano logico, la configurabilità di un affidamento incolpevole sulla legittimità del provvedimento favorevole.

Dalla sentenza n. 1791/2021 del Tar, così come dal ricorso, risulta infatti che la società ha presentato il piano qualificandolo espressamente come conforme al Pgt, orientando così l’amministrazione verso un iter procedimentale semplificato e verso l’intervento dell’organo ritenuto competente sulla base di tale qualificazione. Si tratta di un elemento rilevante: la qualificazione del piano attuativo come conforme allo strumento urbanistico è stata esattamente la questione posta a fondamento dell’annullamento giurisdizionale, sicché la società non può oggi invocare un affidamento incolpevole rispetto a una caratteristica dell’atto che essa stessa ha concorso a determinare.

Come emerge dalla sentenza n. 1791/2021 citata, così come dal ricorso in epigrafe, la società ha anzitutto concorso nella qualificazione del piano – come piano conforme allo strumento urbanistico – presentandolo sotto tale forma all’amministrazione comunale.

Né la società ha ritenuto di rivedere tale qualificazione alla luce delle osservazioni formulate, in sede procedimentale, dai proprietari confinanti, i quali avevano puntualmente segnalato la non conformità al Pgt. Queste contestazioni, provenienti da soggetti direttamente incisi dall’intervento urbanistico, avrebbero dovuto indurre la proponente a una rivalutazione tecnica dell’inquadramento urbanistico della proposta, tanto più alla luce della complessità dell’operazione e del rilevante impatto sul territorio. La scelta di non modificare né ritirare la proposta conferma che la società fosse pienamente consapevole del nodo critico rappresentato dalla classificazione del piano, e nondimeno abbia deciso di mantenerla ferma.

Inoltre, la società è stata tempestivamente destinataria del ricorso giurisdizionale proposto avverso il piano, notificato – come risulta dalla sentenza n. 1791/2021 – il 19 febbraio 2013. Da tale momento, la ricorrente è stata messa nelle condizioni di conoscere puntualmente le censure di illegittimità sollevate, concernenti proprio la qualificazione urbanistica del piano e l’incompetenza dell’organo adottante. Le questioni decisive che avrebbero poi fondato l’annullamento erano dunque note sin dall’avvio del contenzioso. Ciò nondimeno, la società ha scelto di non costituirsi nel giudizio per sostenere la legittimità del proprio progetto. Tale condotta, oltre a rilevare sul piano processuale, è significativa anche sul piano sostanziale, perché dimostra che il privato non ha fatto quanto era nelle sue possibilità per evitare l’esito sfavorevole del giudizio né, soprattutto, per tutelarsi rispetto a un rischio che non poteva considerare imprevedibile.

Ulteriore profilo da valorizzare è quello relativo all’assistenza tecnica di cui il privato si è necessariamente avvalso nel formulare la proposta di piano. La predisposizione di un piano attuativo richiede competenze specialistiche e un’approfondita conoscenza della normativa urbanistica: ciò vale a maggior ragione nel caso di specie, in cui la stessa società dichiara di avere sostenuto spese di progettazione superiori a 100.000 euro. Tale dato conferma che il proponente ha fatto ricorso a professionisti qualificati, cui è richiesto un livello di diligenza e competenza ben superiore a quello dell’ordinario cittadino. In questo contesto, l’errata qualificazione del piano come conforme al Pgt – nonostante gli elementi contrari emersi in sede procedimentale – non può dunque essere considerata frutto di un errore scusabile, né assumere rilievo ai fini dell’affidamento incolpevole.

Alla luce dei profili sopra illustrati – il ruolo causale della società nella formazione dell’atto illegittimo, la conoscenza anticipata delle criticità urbanistiche emerse nel procedimento, la piena consapevolezza delle censure contenute nel ricorso notificato nel 2013, nonché il supporto tecnico di cui la proponente si è avvalsa – deve concludersi che nessun affidamento incolpevole sulla legittimità del piano possa ritenersi configurato nel caso di specie. È anzi evidente che la società fosse, o quantomeno dovesse essere, consapevole dei rilevanti margini di incertezza che gravavano sul piano, sicché i successivi sacrifici economici non possono essere imputati al comportamento della pubblica amministrazione.

10. Conclusivamente, la domanda risarcitoria deve quindi essere rigettata.

11. Le spese di giudizio devono essere eccezionalmente compensate tra le parti, in considerazione del tempo trascorso e della peculiarità della fattispecie concreta.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NO ST OZ, Presidente

RA AT, Primo Referendario, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA AT	NO ST OZ

IL SEGRETARIO