Pubblicato il 30/12/2025

N. 10384/2025REG.PROV.COLL.

N. 04573/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4573 del 2025, proposto dalla
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

LD Euromed S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano e Enrico Campagnano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
AZ ME &C. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Anglani, Claudio Tesauro, Luca Raffaello Perfetti e Biagio Giliberti con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IN SA GI S.r.l., AR S.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 09116/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di LD Euromed S.p.A.;

Visto l'atto di costituzione in giudizio e il ricorso incidentale proposto da AZ ME & C. S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il Cons. NO ZO IT e uditi per le parti l’Avvocato dello Stato Giacomo Aiello, gli avvocati Ernesto Stajano, Enrico Campagnano, Francesco Anglani e Luca Raffaello Perfetti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno giudizio ha a oggetto il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (di seguito “Autorità”) ha autorizzato, con delle condizioni, l’operazione di concentrazione che interessa le società AZ ME & C. S.p.A. (di seguito “IM”) e IN SA GI S.r.l. (di seguito “SG”).

2. IM è una società attiva nel trasporto marittimo di merci attraverso container e rotabili, nella gestione di un terminal multipurpose situato nel porto di Genova, nella logistica intermodale e nei servizi di riparazione e manutenzione accessori alle attività logistiche e di trasporto. In forza di un patto parasociale, IM è controllata congiuntamente da Gruppo ME S.p.A. (di seguito, “GM”) e da AR S.r.l. (di seguito “AR”); quest’ultima è indirettamente controllata da ME SH AN S.A. (di seguito, “MS”). La società AR controlla altre società operanti nel porto di Genova: Grandi navi veloci s.p.a. (GNV), attiva nel trasporto di passeggeri e merci mediante navi “Ro-Pax” (ossia che caricano sia rotabili, sia passeggeri) o “Ro-Ro” (che caricano e scaricano solo “rotabili”, ossia merci trasportate su camion, autoarticolati e semirimorchi caricati su navi) e Stazioni marittime s.p.a., che gestisce un terminal traghetti e crociere nel porto antico di Genova (il servizio di terminal per le navi Ro-Pax si svolge su Ponte Caracciolo, Ponte Assereto e Ponte Colombo; Ponte Assereto serve regolarmente anche navi Ro-Ro).

3. SG - controllata da Autosped G S.p.A., a sua volta controllata dal gruppo Gavio - opera come impresa terminalistica “multipurpose conto terzi” nel porto di Genova, specializzata nella movimentazione di merci su rotabili e, in misura secondaria, nella movimentazione di container e rinfuse solide. La società gestisce il compendio di Ponte Somalia, per il quale detiene una concessione che scadrà il 31 dicembre 2033, nonché gestisce le aree di Ponte NE e Ponte LI in associazione temporanea d’impresa (ATI) con IM. La quasi totalità del traffico Ro-Ro gestito da SG riguarda le linee cargo del gruppo LD (LD Euromed s.p.a., di seguito “LD”) da/per la Sardegna, la Sicilia e altre località del Mediterraneo occidentale.

4. L’operazione di concentrazione, di cui l’Autorità ha richiesto la notifica ai sensi dell’art. 16, comma 1-bis, L. n. 287/1990, consiste nell’acquisizione del 100% del capitale sociale di SG da parte di IM.

5. L’Autorità ha avviato un’istruttoria ad esito della quale ha ritenuto che l’operazione di concentrazione sia “ suscettibile di ostacolare in modo significativo la concorrenza effettiva, in particolare a causa della capacità e dell’incentivo di AR e di GM di mettere in atto strategie di input foreclosure nel mercato dei servizi di terminal rotabili e dell’indebolimento della concorrenza a valle nel mercato del trasporto merci rotabili creato dall’accesso di AR a informazioni sensibili dal punto di vista competitivo ”.

Altresì, l’Autorità ha ritenuto che i rimedi proposti da IM risultino, nel loro complesso, “ idonei e proporzionati a scongiurare gli effetti pregiudizievoli della concorrenza che l’operazione in esame è suscettibile di produrre ” e, pertanto, ha autorizzato l’operazione condizionatamente alla realizzazione di tre misure riguardanti: a) la modifica del patto parasociale vigente tra GM e AR al fine di “sterilizzare” la contiguità di AR rispetto alla gestione delle attività terminalistiche (cd. “terminal business”); b) il rispetto da parte di SG di misure di non discriminazione, a favore della generalità dei clienti, con riferimento alla gestione, alla messa a disposizione e alle condizioni tariffarie relative ai compendi di Ponte LI e Ponte Somalia; c) garanzie di accesso, a favore della LD, dei servizi di terminal per merci rotabili forniti da SG per un periodo di due anni successivi alla notifica del provvedimento.

6. Il primo giudice ha accolto il ricorso proposto dalla LD avverso il detto provvedimento.

In particolare, la sentenza, a seguito di una ricostruzione del quadro fattuale e del provvedimento adottato dall’Autorità, ha svolto le seguenti considerazioni:

- risulta contraddittoria la delimitazione geografica del mercato rilevante operata dall’Autorità: l’inclusione della quota riferita al porto di NA di RR risulta dubbia e perplessa e non supportata da adeguati elementi istruttori; l’inclusione nel mercato rilevante del porto di Savona - Vado Ligure non risulta comprensibile data la sua evidenziata saturazione;

- in ordine agli effetti orizzontali dell’operazione: i) l’Autorità, da un lato, appare sostenere che SG prima della concentrazione operasse quale monopolista non subendo pressioni concorrenziali e, dall’altro, evidenzia come l’acquisizione della società da parte del suo concorrente più prossimo (AR, controllante Stazioni RI) comporterebbe semplicemente la sostituzione di un’impresa con un’altra, ignorando che prima dell’acquisizione nel porto di Genova esistevano tre terminalisti (Stazioni RI, SG e IM), i quali diventano due (Stazioni RI e IM) dopo la concentrazione; ii) il provvedimento ritiene che, dopo la concentrazione, le controllanti di IM deterranno tra il [55-60%] e il [60-65%] dei traffici rotabili (a seconda che NA di RR sia inclusa o meno nel mercato rilevante), ma tale percentuale è destinata a salire se il mercato rilevante dovesse essere ristretto al solo porto di Genova con esclusione di quello di Savona - Vado Ligure; iii) l’Autorità ha circoscritto l’esame unicamente all’elemento prezzo, senza verificare le conseguenze della scomparsa di un operatore indipendente dal mercato e non ha indagato a sufficienza gli effetti derivanti dall’inclusione di SG nell’orbita di MS;

- in ordine agli effetti verticali della concentrazione: le modifiche ai patti parasociali intercorrenti tra GM e AR non appaiono sufficienti a sterilizzare il ruolo di quest’ultima rispetto alla gestione delle attività terminalistiche, posto che gli amministratori incaricati della gestione del terminal business sono nominati da GM, previa consultazione con AR e quest’ultima mantiene, altresì, un significativo canale di influenza rappresentato dall’approvazione sia del budget sia del business plan della gestione terminalistica;

- l’Autorità si sofferma in maniera non lineare sui rapporti tra IM e MS escludendo che la prima dipenda economicamente dalla seconda ma evidenziando, al tempo stesso, come sussisterebbe pur sempre il rischio di un coordinamento imprenditoriale di due società collegate;

- la sproporzione economica tra i due soci della AZ ME (IM e AR) appare foriera di rischi concorrenziali nella gestione delle attività terminalistiche per merci su rotabili, potendo portare a delle discriminazioni indirette a danno della LD, rispetto alle quali le misure imposte dall’Autorità non appaiono adeguate, anche considerata la durata limitata a due anni della misura sub c).

6.1. Il Tar, pertanto, ha annullato il provvedimento precisando, al fine di evitare che l’immediato annullamento tout court possa porsi in contrasto con gli interessi azionati in giudizio dalla parte ricorrente, che l’effetto caducatorio della pronuncia produrrà i propri effetti solo al momento dell’adozione del nuovo provvedimento da parte dell’Autorità.

7. L’Autorità ha proposto appello avverso la detta pronuncia affidato a quattro motivi rubricati come segue:

I. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, comma 6 c.p.a. e 37 c.p.c..

II. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, l. 287/1990, nonché della comunicazione della Commissione europea sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell'applicazione del diritto dell'unione in materia di concorrenza. Carenza di motivazione circa un punto decisivo della controversia, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori.

III. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, l. 287/1990 quanto all’analisi degli effetti orizzontali. Assenza di motivazione circa un punto decisivo della controversia, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori.

IV. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, l. 287/1990, della comunicazione della commissione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento (CE) n. 139/2004 del consiglio e del regolamento (CE) n. 802/2004, nonché della comunicazione consolidata della commissione sui criteri di competenza giurisdizionale a norma del regolamento (CE) n. 139/2004. Carenza di motivazione circa un punto decisivo della controversia, travisamento ed erronea valutazione dei fatti e degli elementi probatori.

8. IM ha formulato appello incidentale, affidato ai seguenti quattro motivi:

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7, comma 6 CPA – il travalicamento dei limiti del sindacato di legittimità – difetto assoluto di giurisdizione – travisamento dei fatti, violazione e falsa applicazione dei principi di corretta istruttoria antitrust.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 287/1990 e della Comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante (C/2024/1645); travisamento dei fatti, illogicità e assenza di motivazione.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 287/1990 e degli Orientamenti relativi alla valutazione delle concentrazioni orizzontali a norma del regolamento del Consiglio relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese (2004/C 31/03). Travisamento dei fatti e degli elementi probatori, contraddittorietà e carenza di motivazione in merito agli effetti orizzontali dell’Operazione.

IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 della legge n. 287/1990, dell’art. 5 del Regolamento n. 139/2004, della Comunicazione consolidata della Commissione sui criteri di competenza giurisdizionale a norma del regolamento (CE) n. 139/2004 e della Comunicazione della Commissione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento (CE) n. 139/2004. Travisamento dei fatti e degli elementi probatori, illogicità e carenza di motivazione in ordine all’adeguatezza delle misure correttive imposte dall’AGCM.

9. Ciascuna delle due appellanti ha articolato, altresì, un’istanza cautelare.

10. Si è costituita in resistenza la LD.

11. Alla camera di consiglio del 26 giugno 2025 le parti hanno concordato nel rinunciare alla decisione dell’istanza cautelare a fronte della fissazione ravvicinata dell’udienza di merito e con l’impegno a lasciare immodificata la situazione sottostante fino all'udienza pubblica.

12. All’udienza del 27 novembre 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

13. In primo luogo, il Collegio deve esaminare la richiesta, formulata da IM nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, di sollevare un rinvio pregiudiziale ex art. 267 TFUE innanzi alla Corte di giustizia ovvero questione di costituzionalità innanzi alla Corte costituzionale, con riferimento all’art. 16, comma 1-bis, L. n. 287/1990.

L’appellante incidentale lamenta che la norma non consentirebbe di prevedere con certezza i parametri in base ai quali l’Autorità possa intervenire sulle operazioni di concentrazione, difettando di tipicità e rendendo, in tesi, “sostanzialmente insindacabile l’esercizio del potere dell’Autorità”.

13.1. Le questioni prospettate sono inammissibili.

L’art. 16, comma 1-bis, cit. prevede la possibilità per l’Autorità di domandare la notifica di una concentrazione, e quindi di avviare la relativa istruttoria, anche laddove sia raggiunta solamente una delle soglie dimensionali previste dal precedente comma 1 del medesimo articolo 16 nonché in presenza degli ulteriori presupposti ivi previsti.

L’eventuale incostituzionalità dell’art. 16, comma 1-bis, cit. ovvero la contrarietà dello stesso al diritto unionale rappresenterebbero dei vizi del provvedimento adottato dall’Autorità che la parte avrebbe dovuto, se del caso, far valere a mezzo della tempestiva impugnazione di tale atto. Dal momento che tale impugnazione non è stata avanzata – e considerato, anzi, che l’appellante incidentale domanda, a mezzo del suo gravame, il rigetto del ricorso originariamente proposto dalla controparte avverso il provvedimento e la conferma di quest’ultimo - l’eventuale incostituzionalità della norma, così come l’eventuale contrasto con il diritto unionale, sarebbero irrilevanti ai fini del presente giudizio.

14. Passando all’esame del primo motivo contenuto in ciascuno dei due atti di appello, gli stessi possono essere scrutinati congiuntamente trattandosi di motivi di censura tra loro analoghi.

Con detto mezzo, le appellanti lamentano che il Tar avrebbe travalicato i limiti del sindacato giurisdizionale sostituendosi alle valutazioni riservate alla discrezionalità tecnica dell’Autorità e formulando apprezzamenti in ordine a profili che presentano margini di opinabilità.

14.1. Le censure sono infondate.

14.2. La tutela giurisdizionale, anche con riguardo ai provvedimenti connotati da ampia discrezionalità tecnica, è piena ed effettiva «secondo i principi della Costituzione e del diritto europeo» (art. 1 del c.p.a.).

In base al consolidato indirizzo interpretativo di questo Consiglio di Stato, “ il sindacato di legittimità del giudice amministrativo sui provvedimenti dell'Autorità antitrust comporta la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e si estende anche ai profili tecnici, il cui esame sia necessario per giudicarne della legittimità, salvo non includano valutazioni ed apprezzamenti che presentano un oggettivo margine di opinabilità, nel qual caso il sindacato, oltre che in un controllo di ragionevolezza, logicità e coerenza della motivazione del provvedimento impugnato, è limitato alla verifica della non esorbitanza dai suddetti margini di opinabilità, non potendo il giudice sostituire il proprio apprezzamento a quello dell'Autorità ” (Cons. St., sez. VI, 1° marzo 2023, n. 2117; si veda anche Corte cass., SS.UU., 9 novembre 2021, nn. 32673, 32674, 32685, 32687; mutatis mutandis , in ordine al sindacato sui poteri regolatori delle Autorità indipendenti cfr. di recente Cons. St., Ad. plen., 7 novembre 2025, n. 16).

14.3. Nel caso di specie, il Tar non ha travalicato i confini propri del sindacato di legittimità operato dal giudice amministrativo.

Difatti, il Tar, come meglio si dirà anche nel corso dell’esame dei successivi motivi, ha ritenuto il provvedimento illegittimo segnatamente sulla base di contraddittorietà e carenze motivazionali dell’atto stesso nonché di carenze istruttorie. Non si è in presenza, pertanto, di una pronuncia che intende sostituire le proprie valutazioni su profili opinabili a quelle dell’Autorità, bensì di una pronuncia che accerta come fondati dei vizi di legittimità riscontrati nel percorso logico-motivazionale seguito dall’Autorità medesima.

14.4. Il primo motivo dell’appello principale e il primo motivo dell’appello incidentale, pertanto, sono infondati.

15. Il secondo motivo di ciascuno dei due appelli attiene alle questioni relative alla definizione del mercato geografico rilevante. Anche tali profili di censura possono essere analizzati congiuntamente essendo tra loro analoghi.

Le appellanti evidenziano che per delimitare geograficamente il mercato rilevante l’Autorità ha esaminato la sostituibilità del porto di Genova con quelli limitrofi, attraverso l’utilizzo di tutti gli strumenti messi a disposizione dalla procedura per lo scrutinio delle concentrazioni e dalla tradizionale metodologia di analisi antitrust; in particolare, ha seguito la Comunicazione della Commissione sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell'applicazione del diritto dell'Unione in materia di concorrenza nonché ha valutato la domanda di mercato ricorrendo al c.d. SSNIP test (Small but Significant and Non-transitory Increase in Prices).

Secondo le appellanti, pertanto, il Tar ha errato laddove ha posto a fondamento delle proprie valutazioni l’attuale stato di saturazione dei porti di NA di RR e di Savona - Vado Ligure perché tale limitata capacità di ricevere nuove navi non esclude che i tre porti esaminati siano tra loro sostituibili. Ad avviso delle appellanti, il primo giudice avrebbe confuso la definizione della dimensione geografica del mercato rilevante con la valutazione relativa alla percorribilità in concreto dell’adozione di una strategia escludente da parte dell’entità post-merger.

La difesa erariale evidenzia, altresì, che la stessa strategia commerciale seguita da LD ha confermato la sostituibilità del porto di Genova con il porto di Savona, avendo detta società svolto da quest’ultimo porto fino al 2022 servizi sostituibili con quelli operati dal terminal SG. Altresì, l’appellante principale sostiene che, anche laddove il provvedimento fosse pervenuto alla definizione del mercato geografico rilevante condivisa nella sentenza impugnata, l’analisi concorrenziale della concentrazione in esame non sarebbe mutata.

15.1. Le censure non sono fondate.

15.2. Giova premettere che oggetto del contendere è la delimitazione geografica del mercato rilevante mentre, come già osservato dal primo giudice (punto 36), non è contestata la delimitazione del prodotto rilevante focalizzata su quello dei rotabili, includendovi sia i terminali Ro-Ro che quelli Ro-Pax.

15.3. Anzitutto, il Tar ha evidenziato come l’inclusione del porto di NA di RR nell’ambito del mercato rilevante sia stata effettuata dall’Autorità in maniera “dubbia e perplessa” (punto 37). Tale statuizione del primo giudice non risulta specificamente contestata dalle appellanti e, in effetti, il provvedimento impugnato non prende posizione in ordine all’inclusione del detto porto toscano nell’ambito del mercato rilevante. Difatti, nel provvedimento si evidenzia che l’area geografica presa in considerazione comprende i porti di Genova, Savona - Vado Ligure e “al più” NA di RR (punto 151, cfr. in senso analogo anche il punto 79) e le analisi economiche sono svolte considerando sia tale ultimo porto che prescindendo dallo stesso (cfr., ad es. le analisi relative alle quote di mercato dei terminal di cui al punto 142 e alla tabella 2 e agli effetti orizzontali di cui al punto 162).

Tuttavia, il Collegio evidenzia come l’Autorità nel provvedimento abbia specificato espressamente come “l’inclusione o meno del terminal di NA di RR nel mercato rilevante non modifica le conclusioni” (cfr. nota a piè di pagina n. 139 in punto di valutazione circa gli effetti orizzontali dell’operazione).

15.4. Ciò che appare dirimente ai fini dell’accertamento dell’illegittimità del provvedimento è il profilo, evidenziato dal Tar, circa la situazione di prossima saturazione dei porti di Savona - Vado Ligure e NA di RR. In tesi, la circostanza relativa alla ridotta disponibilità dei terminal può rappresentare un elemento che l’Autorità deve valutare al fine di delimitare il mercato rilevante.

Utili indicazioni si traggono dall’art. 9, paragrafo 7, Regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese secondo cui “[i] l mercato geografico di riferimento è costituito da un territorio in cui le imprese interessate intervengono nell'offerta e nella domanda di beni e di servizi, nel quale le condizioni di concorrenza sono sufficientemente omogenee e che può essere distinto dai territori vicini, in particolare a motivo delle condizioni di concorrenza notevolmente diverse da quelle che prevalgono in quei territori. In questa valutazione occorre tener conto segnatamente della natura e delle caratteristiche dei prodotti o servizi in questione, dell'esistenza di ostacoli all'entrata, di preferenze dei consumatori, nonché dell'esistenza, tra il territorio in oggetto e quelli vicini, di differenze notevoli di parti di mercato delle imprese o di sostanziali differenze di prezzi ” (il regolamento si applica alle concentrazioni di dimensione comunitaria ma può fornire utili indicazioni sull’interpretazione del diritto unionale anche laddove debba essere scrutinato l’operato delle autorità nazionali che debbano fare applicazione della disciplina unionale in materia di concorrenza; in senso analogo si vedano anche il punto 25, lettera b), dell'allegato I del Regolamento di esecuzione (UE) 2023/914 della Commissione del 20 aprile 2023 recante esecuzione del regolamento (CE) n. 139/2004 del Consiglio relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese e il punto 12, lett. b) della Comunicazione della Commissione europea sulla definizione del mercato rilevante ai fini dell'applicazione del diritto dell'Unione in materia di concorrenza).

15.5. Dal momento che tra i fattori da considerare vi è anche quello relativo alle “caratteristiche dei prodotti o servizi” e l’ “esistenza di ostacoli all'entrata”, deve ritenersi che anche l’eventuale saturazione delle infrastrutture di cui le imprese usufruiscono per svolgere la propria attività possa in tesi rappresentare un elemento che l’Autorità deve tenere in considerazione. Difatti, anche gli input infrastrutturali di cui si servono le imprese rappresentano una “caratteristica del servizio” dalle medesime offerto così come le preclusioni all’accesso a tali infrastrutture rappresentano barriere all’accesso al mercato.

15.6. Del resto, nel procedimento di autorizzazione delle concentrazioni l’individuazione del mercato rilevante è strettamente funzionale a valutare gli effetti che la concentrazione stessa avrà sulla concorrenza [cfr., in tal senso, la Comunicazione della Commissione europea cit., punto 9, lett. b) e giurisprudenza ivi richiamata]. In presenza di un pericolo di input foreclosure a danno delle concorrenti, quale è quello riscontrato nel caso di specie dall’Autorità, risulta necessario valutare se la possibilità per i concorrenti di accedere ad infrastrutture ulteriori rispetto a quelle messe a disposizioni dalle società che promuovono l’operazione di concentrazione sia solo potenziale o anche effettiva.

15.7. Nel caso di specie, il provvedimento in più passaggi evidenzia come i terminal di NA di RR e di Savona - Vado Ligure siano perlopiù saturi; il punto è messo in evidenza dal Tar (punto 38) e non contestato dalle odierne appellanti. Ciononostante, il provvedimento ricomprende tali due porti nel mercato geografico rilevante senza compiere alcuna valutazione in ordine a tale profilo e limitandosi a evidenziare come tali due infrastrutture potrebbero astrattamente risultare un’alternativa al porto di Genova. Tuttavia, il provvedimento non include nell’analisi le considerazioni relative alla prossima saturazione dei due porti e, quindi, all’effettiva difficoltà che i concorrenti possano effettivamente individuare strutture alternative a quelle del porto di Genova.

15.8. La circostanza per cui la situazione di saturazione dei porti presi in considerazione rilevi anche ai fini della valutazione degli effetti concorrenziali dell’operazione non esclude di per sé che tale circostanza possa riguardare anche l’individuazione del mercato rilevante. Difatti, “ diversi dei fattori rilevanti ai fini della definizione dei mercati rilevanti possono essere pertinenti anche per la valutazione della concentrazione sotto il profilo della concorrenza ” (Orientamenti relativi alla valutazione delle concentrazioni orizzontali a norma del regolamento del Consiglio relativo al controllo delle concentrazioni tra imprese, punto 10, ultimo periodo).

15.9. Invero, il provvedimento motiva ampiamente in ordine all’esclusione dall’area geografica del porto di Livorno (punti 151 ss.), mente tralascia di fornire una motivazione accurata in ordine all’inclusione dei porti di Savona - Vado Ligure e NA di RR risultando, di conseguenza, affetto da un difetto di motivazione.

15.10. Né rileva la circostanza per cui LD negli anni passati avrebbe usufruito del terminal di Savona, trattandosi di un dato non attuale e rimanendo incontestata l’odierna situazione di prossima saturazione di tale porto.

15.11. Da ultimo, non coglie nel segno la considerazione della difesa erariale secondo cui l’eventuale riconduzione dell’area geografica rilevante al solo porto di Genova non muterebbe le conclusioni raggiunte. Tale circostanza, invero, non emerge dal provvedimento, che muove dal presupposto dell’inclusione nel mercato rilevante anche del porto di Savona - Vado Ligure e (eventualmente, come si è detto) di quello di NA di RR. L’Autorità ha quindi posto tale presupposto a base dell’analisi svolta e, pertanto, il difetto di istruttoria e di motivazione in ordine allo stesso travolge l’intero impianto del provvedimento. La difesa dell’Autorità sembra implicitamente richiamare al riguardo il meccanismo di cui all’art. 21-octies, comma 2, L. n. 241/1990 il quale, tuttavia, non è applicabile al caso di specie dati gli ampi margini di discrezionalità tecnica, e dunque di opinabilità, che caratterizzano il potere esercitato.

15.12. In conclusione, il secondo motivo dell’appello principale e il secondo motivo del gravame incidentale sono infondati.

16. Il terzo motivo di ciascuno dei due appelli attiene agli effetti orizzontali dell’operazione.

Al riguardo, l’appello principale dell’Autorità lamenta che:

- il giudice di prime cure avrebbe obliterato il dato della scarsità di capacità disponibile nel mercato rilevante dei servizi di terminal per merci su rotabili, in particolare presso Stazioni RI (controllata da MS), unico vero concorrente di SG e tale circostanza renderebbe improbabile il manifestarsi di significativi effetti orizzontali anche in assenza delle misure poi imposte da AGCM;

- l’acquisizione di SG da parte di IM non eliminerà un vincolo competitivo rilevante, in quanto pre-merger SG e IM già gestivano congiuntamente, tramite un’ATI, i compendi di Ponte LI e Ponte NE.

Tale ultimo profilo è oggetto anche del terzo motivo dell’appello incidentale proposto da IM, ove si deduce che SG, prima dell’operazione, non era un operatore effettivamente indipendente essendo parte dell’ATI con la stessa IM e l’unica variazione dovuta all’operazione è rappresentata dal fatto che, al business già gestito congiuntamente tramite l’ATI, si è aggiunto Ponte Somalia, asset di rilievo strategico e commerciale trascurabile.

16.1. I motivi, che possono esaminarsi congiuntamente data la loro connessione, sono infondati.

16.2. Anzitutto, il primo giudice ha correttamente evidenziato che sull’analisi degli effetti orizzontali dell’operazione incide anche il precedente vizio rilevato circa la definizione del mercato rilevante. Difatti, nel provvedimento si legge che, dopo la concentrazione, le controllanti di IM deterranno complessivamente tra il [55-60%] e il [60-65%] dei traffici rotabili (a seconda che NA di RR sia inclusa oppure no nel mercato rilevante); tuttavia, tale percentuale è destinata a salire ulteriormente laddove il mercato rilevante dovesse essere ristretto al solo porto di Genova. Si tratta di un profilo rilevante dell’analisi dal momento che il livello delle quote di mercato rappresenta un’importante indicazione in ordine alla struttura del mercato e alla dinamica concorrenziale del medesimo ai fini della valutazione degli effetti dell’operazione di concentrazione (cfr. Orientamenti cit. parr. III e IV).

16.3. La circostanza, dedotta dalle appellanti, per cui SG già prima dell’operazione gestiva il terminal di Ponte NA e Ponte LI in ATI con IM non risulta dirimente.

Anzitutto, il vincolo contrattuale discendente dalla costituzione di un’ATI tra due imprese tra loro indipendenti (quanto agli assetti proprietari) non risulta di per sé assimilabile al controllo di un’impresa sull’altra attraverso l’acquisizione della totalità del capitale sociale.

Altresì, l’ATI atteneva alla sola gestione di Ponte NE e di Ponte LI e, quindi, nello scenario pre-merger SG gestiva autonomamente il compendio di Ponte Somalia che, da quanto risulta dal provvedimento dell’Autorità, non ha un ruolo marginale. Nel provvedimento, difatti, si legge che “ il traffico di merci su rotabili è suddiviso quasi equamente tra Ponte Somalia (43% in volume) e Ponte LI” e il primo “svolge una funzione essenziale nel garantire l’operatività del terminal SG ” (punto 17; cfr. anche Tabella 1 e punto 82). Altresì, nel provvedimento si evidenzia che “[l] ’acquisizione di Ponte Somalia non ha un impatto trascurabile, contrariamente a quanto affermato dalla Parte, in quanto la disponibilità di adeguate aree di sosta è essenziale per la fornitura dei servizi di terminal alle navi Ro-Ro e Ro-Pax ” (punto 160).

16.4. Inoltre, le strutture di SG sono le uniche nel Porto di Genova nelle quali opera LD e, come evidenziato dal primo giudice, la circostanza per cui questi terminal entrino ora nell’orbita di MS, principale concorrente di LD, non è stata adeguatamente scrutinata nel provvedimento. Il primo giudice, difatti, ha evidenziato che l’Autorità ha circoscritto l’esame unicamente all’elemento del prezzo, senza verificare le conseguenze dalla scomparsa di un operatore indipendente dal mercato. Tale profilo di illegittimità riscontrato dal primo giudice non viene specificamente contestato dalle appellanti e, sul punto, deve osservarsi che gli effetti anticoncorrenziali delle concentrazioni orizzontali debbano essere individuati con riferimento a tutti i fattori che possano ostacolare una concorrenza effettiva.

16.5. Il terzo motivo dell’appello principale e il terzo motivo dell’appello incidentale, pertanto, sono infondati.

17. Con il quarto motivo articolato nei rispettivi ricorsi, sia l’Autorità che IM contestano la sentenza laddove ha ritenuto inefficaci le misure prescritte dal provvedimento. Ad avviso delle appellanti:

- le modifiche al patto parasociale con cui è stata estesa l’esclusione di AR (controllata da MS) dal controllo e dalla gestione ordinaria del terminal business hanno eliminato in radice la capacità, nonché l’incentivo, a precludere l’accesso a tale input da parte di AR ai propri concorrenti diretti (tra cui LD) sul mercato del trasporto su merci rotabili;

- le altre modifiche al patto parasociale di cui al provvedimento dell’Autorità sono in grado di prevenire ogni tipo di accesso da parte di AR ad informazioni sensibili;

- una modifica agli accordi stipulati tra le parti, tra cui un patto parasociale, è una misura di carattere “strutturale” idonea ad impedire durevolmente l’insorgere di riserve sotto il profilo della concorrenza;

- il primo giudice ha errato nello sminuire l’efficacia delle misure in quanto AR manterrebbe solamente il diritto di essere consultata da GM sulla nomina degli amministratori del terminal business di IM senza alcun diritto di veto;

- il giudice di prime cure ha inoltre travisato il contenuto del punto 199 del Provvedimento, che è invece chiaro nello spiegare che l’approvazione del budget e del business plan del terminal business , documenti che si limitano a “indicare le linee strategiche generali della società”, compete esclusivamente a GM, come stabilito in maniera netta dal § 5.4.1 del patto parasociale che conferisce un casting vote su tali materie appunto a GM;

- non sussiste alcuna dipendenza economico-finanziaria di IM nei confronti di MS: GM è rientrata della propria esposizione debitoria nei confronti delle banche creditrici e, pertanto, MS non è in grado – neppure in maniera indiretta o accidentale – di esercitare alcuna coercizione rispetto a GM;

- anche le misure sub b) imposte a IM sono altrettanto idonee ad eliminare ogni possibile incentivo di GM e AR a porre in essere meccanismi che portino all’allineamento degli incentivi di GM a quelli del socio AR, alla luce dell’obbligo di non discriminazione applicabile ad entrambi i compendi Ponte LI e Somalia; inoltre, l’Autorità potrà vigilare sul rispetto di tali misure con possibilità di attivare i poteri sanzionatori in caso di loro violazione;

- SG, in base alle misure sub c), dovrà garantire specificamente al gruppo LD, per un periodo di due anni, un livello di servizio (approdi, frequenze, rotabili e contenitori gestiti) pari alla media dei tre anni precedenti, ad un prezzo pari a quello corrente, indicizzato alle variazioni esogene dei costi;

- l’Autorità ha pertanto operato nell’ambito degli ampi margini di discrezionalità che le sono riconosciuti in materia.

17.1. Altresì, l’appellante incidentale domanda, in via subordinata, che venga sollevato un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia avente ad oggetto il seguente quesito: “ se sia compatibile con l’art. 5 dal Regolamento del Consiglio del 20 gennaio 2004 n. 139 e con i principi dettati dalla Comunicazione della Commissione concernente le misure correttive considerate adeguate a norma del regolamento (CE) n. 139/2004, una interpretazione secondo cui il controllo antitrust su un’impresa, da parte di un azionista, non dipenda dai diritti di governance e, in particolare, dai diritti che conferiscono il veto su tutte le materie strategicamente rilevanti, come definite dai principi espressi dalla prassi e dalla giurisprudenza e consolidati ai parr. 57, 58, 65, 66, 67, 69, 70, 71 e 72 della Comunicazione consolidata della Commissione sui criteri di competenza giurisdizionale a norma del regolamento (CE) n. 139/2004). Ciò anche in assenza di una dipendenza di fatto dell’impresa da quell’azionista, ai sensi del par. 78 della medesima Comunicazione ”.

17.2. Le censure sono infondate.

17.3. Occorre premettere che il provvedimento ha riscontrato la sussistenza di effetti verticali discendenti dall’operazione di concentrazione, consistenti in possibili misure di input foreclosure poste in essere dalle imprese interessate dalla concentrazione a danno della LD, concorrente della società AR.

Al riguardo, si legge nel provvedimento che “ AR potrà, quindi, precludere totalmente o parzialmente l’accesso al terminal su Ponte Somalia al Gruppo LD, il suo principale concorrente sui mercati a valle del trasporto marittimo di merci su rotabili da/per la Sicilia/Sardegna da Genova…. Per quanto riguarda l’incentivo a precludere da parte di AR, esso potrebbe sussistere nella forma di preclusione parziale, cioè nella forma di un aumento dei costi del rivale LD o della limitazione degli spazi a sua disposizione ” (punti 179 e 180). “ L’operazione in parola potrebbe dare luogo ad un affievolimento della concorrenza nel mercato dei servizi di trasporto marittimo di merci rotabili per effetto della presenza di AR nella governance di IM&C. Ciò potrebbe accadere qualora tale presenza consentisse a AR di avere accesso a informazioni particolarmente sensibili sulle attività commerciali del suo concorrente principale nel mercato downstream (LD), che potrebbero essere utilizzate nella definizione della propria strategia commerciale. Inoltre, la presenza di AR nella governance di IM&C potrebbe disincentivare LD dall’adottare strategie particolarmente aggressive nel mercato del trasporto Ro-Ro in quanto AR ne verrebbe a conoscenza ” (punto 190).

Le censure delle appellanti si appuntano sul capo della sentenza che ha riscontrato l’illegittimità del provvedimento laddove ha individuato le tre prescrizioni imposte al fine di autorizzare l’operazione di concentrazione.

17.4. In primo luogo, deve osservarsi come il Tar non abbia ritenuto di per sé inidoneo il ricorso allo strumento del patto parasociale al fine di ovviare alle preoccupazioni concorrenziali dettate da operazioni di concentrazione, ma ha evidenziato come siano inidonee le specifiche misure che nel caso di specie l’Autorità ha individuato (cfr. punto 45).

17.5. Per tale ragione, deve essere rigettata la richiesta, posta dall’appellante incidentale, di sollevare un rinvio pregiudiziale. Il quesito al riguardo proposto, difatti, muove dal non corretto presupposto che il primo giudice abbia ritenuto di per sé inadeguate misure che intervengano sulla governace societaria.

17.6. Sotto altro profilo, il Tar ha evidenziato come la nomina degli amministratori addetti al terminal business , seppure riservata a GM, avvenga “previa consultazione” con AR. Risultano sul punto condivisibili le valutazioni svolte dalla sentenza secondo cui gli amministratori così incaricati potrebbero comunque avere un incentivo ad evitare politiche contrastanti con gli interessi di AR. Non colgono nel segno le deduzioni dalle appellanti secondo cui AR non avrebbe un potere di veto, posto che il Tar ha espressamente colto tale profilo e ha condivisibilmente affermato come anche la sola consultazione possa essere idonea alla selezione di amministratori graditi a AR. Tale misura, pertanto, laddove prevede la “consultazione” di AR non risulta idonea a superare le rilevanti preoccupazioni concorrenziali che l’Autorità ha ravvisato sussistenti.

17.7. Altresì, il Tar ha messo in evidenza come AR mantenga poteri di approvazione del budget e del business plan del terminal business . Sul punto, non emerge alcun travisamento dei fatti da parte del Tar, dal momento che al punto 199 del provvedimento si legge che “ [l]’unico canale significativo di influenza di AR sul IN Business resta l’approvazione del Budget e del Business Plan del IN Business, che definiscono la cornice strategica generale di attività del IN Business…. ”. Pertanto, sulla base di quanto indicato dal provvedimento, e in assenza di elementi di segno contrario emergenti dagli atti del giudizio, AR continua a mantenere un potere di voto sui documenti strategici relativi alla gestione del terminal business con ciò esercitando un’influenza che lo stesso provvedimento qualifica come “rilevante”. Seppure il provvedimento evidenzi come comunque AR vedrebbe limitata la possibilità di accedere ad informazioni riservate riguardanti la concorrente LD, rimane comunque fermo come la stessa concorra alla definizione delle strategie commerciali del terminal business .

17.8. Altresì, il Tar ha preso in esame la circostanza per cui la misura sub c) prevista dal provvedimento – concernente l’imposizione di misure antidiscriminatorie a danno della LD – abbia una durata limitata a due anni, evidenziando che “ autorizzare l’acquisizione, ma poi sostanzialmente inibirne per due anni gli effetti equivale a posticipare temporalmente la concentrazione ”. Le appellanti non muovono specifiche contestazioni con riguardo a tale profilo e sul punto il Collegio evidenzia come dalla motivazione del provvedimento non emerga alcun elemento utile per comprende per quale ragione l’Autorità abbia ritenuto idonea a ovviare alle preoccupazioni concorrenziali una misura avente un tale limitato orizzonte temporale.

17.9. Le ulteriori misure prescritte dall’Autorità e valorizzate dalle appellanti, seppur muovono nella coerente direzione di “sterilizzare” il ruolo di AR nella gestione del terminal business e di imporre misure non discriminatorie nell’accesso alle infrastrutture, non elidono i profili di illegittimità riscontrati dal primo giudice.

17.10. Non colgono, poi, nel segno le censure delle appellanti circa l’assenza di dipendenza economica di GM rispetto a AR e MS. Il provvedimento ha evidenziato come in anni precedenti MS abbia contributo al risanamento di IM e che ora tale situazione di dipendenza economica sia cessata (punto 32). La sentenza non ritiene illegittima tale ricostruzione ma si limita a evidenziare la contraddittorietà del provvedimento (punto 45) e la “sproporzione economica” tra GM e AR e la controllante MS (punto 46). Tale sproporzione economica è pacifica tra le parti (cfr. punto 31 del provvedimento, ove si definisce MS primo operatore del mercato) e la stessa Autorità ha evidenziato che la “sperequazione dimensionale” tra le due società potrebbe portare ad un allineamento di GM rispetto agli obiettivi di AR (punto 205).

17.11. Nel complesso, pertanto, il provvedimento impugnato risulta contraddittorio, emergendo una discrasia tra gli effetti verticali dell’operazione di concentrazione riscontrati dall’Autorità e le misure che sono state previste per ovviare a tali effetti. Tali misure, difatti, non risultano idonee nel loro complesso a “sterilizzare” il ruolo di AR nella gestione del terminal business rimanendo, quindi, un effettivo rischio che vengano poste in essere le strategie commerciali di input foreclosure a danno della concorrente LD.

17.12. Anche il quarto motivo dell’appello principale e il quarto motivo dell’appello incidentale, pertanto, sono infondati.

18. Alla luce di quanto esposto, i due appelli devono essere rigettati.

19. La conferma della sentenza di primo grado comporta, come già chiarito dal primo giudice, la regressione del procedimento alla fase istruttoria, che dovrà essere completata dall’Autorità mediante l’adozione di un nuovo provvedimento, che potrà essere nel senso di vietare o autorizzare condizionatamente la concentrazione, ma nel secondo caso depurato dei vizî indicati in motivazione.

Altresì, rimane fermo il capo della sentenza di primo grado, non oggetto di specifica autonoma impugnazione, che ha modulato gli effetti temporali dell’annullamento, prevedendo il mantenimento dell’efficacia del provvedimento gravato sino all’adozione del provvedimento che l’Autorità adotterà in esito alla riedizione del potere.

20. Le spese di lite del presente grado seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo. Nulla spese nei confronti delle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna l’Autorità appellante a rifondere all’appellata LD le spese di lite del presente grado quantificate in euro 6.000 (seimila), oltre accessori di legge.

Condanna l’appellante incidentale AZ ME a rifondere all’appellata LD le spese di lite del presente grado quantificate in euro 6.000 (seimila), oltre accessori di legge.

Nulla spese nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

DR IM, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

ZO Cordi', Consigliere

NO ZO IT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO ZO IT	DR IM

IL SEGRETARIO