Pubblicato il 07/10/2025

N. 07846/2025REG.PROV.COLL.

N. 00602/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 602 del 2025, proposto da:
IS AR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Adriano De Luna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza in forma semplificato del Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda) n. 00520/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Imprese e del Made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 ottobre 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, per le parti, gli avvocati Adriano De Luna e l’avvocato dello Stato Federico Loche;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. IS AR s.r.l. ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza n. 520/2024, con la quale il T.A.R. per le Marche ha respinto il ricorso per l’annullamento: i ) del decreto n. 4090 del 15.12.2023, con cui il Ministero delle Imprese e del Made in Italy - Direzione Generale per gli Incentivi alle imprese aveva revocato l’agevolazione concessa con il decreto direttoriale 7.8.2019; ii ) di ogni altro atto a questo connesso, antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto e/o conseguente.

2. In punto di fatto la Società appellante ha esposto che: i ) in data 15.07.2019 la Nutritional Way s.r.l. aveva chiesto al Ministero di accedere alle agevolazioni di cui all’art. 46 del d.l. n. 50/2017, previste per la Zona Franca Urbana SI RO TA; ii ) la domanda era stata proposta sul modulo predisposto dallo stesso Ministero in cui la Società aveva dichiarato di essersi costituita con atto del 09.07.2019, di disporre della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana SI RO TA (via Aso n. 28 del Comune di Ortezzano) e che avrebbe avviato l’attività economica entro la data del 31.12.2019; iii ) con decreto direttoriale del 07.08.2019, il Ministero aveva concesso l’agevolazione richiesta per l’importo di euro 27.770,34; iv ) con successiva comunicazione del 21.10.2019 la Società aveva dichiarato di aver iniziato l’attività in data 19.08.2019 nella sede ubicata in via Aso 28 del Comune di Ortezzano, allegando il contratto di sublocazione di immobile ad uso non abitativo del 01.10.2019 debitamente registrato all’Agenzia delle Entrate in data 03.10.2019; v ) con nota del 19.11.2019 il Ministero aveva confermato l’agevolazione disposta; vi ) con comunicazione sul portate del Ministero del 25.05.2021 la Società aveva comunicato che l’attività prevalente era stata variata in quella di sviluppo, produzione e commercializzazione di prodotti di alto valore tecnologico (Codici Attività: 72.19.09, classificazione ATECO 2007); vii ) con successiva comunicazione sul portale del Ministero del 19.1.2023 la Società aveva rappresentato, ex aliis , la variazione della denominazione sociale in IS AR e la variazione dell’oggetto sociale a seguito della quale l’attività prevalente era divenuta quella di compravendita di immobili propri (Codici attività: 68.10.00, classificazione ATECO 2007) e quella secondaria quella di servizi integrati di supporto per le funzioni d’ufficio per le imprese di autonoleggio; viii ) in data 24.05.2023 il Ministero aveva effettuato una visita ispettiva presso la sede della società al fine di esaminare l’effettivo svolgimento dell’attività nella sede indicata, constatando la sola presenza di personale della Società locatrice, Hope s.r.l.; ix ) alla luce delle risultanze dell’ispezione il Ministero aveva comunicato l’avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni; x ) dopo il contraddittorio procedimentale il Ministero aveva disposto la revoca delle agevolazioni evidenziando come l'attività economica dovesse essere svolta all'interno della sede o dell'unità locale ubicata all'interno della zona franca urbana di riferimento, diversamente da quanto accertato nel caso di specie.

3. Il T.A.R., affermata la giurisdizione del Giudice amministrativo sulla controversia in esame, ha respinto il ricorso osservando che: i ) le Zone Franche Urbane sono aree disagiate e/o svantaggiate in cui si attuano programmi di defiscalizzazione per la creazione di piccole e micro imprese, con l’obiettivo di favorirne lo sviluppo economico e sociale; ii ) ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c ), e comma 5, del decreto interministeriale 10.4.2023 le imprese possono beneficiare di tali esenzioni se esercenti la loro attività all’interno della Zona; iii ) nel caso di specie, la Società si era impegnata a iniziare la propria attività presso la sede di via Aso, n. 28, dove aveva, successivamente, dichiarato di aver iniziato l’attività; iv ) in ragione di quanto accertato dal personale ispettivo l’impresa non svolgeva attività economica nella sede di via Aso, n. 28 (indicata quale sede operativa o legale anche da altri undici imprese beneficiarie delle agevolazioni), né era dato conoscere dove la stessa esercitasse la propria attività; v ) era infondata anche la censura relativa alla dedotta violazione della previsione di cui all’art. 21- nonies della L. n. 241/1990, in quanto la revoca di contributi pubblici non spettanti non poteva ascriversi nell’alveo del potere di autotutela; vi ) era infondata la censura relativa al dedotto difetto di istruttoria e di motivazione in quanto il provvedimento risultava congruamente e compiutamente motivato, anche in riferimento alle osservazioni della Società e si era basato sia su un’istruttoria documentale che sulle risultanze dell’ispezione, i cui esiti non erano stati smentiti dalla parte.

4. IS AR ha affidato il ricorso in appello a due motivi, di seguito esaminati. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, chiedendo di respingere il ricorso in appello in quanto infondato. Con ordinanza n. 617/2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare articolata in via incidentale da parte appellante osservando che: i ) la questione relativa al difetto di istruttoria doveva essere approfondita nella fase di merito; ii ) il pregiudizio allegato dall’appellante sussisteva limitatamente al recupero delle somme già ricevute a titolo di finanziamento, non anche con riguardo alla percezione delle somme residue ancora da corrispondere. La Sezione ha, quindi, accolto la domanda di sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata, nella parte in cui essa consentiva all’Amministrazione di recuperare presso l’appellante le somme già corrisposte a titolo di finanziamento. In vista dell’udienza pubblica del 2.10.2025 il Ministero ha depositato memoria conclusionale. A tale udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo di ricorso in appello IS AR ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto assente l’attività lavorativa solo in ragione degli esiti dell’ispezione svolta. Secondo l’appellante, il T.A.R. avrebbe omesso di tener conto: i ) del contratto di subaffitto allegato alla comunicazione del 21.10.2019 in cui la società aveva dichiarato di aver avviato l’attività in data 07.10.2019 nella sede ubicata in via Aso, 28 del Comune di Ortezzano; ii ) dell’attività svolta, consistente nella consulenza e nell’elaborazione di dati (suscettibile di essere svolta nella porzione di immobile in cui la Società aveva stabilito la sede legale) e nella consulenza e assistenza alle imprese di autonoleggio senza conducente e nella progettazione, pianificazione e strategia di impresa; iii ) della circostanza che la momentanea assenza del titolare nel luogo di lavoro non poteva costituire evidenza della mancanza di operatività della Società nella sede indicata; iv ) della natura dell’attività d’ufficio svolta dal titolare, suscettibile di essere effettuata anche in maniera itinerante e non necessariamente presso la sede della Società.

5.1. Il motivo è infondato.

5.2. Va preliminarmente rilevato che le agevolazioni oggetto di causa hanno la finalità di promuovere la ripresa economica delle aree del centro TA colpite dagli eventi sismici. In particolare, il decreto interministeriale 10 aprile 2013, all’art. 3, comma 1, lett. c ), prevede che possono usufruire delle agevolazioni le imprese “ che svolgono la propria attività, ai sensi di quanto previsto ai commi 5 e 6, all’interno della ZFU ”. I successivi commi 5 e 6 del medesimo articolo 3 specificano quanto segue: “ Per accedere alle agevolazioni di cui al presente decreto, è necessario che i soggetti individuati ai sensi del comma 1 abbiano un ufficio o locale destinato all’attività, anche amministrativa, all’interno della ZFU. Per i soggetti di cui al comma 1 che svolgono attività non sedentaria, oltre alla condizione di cui al comma 5, è necessario, alternativamente, che: a) presso l’ufficio o locale di cui al comma 5 sia impiegato almeno un lavoratore dipendente a tempo pieno o parziale che vi svolga la totalità delle ore; b) realizzino almeno il 25% (venticinque percento) del proprio volume di affari da operazioni effettuate all’interno della ZFU ”. La circolare del Ministero dello Sviluppo Economico del 6 giugno 2019, n.243317 prevede, inter alia , che “ I soggetti istanti, per l’esercizio dell’attività economica, devono disporre, sulla base di un idoneo titolo di disponibilità regolarmente registrato, della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana ” (punto 7.2.). La circolare del 28 marzo 2022 n.120680 prevede al punto 6.3 che: “ Fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 5, possono accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede principale o di una unità locale ubicata all’interno della zona franca urbana, hanno avviato l’iniziativa economica in data successiva al 31 dicembre 2020 e fino al 31 dicembre 2021 ”.

5.3. Da queste disposizioni si evince quindi chiaramente che l’agevolazione viene riconosciuta a soggetti che svolgono la propria attività economica all’interno di un ufficio o locale destinato all’attività, anche amministrativa, all’interno della zona franca, non essendo evidentemente sufficiente la formale fissazione di una sede non accompagnata dall’effettivo svolgimento dell’attività economica, inidonea a perseguire quella finalità di promozione economica della zona che l’agevolazione in esame mira a conseguire.

5.4. Ai fini della soluzione della controversia, va parimenti rilevato in via preliminare che per costante giurisprudenza, in considerazione della natura eccezionale delle agevolazioni anche in relazione al generale divieto di aiuti di Stato previsto dalla disciplina europea, l’onere della prova in ordine ai presupposti necessari per il riconoscimento del beneficio grava sul privato (v. tra le tante, in generale espressive di questo principio, ord. Cass. civ. n. 23228/2017; ord. Cass. civ., n. 12823/2025; Cass. civ. n. 33558/2023).

5.5. Nel caso di specie, l’Amministrazione ha svolto un’apposita verifica finalizzata ad accertare l’effettivo esercizio dell’attività economica da parte della IS AR. Tale verifica è stata disposta in ragione della sussistenza di ben dodici dichiarazioni nelle quali altrettante imprese aveva dichiarato di esercitare la loro attività nella sede ubicata in via Aso, n. 28, del Comune di Ortezzano. In occasione del sopralluogo, gli ispettori non hanno constatato la presenza di personale riferibile alla Società, né del titolare. Il legale rappresentante della Società Hope s.r.l.s. ha dichiarato di aver stipulato con la IS e con altre Società contratti di sublocazione parziale, in forza dei quali ciascuna imprese avrebbe avuto a disposizione una o due postazioni delle nove presenti complessivamente nei locali. Al momento dell’accertamento non è stato, tuttavia, rinvenuto personale della Società IS, né nei locali erano presenti targhe o altri elementi identificativi di tale Società. Le risultanze del sopralluogo, come sopra descritte, costituiscono indubbiamente un elemento indiziario particolarmente significativo da cui desumere l’assenza di una concreta attività imprenditoriale, anche di carattere amministrativo, presso la sede legale indicata e, conseguentemente, il carattere fittizio della sede medesima. Dinanzi a questo elemento fattuale, la Società non ha, invero, fornito deduzioni o evidenze in ordine a dove venisse effettuata l’attività per la quale aveva ottenuto un contributo pubblico. Né possono condividersi i rilievi dell’appellante atteso che: i ) l’espletamento di un solo sopralluogo è, comunque, sufficiente laddove non emergano lo svolgimento dell’attività, né altri elementi che consentano di affermarla, non essendo sufficiente la stipula di un contratto di locazione, che non ha rilievo in relazione all’effettivo svolgimento dell’attività; ii ) la temporanea assenza del titolare non è sorretta da elementi giustificativi che possano spiegare le ragioni della mancata presenza nella sede della Società; iii ) la tipologia di attività svolta non può ex se esonerare la parte dal contributo allo sviluppo di una determinata area effettuando ivi la propria attività, che, come spiegato, è la ratio a fondamento della contribuzione pubblica. In definitiva, non sono state fornite dalla Società evidenze sufficienti per ritenere integrati i presupposti per il riconoscimento del contributo e, di conseguenza, risulta esente da vizi il provvedimento di revoca impugnato.

6. Con il secondo motivo la Società ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha omesso di considerare come la sede legale della Società fosse ubicato all’interno della Zona. In particolare, la Società ha evidenziato che: i ) l’art. 3, comma 1, lett. c ), e comma 5, del decreto interministeriale del 10.4.2013 stabiliscono che possono beneficiare delle agevolazioni le imprese che svolgono la propria attività all'interno della Z.F.U., ovvero quelle che “ abbiano un ufficio o locale destinato all'attività, anche amministrativa, all'interno della ZFU ”; ii ) con la circolare del Ministero dello Sviluppo Economico del 6 giugno 2019, n.243317, era stato chiarito [punto 6, lett. b)] che i soggetti che, alla data di presentazione dell’istanza, non avevano ancora avviato l’attività economica all’interno della zona franca urbana, la disponibilità della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della medesima doveva essere dimostrata all’atto della comunicazione di avvio dell’attività di cui al successivo punto 7.3; iii ) al punto 7.3. della circolare era stato previsto che, fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 6, avrebbero potuto accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana, avessero avviato l’attività in data successiva al 31 dicembre 2017, ovvero che, pur non disponendo di una sede all’interno della medesima, si fossero impegnati ad avviarla entro il 31 dicembre 2019; iv ) il Giudice di primo grado non avrebbe dato una corretta interpretazione alle regole indicate in quanto avrebbe dovuto ritenere che le imprese beneficiarie delle agevolazioni in oggetto dovevano a tal fine essere “ localizzate all’interno delle ZFU ”, ovverosia avere un ufficio o un locale destinato all’attività anche solo amministrativa all’interno del territorio già delimitato, risultando sufficiente la presenza della sede legale o di una sede operativa nella Z.F.U.; v ) nel caso di specie, la Società aveva, comunque, la sede legale all’interno della Z.F.U., con conseguente sussistenza dei presupposti per accedere al beneficio.

6.1. Il motivo è infondato. La Società ha chiesto di poter accedere al contributo ai sensi del par. 7, punto 3, della circolare direttoriale del 6 giugno 2019, n. 243317. La Società aveva, infatti, dichiarato di essere una nuova iniziativa economica che avrebbe avviato l’attività oggetto di agevolazione entro il 31.12.2019 all’interno della sede localizzata in via Aso, n. 28, nel Comune di Ortezzano. Per tali soggetti, la circolare ministeriale aveva previsto che la disponibilità della sede legale o di una sede operativa ubicata all’interno della medesima doveva essere dimostrata all’atto della comunicazione di avvio dell’attività di cui al successivo punto 7.3. Il punto 7.3. della circolare ha previsto: “ Fermi restando i motivi di esclusione di cui al paragrafo 6, possono accedere alle agevolazioni i soggetti che, disponendo della sede legale o della sede operativa ubicata all’interno della zona franca urbana, hanno avviato l’attività in data successiva al 31 dicembre 2017, ovvero che, pur non disponendo di una sede all’interno della medesima, si impegnano ad avviarla entro il 31 dicembre 2019. A tal fine, rileva la data di inizio dell’attività come risultante da certificato camerale, ovvero, nel caso di titolari di reddito di lavoro autonomo, la data di inizio attività comunicata all’Agenzia delle entrate mediante la dichiarazione di inizio attività di cui all’articolo 35 del decreto del Presidente della Repubblica. n. 633 del 1972 e successive modificazioni e integrazioni. Per i soggetti non ancora avviati alla data di presentazione dell’istanza, l’efficacia del provvedimento di concessione e la conseguente fruizione dell’agevolazione restano condizionate all’avvio dell’attività nella zona franca urbana, il quale dovrà essere comunicato al Ministero con dichiarazione sostitutiva di atto notorio (allegato n. 3 alla presente circolare) e nelle modalità che saranno comunicate sul sito web istituzionale del Ministero www.mise.gov.it successivamente al provvedimento di concessione. Il mancato avvio dell’attività nella zona franca urbana entro il previsto termine del 31dicembre 2019 comporta la decadenza dalle agevolazioni ”. La circolare aveva, quindi, fatto riferimento all’avvio dell’attività, intendendosi, quindi, porre come presupposto dell’agevolazione non solo la scelta della sede legale in una località ricompresa nell’area ma il concreto ed effettivo avvio di tale attività. La regola è pienamente coerente con le previsioni primarie in materia, trattandosi – come spiegato – di agevolazioni finalizzate al rilancio di determinate aree svantaggiate. Nel caso di specie, si tratta, infatti, dei territori colpiti dagli eventi sismici del 2016, per i quali il legislatore ha, quindi, previsto una misura di sostegno alle imprese che non ha alcun senso erogare ove l’attività non sia realmente svolta in tali aree.

7. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto in quanto infondato.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna IS AR a rifondere al Ministero appellato le spese di lite del presente grado di giudizio che quantifica in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Cordi'	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO