Pubblicato il 12/02/2025

N. 01159/2025REG.PROV.COLL.

N. 08188/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8188 del 2022, proposto dalla Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Bernardi, Marialuisa Cattoni e Alfonso Celotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la società Immobiliare Esse.Ti SAS di Secchi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Lorenzi e Gabriele Pafundi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Mori, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
del Commissario ad acta nominato per l’adozione della IV Variante al PRG del Comune di Mori, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento, n. 00150/2022, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società Immobiliare Esse.Ti SAS di Secchi s.r.l. e del Comune di Mori;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’originaria ricorrente, odierna appellata, è proprietaria nel Comune di Mori di un compendio immobiliare che era stato incluso dal previgente Piano Regolatore Generale tra le aree a verde privato ed era interessato da un’ulteriore previsione urbanistica, consistente nel prolungamento di via Fiumi con un asse viario destinato a innestarsi su via Lomba mediante una rotatoria.

1.1. Il Commissario ad acta all’uopo nominato ha adottato, con la delibera n. 1 in data 30 ottobre 2019, la IV Variante al P.R.G. del Comune di Mori, finalizzata ad operare, tra l’altro, una ricognizione delle aree residenziali, trasformando in sature quelle già edificate, nonché a prevedere, nei limiti del fabbisogno residenziale, nuove aree residenziali.

L’originaria ricorrente, presa visione della predetta delibera, si è però avveduta del fatto che la Variante, anziché prevedere il mantenimento della predetta strada di progetto e una nuova destinazione delle particelle a valle della nuova viabilità a fini residenziali, aveva confermato il vincolo di inedificabilità a verde privato e modificato l’andamento della strada di progetto.

In particolare, il tracciato di tale asse viario risultava traslato a ridosso della zona residenziale contraddistinta dal n. 156.

Per tale ragione la società ha presentato osservazioni chiedendo di mutare la destinazione urbanistica delle aree in questione e di ripristinare l’originaria viabilità di progetto, manifestando la propria disponibilità a farsi carico della realizzazione della nuova strada.

La Variante è stata esaminata dalla Conferenza di pianificazione nella seduta del 5 marzo 2020, come risulta dal verbale n. 16/2020.

Quindi il Commissario ad acta , con la delibera n. 1 del 16 settembre 2020, ha disposto l’adozione definitiva della Variante, con contestuale pronuncia sulle osservazioni presentate dagli interessati e sui rilievi mossi nella Conferenza di Pianificazione.

Tuttavia il Servizio Urbanistica e Tutela del Paesaggio ha rilevato che l’adozione definitiva della Variante era intervenuta dopo la pubblicazione del decreto di indizione dei comizi elettorali e la delibera commissariale era priva della necessaria motivazione in ordine all’urgenza di provvedere. Pertanto il Commissario ad acta con la delibera n. 1 del 1° febbraio 2021 ha provveduto ad annullare la propria precedente delibera e, contestualmente, a riadottare la Variante.

1.2. La IV Variante è stata definitivamente approvata dalla Giunta provinciale con la delibera n. 2093 del 3 dicembre 2021.

1.3. La società odierna appellata ha impugnato tali provvedimenti deducendo tre mezzi di gravame (da pag. 6 a pag. 14).

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha accolto il ricorso, ha annullato gli atti impugnati e ha compensato tra le parti le spese di lite.

2.1. Nello specifico il T.a.r. ha accolto il primo motivo di ricorso fondato sul rilievo che la formazione della Variante è avvenuta durante il periodo emergenziale conseguente all’epidemia da Covid-19, caratterizzato dall’adozione, a livello nazionale e provinciale, di provvedimenti di sospensione o di proroga dei termini dei procedimenti amministrativi.

In particolare, l’art. 57, comma 1, della legge provinciale n. 6/2020 ha fissato in 240 giorni - decorrenti dalla ricezione del parere espresso dalla Conferenza di pianificazione ai sensi dell’articolo 37, comma 6, della legge provinciale n. 15/2015 - il termine per l’adozione definitiva dei PRG e delle relative varianti.

Tuttavia, come risulta dall’impugnata delibera della Giunta provinciale, il parere della Conferenza di pianificazione, di cui al verbale n. 16/2020 del 5 marzo 2020, è stato trasmesso al Comune di Mori con la nota prot. n. 174684 in data 19 marzo 2020.

Pertanto, il predetto termine di 240 giorni è scaduto il 16 novembre 2020, ossia ben prima che il Commissario ad acta provvedesse, con la propria delibera n.1 del 1° febbraio 2021, all’adozione definitiva della Variante.

2.2. Il T.a.r., al riguardo, ha ritenuto inefficace la sospensione dei termini disposta con l’ordinanza del Presidente della Provincia del 18 marzo 2020, a decorrere dal giorno 23 febbraio 2020 e cessata, per effetto della successiva ordinanza del 1° giugno 2020, a decorrere dal giorno 8 giugno 2020.

Si tratterebbe, infatti, di ordinanze nulle perché adottate in difetto assoluto di attribuzione.

2.2.1. In particolare, secondo il primo giudice la disposizione dell’art. 103, comma 1, del decreto legge n. 18/2020 sarebbe stato “ applicabile anche ai procedimenti in materia di formazione degli strumenti urbanistici nella Provincia di Trento. In tal senso militano sia l’interpretazione letterale di tale articolo, che non si riferisce solo ai procedimenti disciplinati dalla normativa statale, sia la tesi innanzi esposta, secondo la quale il Governo può adottare decreti legge anche nelle materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni e delle Province autonome, purché ricorrano le condizioni previste dall’art. 77, comma 2 Cost .”.

Il T.a.r. ha ritenuto, altresì, che le ordinanze adottate dal Presidente della Provincia siano invalide “ non solo perché il Presidente della Provincia ha agito sulla base dell’erroneo presupposto dell’inapplicabilità dell’art. 103, comma 1, del decreto legge n. 18/2020 nel territorio della Provincia di Trento, ma anche perché tali ordinanze sono state adottate in radicale carenza di potere, non potendo essere ricomprese tra i provvedimenti che il Presidente della Provincia può adottare ai sensi del combinato disposto dall’art. 52 dello Statuto di autonomia con l’art. 2, comma 1, lett. j), della legge provinciale n. 9/2011 in materia di protezione civile, né ricondotte alla competenza di altra autorità amministrativa (nazionale o provinciale). Del resto ciò trova una significativa conferma nel fatto che sulla disciplina dei termini relativi alla formazione degli strumenti urbanistici vigente nel territorio della Provincia di Trento è intervenuto dapprima il Governo in via d’urgenza, con l’art. 103, comma 1, del decreto legge n. 18 del 2020, sospendendo tali termini, e poi (come correttamente evidenziato dalla parte ricorrente con la memoria depositata in data 5 luglio 2022) la stessa Provincia di Trento, nell’esercizio della potestà legislativa primaria ad essa attribuita in materia di “urbanistica e piani regolatori”, fissando con la disposizione transitoria dell’art. 57, comma 1, della legge provinciale n. 6/2020 in 240 giorni, decorrenti dalla ricezione del parere espresso dalla Conferenza di pianificazione, il termine per l’adozione definitiva del PRG e delle relative varianti ”.

Detto in altri termini “ l’ordinanza contingibile e urgente è un provvedimento con cui, avuto riguardo ad una specifica fattispecie, è possibile agire anche in deroga alla legge e non un provvedimento con cui, con riferimento a fattispecie non determinate, è possibile introdurre una disciplina alternativa a quella prevista dalla legge ”.

3. L’appello della Provincia Autonoma di Trento si fonda sulle seguenti deduzioni.

I. Sarebbe erroneo l’assunto del T.a.r. per cui il decreto-legge statale possa disporre provvedimenti d’urgenza anche nelle materie di competenza costituzionale e statutaria della Provincia Autonoma di Trento, così comprimendo il potere di ordinanza presidenziale di cui all’art. 52, comma 2, del vigente Statuto speciale.

Il decreto – legge non può infatti incidere su disposizioni costituzionali, bensì può soltanto sospendere, in via provvisoria, taluni diritti, interessi e libertà costituzionalmente garantiti.

Ed è quanto accaduto proprio rispetto alla emergenza da Covid-19 in seguito alla quale sono stati utilizzati decreti - legge, corredati da D.P.C.M., per sospendere diritti di rango costituzionale in via provvisoria, ma non già per modificare l’assetto delle competenze.

La Corte costituzionale, come è noto, ha ritenuto del tutto legittimo tale modello (nelle sentenze n. 37 e n. 198 del 2021).

I.1. L’appellante ha poi censurato il capo della sentenza impugnata secondo cui “ il Presidente della Provincia non risulta titolare del potere di adottare - ai sensi del combinato disposto dall’art. 52 dello Statuto di autonomia con l’art. 2, comma 1, lett. j), della legge provinciale n. 9/2011 in materia di protezione civile (norme espressamente poste dallo stesso Presidente della Provincia a fondamento del potere esercitato con l’ordinanza del 18 marzo 2020) - un’ordinanza contingibile e urgente con cui viene disposta una misura come la sospensione generalizzata dei termini dei procedimenti in materia urbanistica, operante in tutto il territorio della Provincia di Trento, e ciò neppure in costanza di una situazione straordinaria di necessità e urgenza come quella determinata dall’emergenza epidemiologica da COVID-1 9” (cfr. § 6 diritto).

Alla base di tale asserzione v’è l’assunto per cui “ non è ammissibile ampliare oltre il limite della ragionevolezza l’ambito applicativo di una disposizione extra ordinem come l’art. 52, comma 2, dello Statuto di autonomia, che attribuisce ad un organo amministrativo - qual è pur sempre il Presidente della Provincia - il potere di agire anche in deroga alla normativa vigente (ex multis, T.R.G.A. Trentino-Alto Adige, Trento, 16 aprile 2021, n. 55; id., 12 marzo 2021, n. 36) in presenza di situazioni emergenziali ” (cfr. §6 diritto).

In contrario viene anche in questo caso osservato che le competenze della Provincia autonoma sono fissate da fonti di rango costituzionale che non possono essere derogate da fonti statali ordinarie.

L’appellante ricorda ancora che la gestione della pandemia nel 2020 è stata condotta in piena collaborazione fra i diversi livelli istituzionali di governo.

Numerose sono state le ordinanze degli Enti territoriali che si sono affiancate ai decreti - legge e ai D.P.C.M. del Governo.

È stata la Corte costituzionale, con la già citata sentenza n. 37 del 2021 a chiarire che, sulla base della competenza esclusiva statale sulla profilassi internazionale, appare “ inidoneo il frazionamento su base regionale e locale delle attribuzioni ”.

Ma tale affermazione riguarderebbe esclusivamente le misure di ordine sanitario.

Per il resto, la gestione della pandemia è rimasta nella piena e legittima competenza degli Enti territoriali.

Le due ordinanze della Provincia di Trento alla base del presente contenzioso si porrebbero in piena continuità con gli atti statali e avrebbero svolto la funzione di adattare nel territorio provinciale le misure amministrative di applicazione del contenimento della pandemia.

L’appellante aggiunge che, in ogni caso, la fattispecie della nullità/invalidità del provvedimento amministrativo è limitata ai soli “casi di scuola” in cui la p.a. non abbia alcun potere di intervenire nel settore d’interesse; evenienza che, tuttavia, non ricorre nel caso in esame atteso che, alla luce delle norme contenute negli artt. 52, co. 2 e 8, punto 5 dello Statuto, al Presidente della Provincia sarebbe pacificamente attribuito il potere di intervenire con misure extra ordinem che potrebbero riguardare anche la materia urbanistica.

4. Si è costituita, per resistere, la società appellata, la quale ha riproposto i motivi il cui è esame è stato assorbito dal T.a.r.

5. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Mori, riproponendo le eccezioni formulate in merito al secondo e al terzo motivo del ricorso di primo grado.

6. Con ordinanza n. 5493 del 22 novembre 2022 è stata respinta l’istanza di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata.

7. La Provincia Autonoma di Trento e la società appellata hanno depositato memorie conclusionali.

L’appellante ha depositato anche una memoria di replica.

8. All’udienza pubblica del 28 novembre 2024, l’appello è stato trattenuto per la decisione.

9. La tesi sostenuta dalla società originaria ricorrente con il primo motivo del ricorso di primo grado è che nella fattispecie trovi esclusiva applicazione l’art. 57 della l.p. n. 6 del 6 agosto 2020, con il quale si è disposto che “ Fino al 31 dicembre 2020, in ragione della situazione eccezionale venutasi a creare in conseguenza della pandemia da Covid-19 e in deroga a quanto previsto dagli articoli 37, comma 8, e 39 della legge provinciale per il governo del territorio 2015, il termine per l'adozione definitiva del piano regolatore generale (PRG) e delle sue varianti è di 240 giorni dalla ricezione del parere espresso ai sensi dell'articolo 37, comma 6, della legge provinciale per il governo del territorio 2015; per le varianti urgenti e non sostanziali il termine previsto da questo comma è ridotto della metà

2. Questo articolo si applica anche ai PRG e alle varianti adottati in via preliminare alla data di entrata in vigore della presente legge ”.

10.1. In primo grado, il Comune di Mori ha controdedotto che per effetto delle ordinanze del Presidente della Provincia prot. n. A001/2020/174300/1 in data 18 marzo 2020 e prot. n. A001/2020/296873/1 in data 1° giugno 2020 - il termine di 240 giorni di cui all’art. 57 della legge provinciale n. 6/2020 avrebbe iniziato a decorrere non già il giorno 19 marzo 2020, bensì il giorno 8 giugno 2020, e sarebbe scaduto il giorno 3 febbraio 2021, ossia dopo l’adozione della delibera commissariale n. 1 in data 1° febbraio 2021.

Il primo giudice, in proposito, ha rilevato la nullità di tali ordinanze per difetto assoluto di attribuzione, senza tuttavia esplicitamente esaminare il primo motivo del ricorso di primo grado così come originariamente prospettato.

Reputa, pertanto, il Collegio che la ricorrente abbia correttamente riproposto le proprie tesi mediante la sola memoria di costituzione in appello.

10.2. Ciò posto, ai fini del computo del termine stabilito dall’art. 57 della legge provinciale n. 6 del 2020, le ordinanze del Presidente della Provincia Autonoma di Trento del 18 marzo 2020 e del 6 giugno 2020, non hanno alcun rilievo ai fini del decidere; ma ciò, non già perché le ordinanze siano nulle per difetto assoluto di attribuzione - come ritenuto in via incidentale dal T.a.r. – bensì in quanto le stesse non sono applicabili alla fattispecie in esame.

In particolare, l’ordinanza del 18 marzo 2020 ha sospeso, tra l’altro, i termini previsti dagli articoli 36, commi 2 e 3, 37, commi 5 e 8, e 39, comma 3, della legge provinciale n. 15/2015, vigenti al momento della sua adozione.

Tuttavia, l’art. 57 della legge provinciale n. 6 del 2020 successivamente intervenuta non fa alcuna menzione di siffatta disciplina emergenziale.

È peraltro evidente che, indipendentemente dalla differente natura dei due atti – uno legislativo e l’altro amministrativo – entrambi sono intervenuti sulla medesima materia mediante regole generali ed astratte, ad un tempo transitorie e derogatorie della disciplina urbanistica ordinaria vigente nella Provincia autonoma.

Poiché la disciplina legislativa era ispirata dall’analoga finalità di rimodulare in via transitoria i termini del procedimento urbanistico nel periodo dell’emergenza pandemica, deve necessariamente ritenersi che la stessa – non facendo salva la sospensione già intervenuta - abbia inteso dettare una disciplina autonoma e compiuta che ha sostituito quella dettata sub specie di ordinanza contingibile e urgente dal Presidente della Provincia.

La tesi prospettata in primo grado dal Comune di Mori non ha poi, a ben vedere, nemmeno un presupposto logico – razionale poiché l’ordinanza del Presidente della Provincia sulla sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi non poteva che incidere sulla disciplina vigente al momento della sua adozione e non già su quella non ancora venuta ad esistenza.

Diversamente opinando, tale provvedimento avrebbe assunto un’efficacia ultrattiva, la quale avrebbe potuto tuttavia predicarsi solo se una simile valenza le fosse stata attribuita dalla norma successiva regolante la medesima fattispecie sostanziale; il che, come già evidenziato, non è avvenuto.

10.3. Per completezza va soggiunto – sebbene, come detto, ciò non rilevi ai fini del decidere – che lo Statuto della Provincia Autonoma di Trento ha attribuito al Presidente della Giunta il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti “ in materia di sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse delle popolazioni di due o più comuni ”.

In teoria, il contenuto di tali ordinanze può essere sia limitato a situazioni circoscritte che relativo a prescrizioni di carattere astratto e generale, avendo le stesse la capacità di sospendere, seppur in via temporanea, la regola ordinaria, dando vita ad uno jus singulare .

Questo tipo di ordinanza può cioè anche porre una disciplina alternativa alla legge, sia pure nei limiti dei noti principi stabiliti dalla Corte Costituzionale (temporaneità, rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico, ecc.).

Nel caso in esame, pertanto, non poteva escludersi, in astratto, l’esistenza del potere del Presidente della Provincia di sostituirsi anche ad organi legislativi ma avrebbe potuto discutersi, semmai, dell’eventuale violazione dei limiti posti a tale potere.

L’art. 52 dello Statuto speciale di autonoma conferisce infatti “ un’attribuzione calibrata su crisi sanitarie di carattere non pandemico ” (come osservato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 164 del 2022 in merito all’omologa previsione dello Statuto della Provincia Autonoma di Bolzano), nonché in ogni caso limitata alla materia della “ sicurezza e igiene pubblica ”.

11. In definitiva, la sentenza impugnata deve essere confermata ma per ragioni parzialmente diverse da quelle poste in luce dal T.a.r.

La motivazione va pertanto corretta nei sensi sopra precisati, restando per altro verso confermato l’annullamento degli atti impugnati con il ricorso di primo grado.

12. La peculiarità della vicenda in esame, induce a ritenere la sussistenza dei presupposti di legge per la compensazione integrale tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado, con diversa motivazione.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO