Pubblicato il 20/05/2025

N. 04286/2025REG.PROV.COLL.

N. 02856/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2856 del 2023, proposto da
Az. Agr. Bressan Franco, Az. Agr. Biasi Luciano, Az. Agr. Cordioli Massimo e Soc. Agr. Gaiga Cristiano e Silvano S.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Daniele Manca Bitti e Fabrizio Tomaselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Daniele Manca Bitti in Roma, via Luigi Luciani 1;

contro

Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Agea - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 1395/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Agricoltura della Sovranità Alimentare e delle Foreste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 maggio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Fabrizio Tomaselli e Massimo Di Benedetto dell'Avvocatura generale dello Stato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso introduttivo di primo grado otto ricorrenti, in qualità di titolari di aziende agricole, hanno impugnato le comunicazioni AGEA – Ufficio Quote Latte avente ad oggetto “ Accoglimento della domanda di rateizzazione ” con il decreto di accoglimento della richiesta di rateizzazione (debito gravante per prelievo supplementare in relazione alla campagna lattiera 2003-2004) e l’approvazione del contratto di rateizzazione allegato al provvedimento, nonché lo scema di rinuncia al contenzioso, e ogni atto annesso, connesso o presupposto, ivi compresi i provvedimenti con i quali AGEA, sulla base delle impugnate comunicazioni, ha iscritto i ricorrenti nel “ Registro nazionale dei debiti ”, nella parte in cui detti atti incidono nella sfera giuridica degli stessi ricorrenti.

2. Il ricorso era affidato a plurime censure riguardanti riassuntivamente (i) difetto di attribuzione di Agea; (ii) il difetto di istruttoria – il mancato previo accertamento dei debiti intimati come dovuti e come esigibili; (iii) tutte le operazioni di compensazione/restituzione per i periodi di intimazione risultano impugnate, sospese o addirittura annullate - violazione e falsa applicazione dell’art. 4, comma 2, L. n. 119/03 e dell’art. 24 del Reg. CE n. 595/2004 nonché dell’art. 3 L. n. 241/90 – eccesso di potere; (iv) l’illegittima intimazione degli interessi - violazione degli artt. 8, ter , quater , quinquies L. n. 33/09 e dell’art. 3 L. n. 241/90 e in contrasto con l’art. 10, comma 34 del decreto legge n. 49 del 49 del 2003; (v) l’errato conteggio degli interessi – illegittimità comunitaria derivata e falsa applicazione art. 1283 c.c.; (vi) l’errata applicazione dei tassi di interesse; (vii) la violazione degli artt. 3, 24 e 113 Cost. – illegittimità costituzionale dell’art. 8 quinquies , 3 comma, L. 33/2009 – violazione del diritto di difesa e del giusto processo; (viii) sull’ammontare delle somme dovute - mancata o errata considerazione recuperi PAC; (ix) illegittimo incasso delle fideiussioni.

2.1. Nella memoria conclusiva le ricorrenti hanno insistito per l’accoglimento del ricorso richiamando le sentenze della CGUE del 2019 nelle cause C-348/18 e C-46/18 e del 2022 nella causa C-377/19.

3. Con l’atto di appello quattro dei ricorrenti originari impugnano la sentenza del Tar, adottata a definizione del giudizio, che ha dichiarato il ricorso inammissibile per mancanza dei presupposti per la proposizione di un ricorso collettivo e cumulativo.

4. Con il gravame proposto gli appellanti censurano detta sentenza articolando un primo motivo di appello in cui contestano che il Tar non avrebbe potuto fare applicazione, nel caso di specie, dei principi giurisprudenziali che hanno escluso la possibilità di proporre ricorso collettivo e cumulativo deducendo che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, nella specie, non sono state dedotte censure generiche sulla prescrizione e soprattutto sono stati indicati i fatti costitutivi della pretesa di ciascuna delle aziende in relazione alla situazione di ognuna senza alcun conflitto tra le ragioni di tali pretese; tutti i presupposti delineati dalla giurisprudenza per l’ammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo sarebbero qui presenti, atteso che gli atti impugnati attengono principalmente, alla validità delle cartelle di pagamento con le quali è stato richiesto il versamento del prelievo supplementare dovuto al superamento della quota individuale che risultano del tutto uguali sia sotto il profilo sostanziale sia sotto quello processuale, tanto che l’accoglimento dei motivi determinerebbe l’annullamento delle cartelle a fronte di motivi di gravame indistintamente riferiti a tutti i produttori ricorrenti, le loro situazioni sarebbero omogenee con riferimento sia al petitum azionato che alle doglianze dedotte - id est , alla causa petendi della domanda azionata con il ricorso - così da poter ragionevolmente considerare la pluralità dei ricorrenti come un’unica parte processuale. Gli appellanti ripropongono, inoltre, i motivi di ricorso articolati davanti al Tar e rimasti assorbiti nella pronuncia di prime cure.

5. Il Ministero appellato si è costituito nel giudizio di appello in data 8 maggio 2023 chiedendo il rigetto e articolando con successiva memoria ex art. 73, comma 1 c.p.a. le proprie difese, alle quali le aziende appellanti hanno replicato con atto depositato il 24 aprile 2025.

6. All’odierna udienza pubblica la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di gravame sulla declaratoria di inammissibilità è infondato.

1.1. Questa Sezione ha costantemente osservato al riguardo (Cons. St., sez. VI, 7 marzo 2025, n. 1906, sez. VI, 14 maggio 2024, n. 4289, sez. VI, 29 marzo 2024, n. 2971, sez. VI, 28 febbraio 2024, n. 1934 e sez. III, 7 aprile 2023, n. 3585) che, quando è proposto un ricorso collettivo e cumulativo, le censure:

(i) implicano ex art. 40 c.p.a. un onere di differenziazione e specificazione in funzione delle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371);

(ii) sono inammissibili quando riguardano, senza adeguate specificazioni, pretesi vizi della concreta determinazione dell'importo singolarmente dovuto da ogni azienda (Cons. Stato, Sez. III, 2019, n. 1889);

(iii) sono inammissibili se si sia lamentata genericamente l'illegittimità ora delle previsioni nazionali relative al recupero supplementare rispetto alla normativa comunitaria o ai principi costituzionali, ora della violazione delle norme che regolano il procedimento amministrativo, nonché della procedura normata dall'articolo 8-quinquies della legge 33 del 2009, ora degli errori nella determinazione dell' an e del quantum intimato, senza mai dedurre effetti specifici e diretti a loro pregiudizio correlati ai vizi dedotti, tale da non rendere possibile il riferire le censure alle singole posizioni (Cons. Stato, Sez. III, 7 giugno 2022, n. 4630).

(iv) sono inammissibili quando - nel dedurre generiche censure sulla prescrizione o sulla compensazione - non si riferiscono ai singoli e distinti rapporti obbligatori che legano ciascuno dei ricorrenti all'amministrazione, siccome inevitabilmente contraddistinti, quanto a genesi e gestione del rapporto, da presupposti del tutto autonomi (Cons. Stato, Sez. III, 21 dicembre 2021, n. 8488; Sez. II, 23 maggio 2019, n. 3371, Sez. III, 1° aprile 2022, n. 2425; sez. III, 27 aprile 2022, n. 3262, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267; Sez. III, 11 novembre 2021, n. 7527);

(v) sono inammissibili se non è dato comprendere quali siano, nello specifico, i fatti costitutivi della pretesa avanzata da ciascuna azienda, in relazione alla situazione di ciascuna di esse o se vi sia conflitto (anche solo potenziale) fra le ragioni di tali pretese, dal momento che il gravame si risolve in una (reiterazione della) critica di sistema alla disciplina dei provvedimenti in materia di quote latte (Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2022, n. 3267).

1.2. Detto orientamento costituisce, peraltro, declinazione specifica di quelle che sono, in generale, nel diritto processuale amministrativo, per orientamento inveterato, le condizioni di ammissibilità tanto del ricorso collettivo quanto di quello cumulativo. Un ricorso collettivo è, infatti, eccezionalmente proponibile solo ove vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali (Cons. Stato, sez. III, 8 marzo 2023, n. 2470). Un ricorso cumulativo anche in tema di quote latte è, per altro verso, ammissibile solo ove si impugni con censure ben specifiche e comuni a tutti i ricorrenti un atto generale o i diversi provvedimenti impugnati siano riferibili al medesimo procedimento amministrativo e a condizione che con il gravame vengano dedotti vizi che colpiscano, nella medesima misura, i diversi atti impugnati, di modo che la cognizione delle censure dedotte a fondamento del ricorso interessi allo stesso modo il complesso dell'attività provvedimentale contestata dal ricorrente (Cons. St., sez. VI, 14 maggio 2024, n. 4289, sez. III, 11 novembre 2021, n. 8527, sez. III, 20 ottobre 2021, n. 7045).

1.3. Il Collegio rileva, inoltre, che questo Consiglio ha affermato il principio per il quale il ricorso introduttivo – se proposto collettivamente – deve contenere per i singoli rapporti giuridici, e con la necessaria chiarezza e precisione, tutte le indicazioni indispensabili affinché l’Amministrazione intimata possa adeguatamente difendersi innanzi al giudice, e affinché lo stesso giudice possa verificare come le sue eventuali statuizioni di accoglimento vadano ad incidere sulle posizioni individuali (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6336 del 2022 e n. 6336 del 2022). Al riguardo, la giurisprudenza ha già avuto modo di osservare che “ è ormai consolidato l'orientamento che ritiene che ai fini del ricorso cumulativo debba esservi identità sostanziale e processuale tra le situazioni giuridiche che fanno capo alle parti appellanti. In particolare, i singoli rapporti giuridici tra l'A.g.e.a. e gli allevatori rilevano in sé e nei rapporti inter partes, quali rapporti di credito-debito del tutto autonomi da quelli intercorrenti tra l'A.g.e.a. stessa e gli altri allevatori. Pur quando i provvedimenti (cartelle, intimazioni di pagamento o solleciti) siano emanati simultaneamente nei confronti di più allevatori e abbiano un contenuto identico per le singole posizioni, ogni rapporto intercorrente tra il singolo allevatore e l'A.g.e.a. ha una propria autonomia. Ogni rapporto giuridico intercorrente tra l'A.g.e.a. e il singolo allevatore per la sua autonomia resta di per sé insensibile alle vicende che riguardano gli altri rapporti giuridici intrattenuti dall'Amministrazione ed è suscettibile di avere evoluzioni in senso modificativo od estintivo, non rilevando le vicende modificative od estintive riguardanti altri allevatori (Consiglio di Stato, n. 6348 del 2022). La circostanza che l'amministrazione abbia emanato atti di contenuto identico non fa venire meno tale autonomia, specialmente laddove le singole posizioni giuridiche sorgono da titoli diversi e non collegati tra loro ” (Cons. Stato, Sez. VI, 20 novembre 2024, n. 9352).

1.4. Nel caso di specie, il Tar ha correttamente rilevato che il ricorso proposto in prime cure riguarda situazioni debitorie distinte nell’ an , nel quantum , nel tempus , riferite ad annate lattiere eterogenee, che con proprie specificità sostanziali e procedimentali, coinvolgono specifici recuperi PAC non meglio specificati, istanze di rateizzazione anche le stesse non meglio specificate e riguardano quindi autonome istruttorie svolte dall’Amministrazione. Le vicende inerenti le pretese creditorie che hanno preceduto le cartelle impugnate non sono uguali e non consentono quindi di ritenere comuni, e quindi ammissibili, anche parzialmente, le censure trasversali articolate nel ricorso di primo grado. Le doglianze avanzate in prime cure dai ricorrenti, invero, contestano in via generalizzata gli importi chiesti dall’amministrazione senza effettuare le specifiche distinzioni che dovrebbero riguardare individualmente le posizioni di ciascuno di essi. Anche se, come sostengono gli appellanti non si riscontra alcun conflitto di interesse tra i ricorrenti, manca però del tutto il requisito della omogeneità delle posizioni azionate in quanto le censure riguardano fondamentalmente la posizione creditoria sostanziale di ciascun ricorrente senza che sia possibile in questo modo individuare in che misura le censure generiche vanno ad incidere sui singoli ricorrenti e singole annate.

2. La reiezione del presente motivo preclude la disamina dei motivi di primo grado riproposti.

3. In ragione di quanto esposto, l’appello deve essere rigettato.

Sussistono nondimeno giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite della presente fase di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO