Pubblicato il 03/12/2025

N. 09520/2025REG.PROV.COLL.

N. 05915/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5915 del 2024, proposto da
Inwit - Infrastrutture Wireless Italiane spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Edoardo Giardino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castello del Matese (CE), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Caserta e Benevento, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri e Comando Regione Carabinieri Forestale Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione Settima, n. 3233 del 17 maggio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Castello del Matese e dell’Avvocatura Generale dello Stato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025, il Cons. RO ON e uditi per le parti l’avvocato Edoardo Giardino e l’avvocato Francesco Fidanza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Infrastrutture Wireless Italiane s.p.a. (di seguito Inwit), in data 14 marzo 2023, ha presentato una istanza di autorizzazione unica ex artt. 43-44-49 del d.lgs. n. 259/2003 (codice delle comunicazioni elettroniche) per la realizzazione di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni nel Comune di Castello del Matese (Provincia di Caserta) in via San Marco snc catastalmente censita nel N.C.T. del Comune al fg. 8 p.lla 5518.

La Inwit ha specificato di avere trasmesso l’istanza, tramite pec, a tutte le Amministrazioni competenti, inclusi la Regione Campania-Genio civile e la competente Soprintendenza.

L’odierna appellante ha anche rappresentato che, con nota del 28 marzo 2023, ha chiesto al Comune di convocare una conferenza di servizi e che, decorso il termine di cui all’art. 44, co. 10, del d.lgs. n. 259/2003, in data 4 luglio 2023, ha autocertificato il provvedimento per silentium comunicando, in data 28 luglio 2023, l’inizio dei lavori.

Il Comune di Castello del Matese, con ordinanza n. 1 del 28 agosto 2023, ha ingiunto, tra gli altri, alla Inwit di demolire le opere abusivamente realizzate sull’immobile sito nel Comune alla loc. Campore snc, oggetto di abusi edilizi, identificato catastalmente al foglio 8 p.lla 5518 e di ripristinare lo stato dei luoghi.

Il provvedimento è stato adottato in quanto l’Amministrazione ha accertato che la Inwit ha realizzato senza le necessarie autorizzazioni, nella località suindicata nel Comune di Castello del Matese, le seguenti opere: area di circa 100 mq di terreno all’interno di un complesso boscato, rialzato con materiali di riporto di altezza media di ml 1,50 rispetto all’originario piano di campagna, all’interno della quale risulta in corso di realizzazione una infrastruttura per le telecomunicazioni, costituita da moduli prefabbricati costituenti il basamento, sul quale insiste una struttura metallica (palo poligonale metallico) di sostegno all’apparato per le telecomunicazioni (quest’ultimo ancora non installato), con un’altezza stimata di circa ml 30,00, la cui base è delimitata da una recinzione in ferro zincato.

La Inwit ha impugnato tale ordinanza, nonché gli atti presupposti, connessi e conseguenti, dinanzi al Tar per la Campania che, con la sentenza della Sezione Settima n. 3233 del 17 maggio 2024, ha respinto il ricorso.

Di talché, la Società soccombente ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Erroneità della sentenza impugnata in ordine al primo motivo del ricorso di primo grado.

L’istanza autorizzatoria è stata trasmessa, tramite pec, a tutte le Amministrazioni competenti, inclusi la Regione Campania-Genio civile e la competente Soprintendenza, e, con nota del 28 marzo 2023, Inwit ha chiesto al Comune di convocare una conferenza di servizi.

Secondo il Giudice di primo grado, nonostante le note finalità di semplificazione e, soprattutto, di accelerazione indefettibilmente perseguite dal legislatore, europeo e nazionale, con il procedimento in esame - che infatti contempla una nitida ipotesi di silenzio assenso - fin quando il Comune adito non decida di convocare la conferenza di servizi, il procedimento resterebbe precluso sine die.

La sentenza impugnata, in tal guisa, violerebbe la lettera e la ratio della norma, che invece, inequivocabilmente, vorrebbero “evitare che la mancata attivazione dello specifico modulo procedimentale possa ricadere sull’istante, impedendo la formazione del provvedimento per silentium e frustrando gli obiettivi della normativa di riferimento, calibrati sulle esigenze degli operatori del settore”.

La Regione Campania non sarebbe titolare di alcun potere né sotto il profilo dell’incidenza ambientale, né sotto il profilo paesaggistico e, comunque, la Regione sarebbe stata ritualmente coinvolta nel procedimento attraverso il suo ufficio del Genio civile.

Il Giudice di primo grado avrebbe pretermesso di considerare che l’impianto in esame è qualificato dall’ordinamento, non solo opera di “preminente interesse generale” (art. 3 co. 2 del d.lgs. n. 259/2003) e di “pubblica utilità” ai sensi degli articoli 12 e seguenti del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (art. 49 co. 9 del d.lgs. n. 259/2003), quanto “opera di urbanizzazione primaria” (art. 43 co. 4 del d.lgs. n. 259/2003), donde la sua compatibilità con qualsivoglia destinazione urbanistica.

Gli atti impugnati contesterebbero all’odierna appellante di avere realizzato gli interventi in esame in assenza del relativo titolo autorizzatorio e giammai di aver realizzato opere difformi da quanto emerge dal progetto architettonico presentato.

2. Erroneità della sentenza impugnata in ordine al secondo motivo del ricorso di primo grado (recante i seguenti vizi di invalidità “Violazione degli artt. 7 e 10 bis della legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 27 del dpr n. 380/2001”).

Le pretese partecipative vantate dall’appellante e violate da controparte sarebbero indefettibili, in quanto, se l’Amministrazione avesse comunicato l’avvio del procedimento e se avesse comunicato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, avrebbe consentito all’odierna appellante di difendersi e, quindi, di palesare le illegittimità che successivamente, con gli atti impugnati, controparte avrebbe consumato.

Di qui, l’evidente violazione degli artt. 7 ss. e 10 bis della legge n. 241/1990 e, quindi, l’erroneità della sentenza impugnata.

3. In ordine all’assorbimento delle infondate eccezioni di inammissibilità e irricevibilità del ricorso di primo grado.

Occorrerebbe rimarcare, altresì, l’infondatezza delle eccezioni di inammissibilità e irricevibilità del ricorso di primo grado, sebbene la sentenza impugnata non si sia pronunciata su di esse.

Il Comune di Castello del Matese ha formulato talune eccezioni in rito e, nel merito, ha contestato la fondatezza delle doglianze proposte da Inwit, concludendo per il rigetto dell’appello.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

L’appellante ed il Comune di Castello del Matese hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive ragioni.

All’udienza pubblica del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Le eccezioni in rito formulate dal Comune di Castello del Matese sono infondate.

2.1. Le eccezioni di inammissibilità, con cui l’Amministrazione comunale ha contestato che non tutte le parti del provvedimento e non tutti gli atti impugnati sono stati oggetto di specifica censura, non possono essere accolte, atteso che la Inwit, deducendo l’avvenuta formazione del silenzio assenso, ha contestato in radice, e senza la necessità di esperire alcuna ulteriore censura, l’azione amministrativa che ha ordinato la demolizione del manufatto pretermettendo la formazione di un provvedimento tacito di assenso.

2.2. Parimenti infondata è l’eccezione di irricevibilità del ricorso proposto in primo grado, in quanto il termine per l’impugnativa non può ritenersi decorrere dalla pubblicazione dell’atto nell’albo, essendo richiesta la notifica individuale del provvedimento al destinatario interessato.

3. Nel merito, l’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

4. La controversia assume peculiare rilievo in quanto si fronteggiano due esigenze di considerevole importanza.

Da un lato, l’esigenza di assicurare la rapida realizzazione delle infrastrutture per telecomunicazioni in quanto le stesse costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti, dall’altro, l’esigenza di tutelare gli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, e, quindi, la necessità che le amministrazioni che curano tali interessi siano messe in condizioni di esercitare compiutamente il potere loro conferito dalla legge per la garanzia di valori anche costituzionalmente significativi (art. 9 Cost. per il paesaggio).

In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

La fattispecie controversa sorge per il fatto che, in esito alla presentazione dell’istanza da parte della Inwit, in data 14 marzo 2023, e nonostante l’impresa richiedente abbia formalmente sollecitato il Comune ed abbia trasmesso gli atti anche alla competente Soprintendenza, la conferenza di servizi non è stata convocata.

La delicata e complessa questione di diritto, pertanto, concerne la formazione o meno del silenzio assenso, decorsi sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, ove l’impresa richiedente abbia diligentemente operato, presentando la relativa documentazione, e l’amministrazione procedente non abbia convocato la conferenza di servizi.

5. La materia ratione temporis è disciplinata dal previgente testo dell’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, il quale, per quanto di maggiore interesse in questa sede, così dispone:

“ 7. Quando l'installazione dell'infrastruttura è subordinata all'acquisizione di uno o più provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, ivi comprese le autorizzazioni previste dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, da adottare a conclusione di distinti procedimenti di competenza di diverse amministrazioni o enti, inclusi i gestori di beni o servizi pubblici, il responsabile del procedimento convoca, entro cinque giorni lavorativi dalla presentazione dell'istanza, una conferenza di servizi, alla quale prendono parte tutte le amministrazioni, gli enti e i gestori comunque coinvolti nel procedimento ed interessati dalla installazione, ivi inclusi le agenzie o i rappresentanti dei soggetti preposti ai controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36.

8. La determinazione positiva della conferenza sostituisce ad ogni effetto tutti i provvedimenti, determinazioni, pareri, intese, concerti, nulla osta o altri atti di concessione, autorizzazione o assenso, comunque denominati, necessari per l'installazione delle infrastrutture di cui al comma 1, di competenza di tutte le amministrazioni. enti e gestori di beni o servizi pubblici interessati, e vale, altresì, come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori.

9. Alla predetta conferenza di servizi si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con il dimezzamento dei termini ivi indicati, ad eccezione dei termini di cui al suddetto articolo 14-quinquies, e fermo restando l'obbligo di rispettare il termine perentorio finale di conclusione del presente procedimento indicato al comma 10.

10.  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli, di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. Nei già menzionati casi di dissenso congruamente motivato, ove non sia stata adottata la determinazione decisoria finale nel termine di cui al primo periodo, si applica l'articolo 2, comma 9-ter, della legge 7 agosto 1990 n. 241. Gli Enti locali possono prevedere termini più brevi per la conclusione dei relativi procedimenti ovvero ulteriori forme di semplificazione amministrativa, nel rispetto delle disposizioni stabilite dal presente comma. Decorso il suddetto termine, l'amministrazione procedente comunica, entro il termine perentorio di sette giorni, l'attestazione di avvenuta autorizzazione, scaduto il quale è sufficiente l'autocertificazione del richiedente. Sono fatti salvi i casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione Europea richiedono l'adozione di provvedimenti espressi ”.

6. Sia il silenzio assenso, previsto al decimo comma dell’art. 44, sia la conferenza di servizi, prevista al settimo comma dell’art. 44, costituiscono istituti di semplificazione procedimentale.

Nel quadro delle riforme amministrative degli anni ’90, il ruolo della semplificazione dell’attività amministrativa, quale insieme degli interventi aventi il fine di diminuire il carico burocratico che grava su cittadini ed imprese, ha assunto un consistente rilievo.

6.1. In tale contesto, il silenzio assenso costituisce una figura centrale e, in ambito eurounitario, la direttiva 2006/123/CE sui “servizi nel mercato interno” (c.d. direttiva Bolkenstein), al fine di prevenire gli effetti negativi sul mercato derivanti dall’incertezza giuridica, anche sotto il profilo dell’incertezza temporale delle procedure amministrative, ha operato nella duplice direzione di limitare il regime della previa autorizzazione (liberalizzazione), in cui il conseguimento del “bene della vita” non costituisce più oggetto di potere amministrativo, come ad esempio nella scia o nel rinvio all’autoregolamentazione dei privati, e di (mantenere fermo il potere amministrativo ma di) introdurre il principio della tacita autorizzazione, ovvero la regola del silenzio assenso (semplificazione), vale a dire la possibilità di esternare la volontà provvedimentale con forme diverse dal provvedimento espresso.

Nella specifica materia delle comunicazioni elettroniche, come già evidenziato, l’installazione di impianti di telecomunicazione è soggetta ad una speciale disciplina autorizzatoria fissata dall’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, a suo tempo dall’art. 87 del d.lgs. n. 259 del 2003, da cui emerge un favor legislativo per la realizzazione di tali strutture anche attraverso l’istituto del silenzio assenso.

L’istituto del silenzio-assenso risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia “equivale” a provvedimento di accoglimento e tale “equivalenza” significa che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo, sicché, ove sussistano i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge, ferma restando la possibilità di agire in autotutela per l’amministrazione e di impugnativa giudiziale per il controinteressato (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI, 18 luglio 2025, n. 6331).

La formazione di un provvedimento implicito di assenso in ragione del mero decorrere del tempo dalla data di presentazione dell’istanza non comporta alcuna deresponsabilizzazione della pubblica amministrazione competente, che deve ugualmente svolgere, proprio come nell’ipotesi in cui fosse obbligata all’adozione di un provvedimento espresso, una puntuale ed esaustiva istruttoria al fine di verificare se sussistono i presupposti ed i requisiti previsti dalla legge per l’attribuzione del “bene della vita” richiesto.

Ne consegue che l’amministrazione pubblica competente, effettuati i dovuti e necessari accertamenti, può decidere, in luogo dell’adozione di un provvedimento espresso, di far formare un provvedimento tacito.

Per molti aspetti l’istituto del silenzio assenso, che come noto ha accompagnato la nascita della legge n. 241 del 1990, dimostra e conferma l’intuizione dottrinale secondo la quale, delle fasi in cui si scompone convenzionalmente il procedimento amministrativo, quella centrale è data dall’istruttoria, di cui la fase decisoria – che sia tacita oppure espressa – rappresenta piuttosto un precipitato e una conseguenza logica.

Va da sé tuttavia che, per l’espletamento di una efficace istruttoria, l’istanza debba essere corredata da tutti gli elementi necessari a consentire l’accertamento della spettanza del “bene della vita”, per cui il silenzio assenso può formarsi solo in tale ipotesi, nel qual caso l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determina l’illegittimità dell’atto tacito, ma non ne impedisce il venirne ad esistenza.

Sulla base di tali considerazioni deve ritenersi che l’istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso sia solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione (cfr., ex multis, Cons. Stato, VI, 16 aprile 2025, n. 3293; Cons. Stato, VI, 7 dicembre 2023, n. 11203).

In assenza di tale essenziale documentazione, infatti, la volontà provvedimentale dell’Amministrazione procedente non può compiutamente formarsi e, di conseguenza, non può essere effettivamente manifestata né in forma espressa, né in forma tacita.

Ciò in quanto, come già evidenziato, il silenzio assenso è un istituto giuridico alternativo al provvedimento conclusivo, ma non certo allo svolgimento del procedimento e, in particolare, alla sua fase istruttoria.

Proprio per questo, attesa la necessità che la fase istruttoria sia compiutamente svolta, il provvedimento tacito non può formarsi nemmeno laddove la detta istruttoria, che avrebbe dovuto svilupparsi attraverso un necessario momento procedimentale idoneo alla comparazione ed alla valutazione di interessi, non abbia avuto luogo.

6.2. La conferenza di sevizi, al pari del silenzio assenso, rappresenta una modalità di semplificazione procedimentale, costituendo il luogo istituzionale, per la frequente ipotesi di un procedimento che interseca molteplici interessi, per il razionale coordinamento degli interessi pubblici coinvolti dall’azione amministrativa.

In altri termini, la conferenza di servizi è uno strumento di semplificazione attivabile, discrezionalmente o obbligatoriamente, quando siano coinvolti plurimi interessi pubblici in un singolo procedimento o in più procedimenti connessi, e la valutazione di sintesi degli stessi sia in grado di produrre un’accelerazione dei tempi procedimentali.

La conferenza di servizi può avere carattere istruttorio, ed in tal caso è facoltativa, o decisorio, ed in tal caso è in linea di massima obbligatoria.

La conferenza istruttoria è indetta discrezionalmente dal responsabile del procedimento ove ritenga opportuno una valutazione contestuale dei plurimi interessi pubblici coinvolti, mentre la conferenza decisoria è obbligatoria quando l’amministrazione procedente deve acquisire intese, concerti, nulla osta, comunque denominati da rendere da parte di altre amministrazioni pubbliche, al fine di concludere il procedimento.

La conferenza di servizi decisoria, quindi, è tale perché conduce all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento, in forma espressa o tacita se è prevista la formazione del silenzio assenso, una volta che le manifestazioni di volontà o di giudizio delle altre amministrazioni coinvolte siano state acquisite e si sia potuta effettuare la scelta finale in ordine alla disciplina oggetto del rapporto pubblicistico.

7. Nella fattispecie in esame, la disciplina che regola il rapporto prevede la contestuale presenza dei due istituti di semplificazione.

Il vero nodo della questione è costituito dal fatto che la fase istruttoria non è stata svolta per negligenza dell’Amministrazione comunale, che non ha convocato la conferenza di servizi, non per accertate omissioni del richiedente (volendo presumere completa la documentazione prodotta, pure in parte contestata dall’Amministrazione comunale, secondo la quale né la relazione tecnica, né il progetto architettonico né la relazione paesaggistica avrebbero affrontato il tema della coerenza dell’iniziativa con la normativa di Piano del Matese), per cui gli effetti della mancata formazione del silenzio assenso alla realizzazione di un’opera di pubblica utilità ridonderebbe in capo ad un soggetto privo di responsabilità, avendo posto in essere quanto la normativa gli impone.

7.1. L’area su cui le opere oggetto dell’ordinanza di demolizione sono state realizzate è soggetta al vincolo paesaggistico ex d.lgs. n. 42 del 2004, vincolo del Parco Regionale del Matese, istituito con delibera di Giunta Regionale della Campania n. 1407 del 12 aprile 2002 ai sensi della legge regionale n. 33 del 1993 e ss.mm. - che detta principi e norme per l’istituzione e la gestione delle aree protette, al fine di garantire e promuovere, in forma coordinata, la conservazione e valorizzazione del patrimonio naturale della Regione Campania - ed al vincolo sismico ex legge 64 del 1974 e L.R. n. 9 del 1983.

Il provvedimento in contestazione dà altresì conto che le suddette opere sono ubicate in zona “E” Agricola del vigente P.R.G., in zona “C.A.F.” – Conservazione del paesaggio agricolo e fondovalle del vigente P.T.P. ambito massiccio del Matese, in zona C “Area di riserva controllata” del Piano Parco del Matese ed all’esterno delle zone – ZPS – Zona di Protezione Speciale e BIOITALY e SIC – Sito di Interesse Comunitario di cui al d.P.R. 357/97 e 120/03.

Le opere in discorso, quali opere di urbanizzazione primaria, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica, ma non possono essere installate violando i vincoli paesaggistici presenti sull’area (cfr. Cons. Stato, VI, 2 dicembre 2024, n. 9616), per cui è necessario che la competente Soprintendenza esprima le proprie valutazioni, così come per il vincolo sismico è necessario che si esprima la Regione Campania – Genio civile.

Il Collegio ritiene che l’assenza della conferenza di servizi obbligatoria, con la conseguente mancata possibilità per la competente Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio di esprimere il proprio parere a tutela del bene paesaggisticamente vincolato escluda in radice la formazione, per decorrenza del termine, di un provvedimento tacito di assenso, atteso che se è vero che il dies a quo per la formazione del silenzio assenso è individuato nella presentazione della domanda, è altrettanto vero che le manifestazioni di giudizio delle Autorità competenti alla formulazione dei pareri e la manifestazione di volontà da parte dell’Amministrazione procedente devono ineludibilmente avere luogo nella conferenza di servizi che, se mai convocata, non può dar vita al procedimento e nemmeno ad un simulacro dello stesso.

In altri termini, in assenza della conferenza di servizi di cui all’art. 44, comma 7, del d.lgs. n. 259 del 2003, non è neanche astrattamente configurabile una determinazione positiva o una determinazione negativa espressa e nemmeno, in ambito endoprocedimentale, è possibile configurare l’espressione di un dissenso motivato da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico territoriale o dei beni culturali.

Il silenzio assenso, infatti, è un effetto del procedimento, essendo alternativo al provvedimento conclusivo espresso, non al procedimento stesso, di cui postula l’esistenza e lo svolgimento, sicché non può formarsi laddove il procedimento non sia stato svolto.

In tale ottica, ai sensi dell’art. 44, comma 10, del codice delle comunicazioni elettroniche, le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, nel termine perentorio di sessanta giorni, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali, con la conseguenza che, se tali condizioni non possono verificarsi neanche in astratto per la mancata convocazione della conferenza e, quindi, per il mancato svolgimento del procedimento, il presupposto essenziale per la configurabilità del provvedimento tacito di assenso neppure sussiste.

La possibilità di esercizio del potere da parte delle Amministrazioni preposte alla tutela degli interessi “sensibili”, d’altra parte, costituisce un momento necessario ed ineliminabile dell’attività amministrativa, tanto che l’art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990 esclude l’applicabilità delle disposizioni generali sul silenzio assenso in esso contenute, tra l’altro, agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico nonché l’ambiente.

7.2. Né può assumere rilievo la circostanza che l’operatore abbia trasmesso la documentazione d’iniziativa anche alla Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio ed alla Regione Campania (l’art. 44, comma 5, ultima parte del d.lgs. n. 259 del 2003 dispone che il soggetto richiedente dà notizia della presentazione dell’istanza a tutte le amministrazioni o enti coinvolti nel procedimento), atteso che, ove la conferenza di servizi debba essere obbligatoriamente convocata, i pareri devono essere espressi al suo interno, mentre i pareri resi al di fuori del modulo procedimentale o successivamente alla chiusura della conferenza sono illegittimi (cfr., ex multis, Cons. Stato, V, 12 novembre 2018, n. 6342).

Pertanto, in un procedimento autorizzatorio unico, tutte le Amministrazioni interessate dal progetto sono tenute a partecipare alla conferenza e a esprimere in tale sede anche i pareri di cui sono investite per legge, secondo le dinamiche collaborative proprie dello strumento di semplificazione procedimentale previsto in sede normativa, sicché il parere negativo espresso al di fuori della conferenza è illegittimo per incompetenza alla stregua di un atto adottato da un’Autorità priva di potere in materia. (cfr. Cons. Stato, IV, 29 maggio 2024, n. 4818 sul procedimento autorizzatorio unico di cui all’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006).

In tale logica, la conferenza di servizi mira a semplificare e velocizzare le dinamiche decisionali o consultive di diverse amministrazioni pubbliche portatrici di una pluralità di interessi, di cui appare opportuna una valutazione comparativa in un unico contesto decisionale, per cui ogni determinazione, così come ogni parere, espresso dall’Amministrazione preposta al di fuori della conferenza esula dall’analisi comparativa propria del modulo procedimentale.

7.3. Neppure può assumere rilievo nella presente controversia l’art. 38, comma 2, lett. h, del d, lgs. n. 112 del 2008, secondo cui “ in caso di mancato ricorso alla conferenza di servizi, scaduto il termine previsto per le altre amministrazioni per pronunciarsi sulle questioni di loro competenza, l’amministrazione procedente conclude in ogni caso il procedimento prescindendo dal loro avviso ”.

La disposizione disciplina la differente fattispecie dell’avvio di iniziative imprenditoriali, non riguarda la tutela di interessi “sensibili” e si riferisce ad ipotesi di conferenza di servizi facoltativa, come evincibile dalla locuzione “in caso di mancato ricorso”, per cui non si versa nel caso di conferenza obbligatoria non convocata, ma di decisione dell’amministrazione procedente di non valutare comparativamente gli interessi pubblici in gioco, non facendo ricorso all’istituto procedimentale in discorso.

7.4. La prospettazione dell’appellante, che costituisce l’argomentazione essenziale, in quanto più problematica, della vicenda contenziosa, secondo cui la mancata formazione del silenzio assenso, ove l’Amministrazione decida di non convocare la conferenza di servizi, determinerebbe la possibilità per l’Amministrazione stessa di procrastinare unilateralmente sine die la conclusione del procedimento, non può essere condivisa, atteso che l’ordinamento prevede adeguati strumenti di tutela per l’operatore richiedente.

In primo luogo, avendo la conferenza di servizi carattere obbligatorio (il responsabile del procedimento “convoca”, entro cinque lavorativi dalla presentazione dell’istanza, una conferenza di servizi), l’illegittima inerzia dell’Amministrazione nella convocazione potrebbe essere accertata in sede giurisdizionale con un’azione avverso il silenzio, in esito alla quale il giudice, verificata la mancata convocazione della conferenza, potrebbe obbligare l’Amministrazione alla conclusione, in forma espressa o tacita, del procedimento avviato ad istanza di parte, previa la necessaria convocazione della conferenza in termini stringenti.

Va da sé, inoltre, che, ove ne sussistano i presupposti, la parte può domandare il risarcimento del danno ingiusto sofferto per la ritardata conclusione del procedimento.

Infine, non va sottaciuto che il responsabile del procedimento ha l’obbligo di convocare la conferenza di servizi nel termine di cinque giorni, sicchè la eventuale inerzia potrebbe anche integrare una ipotesi di omissione di atti d’ufficio.

7.5. Occorre ancora sottolineare che l’autocertificazione del provvedimento tacito di accoglimento, pur prevista in via sussidiaria alla comunicazione dell’amministrazione procedente dall’art. 44, comma 10, del codice delle comunicazioni elettroniche, non può spiegare efficacia nel caso di specie in quanto ne manca l’oggetto, non essendosi formato il silenzio assenso.

8. In conclusione, le complesse doglianze contenute nel primo motivo di appello devono essere disattese in quanto, in assenza del titolo abilitativo formatosi per silenzio, le opere sono state realizzate abusivamente, per cui correttamente il Comune di Castello del Matese ha ingiunto, ai sensi del Testo Unico in materia edilizia, la demolizione delle opere ed il ripristino dello stato dei luoghi.

9. Ne consegue altresì, sulla base di tutto quanto esposto, che anche le censure di cui al secondo motivo di appello sono infondate.

In primo luogo, il procedimento posto in essere dal Comune è un procedimento d’ufficio, non ad istanza di parte, sicché l’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 non assume alcun rilievo nella vicenda.

Inoltre, l’ordinanza di demolizione adottata ha natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, per cui la comunicazione di avvio del procedimento non avrebbe potuto sortire alcun effetto (cfr. sulla natura dell’ordinanza di demolizione Ad. Plenaria 17 ottobre 2017, n. 9).

Pertanto, sarebbe comunque applicabile alla fattispecie l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, per il quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

10. In definitiva, l’appello è infondato e deve essere respinto.

11. Sussistono giuste ragioni, considerata la complessità della fattispecie e la sostanziale novità delle questioni trattate, per compensare le spese del giudizio di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 5915 del 2024).

Compensa le spese del giudizio di appello tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

ER De IC, Presidente

RO ON, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO ON	ER De IC

IL SEGRETARIO