Pubblicato il 13/01/2026

N. 00268/2026REG.PROV.COLL.

N. 03937/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3937 del 2022, proposto da
ND TR S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Sartorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Campobasso, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emilio Toma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Molise, Camera di Commercio del Molise, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Bellante e Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima) n. 364/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Campobasso e di Cellnex Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’istanza di fissazione di prosecuzione del giudizio ex art. 80 c.p.a.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione senza discussione della parte appellante;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la Cons. DR AG.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello si chiede la riforma della sentenza del TAR per il Molise, Sezione Prima, n. 364/2021, limitatamente alla parte in cui nel disporre l’annullamento del diniego del Comune di Campobasso del 24.6.2021 sull’istanza di autorizzazione ex art. 87 del D.lgs. 259/2003 presentata in via congiunta da ND TR e Cellnex, ha considerato non rilevante, ai fini della decisione, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, lett. e) e d), della L.r. Abruzzo n. 20 del 2006, posta dalle società ricorrenti in primo grado.

2. Il diniego del Comune di Campobasso del 24.6.2021, emesso nelle more della pendenza dei ricorsi R.G. 9/2021 e 26/2021, risultava motivato dalla mancata produzione, a corredo dell’istanza, del certificato fideiussorio a garanzia degli oneri di smantellamento e ripristino ambientale e del relativo atto di impegno, previsti dall’art. 5, co. 3, lett. e) e d) della L.R. 20 del 2006, e dall’art. 11, co. 1, del Regolamento comunale applicativo di tale disposizione.

3. Le società, ritenendo illegittimi questi adempimenti ulteriori pretesi dal Comune, censurava il nuovo provvedimento di rigetto sia in ragione dei vizi già dedotti nei ricorsi introduttivi, sia per violazione e falsa applicazione tanto dell’art. 87 del d.lgs. n. 259/2003, sotto ulteriori profili, quanto dell’art. 5, comma 3, lett. d) ed e), della L.R. Molise n. 20/2006 e del relativo regolamento applicativo. In considerazione del fatto che la richiesta del certificato fideiussorio da parte del Comune traeva fondamento dalla previsione dell’art. 5, comma 3, lett. e) L.R. n. 20/2006, le società chiedevano al T.A.R. Molise di valutare la non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, lett. e) della L.R. 20 del 2006, in relazione all’articolo 117, comma 3, della Costituzione, per violazione dei “principi fondamentali” espressi dall’articolo 87 del d.lgs. n. 259 del 2003 nella materia, di legislazione concorrente, “ordinamento delle comunicazioni”.

I suddetti giudizi di primo grado, in cui si era costituito il Comune di Campobasso chiedendo il rigetto dei ricorsi, sono stati definiti con l’impugnata sentenza n. 364/2021 che ha accolto i ricorsi e motivi aggiunti di ND TR e Cellnex, disponendo l’annullamento sia del diniego del 6.10.2020 e dell’art. 9 del Regolamento comunale sia del diniego del 24.6.2021 e dell’art. 11 del Regolamento comunale. L’annullamento del rinnovato diniego risulta motivato dal TAR dalla “ fondatezza della censura ..(..)… per avere il Comune posto a fondamento del proprio rinnovato diniego di autorizzazione la carenza di elementi – certificato fideiussorio e atto d’impegno per il caso di disattivazione - che né la legge statale né quella regionale, per come costituzionalmente interpretata, considerano impeditivi al rilascio” (p.to 20 della sentenza).

Sulla richiesta di ND TR di sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 5, comma 3, lett. d) ed e) della L.r. 20 del 2006, assumendo come parametro l’articolo 117, comma 3, della Costituzione, e secondo Cellnex Italia anche dell’art. 93 del D.lgs n. 259 del 2003 e per contrasto con i principi di non discriminazione tra gli operatori ai fini dell’ingresso nel mercato e di tutela della concorrenza, il T.A.R. Molise, ha dato risposta negativa sull’assunto che fosse possibile ai fini della presente causa un’interpretazione della normativa regionale tale da renderla conforme al Codice delle comunicazioni e alla Costituzione. In tale ottica il Tar ha sancito come gli oneri imposti dall’articolo 5, comma 3, lett. e) e d), della l.r. n. n. 20 del 2006 siano richiesti “non già quale condizione del rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto, ma solo, a valle di tale rilascio, ai fini dell’effettivo esercizio dello stesso impianto ”.

All’indomani della pubblicazione della sentenza, il Comune di Campobasso ha rilasciato il nulla osta alla realizzazione dell’impianto, precisando, tuttavia, nel provvedimento “ (..) così come stabilito dalla sentenza su richiamata, che il certificato fideiussorio previsto dalla legge regionale n. 20 del 2006, dovrà essere fornito al momento della messa in funzione dell’impianto ”.

La richiesta è stata riscontrata da ND TR con la prestazione della garanzia fideiussoria al dichiarato fine di non ritardare l’attivazione dell’impianto, facendo espresso diniego di prestarvi acquiescenza e riserva di richiederne lo svincolo all’esito del giudizio di appello che nelle more aveva promosso.

5. La suddetta sentenza è stata quindi appellata dalla ND TR, limitatamente al capo di sentenza recante un giudizio di non rilevanza della questione di legittimità costituzionale dalla medesima posta in primo grado, e contenente l’affermazione (e l’accertamento) secondo cui gli oneri richiesti dalla Regione a carico degli operatori restavano validi ai fini dell’attivazione degli impianti. A riguardo l’appellante ha dedotto: “Error in iudicando – Illegittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, lettera e) L.R. Molise n. 20/2006 per contrasto con i principi fondamentali stabiliti con legge dello stato in materia di legislazione concorrente – violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 87 (oggi art. 44) del D.lgs. 259/03 – Violazione dell’art. 93 (oggi art. 54) ”.

6. Nel giudizio si è costituita Cellnex Italia S.p.A. svolgendo difese in linea con le argomentazioni dell’appellante. Si è costituito anche il Comune di Campobasso eccependo l’inammissibilità del ricorso in appello per mancata impugnazione della nota autorizzativa del 16.11.2021 nella parte in cui è stata richiesta la presentazione del certificato fideiussorio ai fini della messa in funzione dell’impianto. Nel merito, la difesa comunale ha insistito nell’infondatezza del prospettato contrasto con la Carta costituzionale posto che gli oneri imposti non aggraverebbero la procedura e rappresenterebbero una cautela necessaria a garantire il buon andamento dell’azione amministrativa in applicazione dell’art. 97 Cost.

7. Alla pubblica udienza del 10 ottobre 2024, previo scambio di memorie difensive e repliche, ex art. 73, comma 1 c.p.a. la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Con ordinanza collegiale del 5 novembre 2024, n. 8814 la Sezione ha assunto le seguenti decisioni:

- ha motivatamente respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dall’appellata;

- ha considerato rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale posta dall’appellante escludendo la possibilità, sulla base del disposto normativo e per ragioni di sistema, di operare l’interpretazione costituzionalmente orientata individuata in prime cure;

- ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, lettere d) ed e), della legge della Regione Molise 10 agosto 2006, n. 20 (“ Norme per la tutela della popolazione dall’inquinamento elettromagnetico generato da impianti di telecomunicazione e radiotelevisivi ”) in relazione all’art. 117, comma 3, Cost., poiché nel richiedere questi ulteriori adempimenti, non previsti dalla legge statale, ai fini dell’autorizzazione dei nuovi impianti, essa si porrebbe in contrasto con il principio fondamentale della materia “ordinamento della comunicazione” posto dall’art. 93, comma 1, del d.lgs. 259/2003, ratione temporis applicabile, che vieta alle pubbliche amministrazioni di “ imporre per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge ”. In particolare, la Sezione ha ritenuto che il divieto previsto dall’art. 93, comma 1 cit. debba essere riferito alla complessiva realizzazione dell’impianto che non può essere disgiunta dall’attivazione del segnale;

- ha sospeso il giudizio di appello ordinando la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale.

9. All’esito del giudizio di legittimità costituzionale la Corte Costituzionale, con sentenza n. 108/2025, giudicando rilevante e fondata una delle due questioni sollevate, ovvero quella relativa all’obbligo del deposito del certificato fideiussorio, ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 5, co. 3, lettera e) della legge regionale Molise n. 20/2006, per violazione dell’art. 117, comma 3, Cost, in relazione all’art. 93 Codice delle comunicazioni elettroniche.

10. Con istanza depositata in data 18 luglio 2025 la parte appellante ha domandato la fissazione dell’udienza ex art. 80 c.p.a. per la prosecuzione del presente giudizio producendo copia della sentenza n. 108/2025 della Corte Costituzionale.

Con successiva memoria difensiva la ricorrente ha evidenziato che il Comune di Campobasso con la nota del 16.11.2021 (richiamata nell’ordinanza di rimessione) in fase di esecuzione della sentenza appellata ha richiesto al gestore soltanto il certificato fideiussorio, che è stato dal medesimo prodotto, ma non anche “l’atto di impegno” all’osservanza di obblighi di manutenzione e smantellamento, che pure aveva formato oggetto di rimessione, posto che tali obblighi già derivano dal CEE rinunciando implicitamente a tale incombenza. La parte, pertanto, insiste nella necessità di mantenere ferma la sentenza quanto ai suoi effetti di parziale annullamento e di riformarla con una nuova statuizione che tenga conto dell’intervenuta declaratoria di incostituzionalità della legge regionale facendone applicazione al caso concreto, in ultima analisi annullando quindi anche l’art. 11 del Regolamento del Comune di Campobasso oggetto di causa, applicativo della disposizione di legge (regionale) dichiarata incostituzionale. Chiede, infine, di ottenere il rimborso delle spese di lite del doppio grado di giudizio.

11. All’odierna udienza pubblica la causa è stata presa nuovamente in decisione.

12. In punto di diritto si premette che la censura formulata nel ricorso in appello riguarda soltanto il capo della sentenza sui motivi aggiunti, aventi ad oggetto il rinnovato diniego del 26.6.2021, e si limita alla pronuncia con cui il Tar, nel disporre l’annullamento del suddetto diniego motivato dalla mancata produzione, a corredo dell’istanza, del certificato fideiussorio relativo agli oneri di smantellamento e ripristino ambientale e del relativo atto di impegno, previsti dall’articolo 5, comma 3, lett. e) e d) della l.r. 20 del 2006, e dall’articolo 11, comma 1, del regolamento comunale applicativo di tale disposizione, ha sancito che l’onere previsto dalle richiamate disposizioni non costituisce una condizione per il rilascio dell’autorizzazione all’installazione dell’impianto, oggetto del presente contendere, ma è richiesto solo, a valle del rilascio, ai fini dell’esercizio dell’impianto.

Il Collegio prende atto della sentenza della Corte Costituzionale n. 180/2025, intervenuta in esito al giudizio promosso con ordinanza di rimessione di questa Sezione, di declaratoria di incostituzionalità dell’art. 5, co. 3, lett. e) della legge regionale Molise n. 20/2006 e del conseguente venir meno, con effetto retroattivo, dell’obbligo di presentazione di certificato fideiussorio a garanzia dello smantellamento e del ripristino ambientale sia ai fini dell’autorizzazione ex art. art. 87 CCE (ora art. 44), sia ai fini della successiva attivazione come era stato fatto salvo dal Tar Molise.

Per la suddetta ragione, fermo restando l’annullamento parzialmente già disposto dal Tar (quanto all’art. 9 del Regolamento antenne) e non impugnato in questa sede, in parziale riforma della sentenza Tar, è da ritenersi illegittimo ad ogni fine, e dunque va annullato, anche l’art. 11 del medesimo Regolamento, nella parte relativa al certificato fideiussorio, per essere fondato su una norma di legge regionale dichiarata costituzionalmente illegittima che è stata espunta dall’ordinamento giuridico con efficacia ex tunc .

Ne consegue la necessità, in accoglimento dell’appello, di riformare nei termini esposti la sentenza impugnata che per il resto rimane confermata, con il conseguente obbligo del Comune di Campobasso di procedere allo svincolo della garanzia illegittimamente richiesta alla parte appellante (anche) ai (soli) fini della messa in funzione dell’impianto.

13. Il Collegio ritiene che vi siano nel caso in esame giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti, anche per il fatto che il diniego iniziale ed il relativo obbligo erano fondati su una normativa di legge regionale che solo successivamente è stata dichiarata incostituzionale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, annulla anche l’art. 11 del Regolamento del Comune di Campobasso per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia mobile radiotelevisivi e di radiodiffusione, nei sensi e con gli effetti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DR MO, Presidente

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Marco Poppi, Consigliere

DR AG, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR AG	DR MO

IL SEGRETARIO