Pubblicato il 30/12/2025

N. 10435/2025REG.PROV.COLL.

N. 03729/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3729 del 2024, proposto da LO RT, TE TT, TE CA, NT RI, IC LE, UG D’ON, LO IN, NG TA, AR CI, AN RI RA, LA RO, TT LI, AB ER, EN AN, YU RT, NT TT, LE NE, MA AR, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato ANcarlo Viglione, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 17;

contro

Ministero della difesa, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione I, 6 novembre 2023, n. 16351/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 dicembre 2025 il consigliere ES EN IL e udito per gli appellanti l’avvocato ANcarlo Viglione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Riferendo di essere tutti ufficiali e sottufficiali in servizio permanente delle Forze armate e di essere stati destinati a prestare servizio all’estero per un periodo superiore a sei mesi iniziato prima del 1 gennaio 2015, in primo grado gli odierni appellanti hanno impugnato la nota del Ministero della difesa prot. M_D GMIL REG 2016 0477608 del 1 agosto 2016, con la quale è stata respinta la loro richiesta, avanzata con atto di diffida del 5 novembre 2015, di corresponsione dell’emolumento previsto dall’art. 1, comma 4, della legge 29 marzo 2001, n. 86.

2. È opportuno rilevare sin d’ora che la disposizione invocata, rubricata “ Indennità di trasferimento ”, al primo comma riconosce al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, che siano trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio sita in un Comune diverso da quello di provenienza, una speciale indennità mensile.

Il comma 4 del medesimo articolo stabiliva che l’indennità in questione competesse « anche al personale impiegato all’estero ai sensi della legge 27 luglio 1962, n. 1114, e dell’articolo 1808 del codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, all’atto del rientro in Italia ».

Quest’ultimo comma, tuttavia, è stato abrogato dall’art. 1, comma 363, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità per il 2015), entrata in vigore – per la parte che rileva in questa sede – il 1 gennaio 2016.

3. Nel provvedimento impugnato, l’amministrazione ha richiamato proprio la norma abrogatrice per respingere le pretese degli appellanti, argomentando che « la indennità in questione – prima spettante, per espressa previsione normativa, “all’atto del rientro in Italia” – non è più attribuibile al personale militare rientrato in Patria successivamente al 1° gennaio 2015, come è nel caso dei militari in oggetto ».

4. Con sentenza 6 novembre 2023, n. 16351, il T.a.r. per il Lazio, oltre a prendere atto della rinuncia all’azione di uno dei militari, ha respinto il ricorso in relazione agli altri, compensando tra le parti le spese di lite.

In particolare, il Tribunale ha argomentato che « per effetto dell’abrogazione disposta dal comma 363 della legge n. 190 del 2014, il militare non può in alcun modo vantare il diritto alla corresponsione dell’indennità di trasferimento a seguito del rientro in Italia, seppure il militare – comunque rientrato in Italia in epoca successiva all’abrogazione de qua – sia stato impiegato all’estero in data antecedente all’abrogazione in esame ».

Inoltre, ha rilevato « anche il mancato assolvimento dell’onere della prova da parte dei ricorrenti in ordine alla sussistenza dei presupposti di fatto afferente la vicenda in esame, sicuramente gravante sugli stessi ».

5. Gli interessati hanno proposto appello contro la decisione, deducendo un unico motivo così intitolato: «ERROR IN IUDICANDO CON RIFERIMENTO ALLA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 4, L. 86/2001 ERROR IN IUDICANDO CON RIFERIMENTO ALLA VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 363, L. 190/2014 ERROR IN IUDICANDO CON RIFERIMENTO ALL’ECCESSO DI POTERE PER ILLOGICITÀ MANIFESTA – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO ».

Il motivo è articolato in due censure.

Con la prima si sostiene, anche invocando un’interpretazione delle norme rilevanti costituzionalmente orientata e volta a tutelare il legittimo affidamento dei militari, che il diritto all’indennità maturi per effetto dell’impiego all’estero, mentre il “rientro in Italia “ non sarebbe elemento costitutivo della fattispecie, ma solo il termine per la corresponsione dell’emolumento: di conseguenza, esso spetterebbe anche ai militari inviati all’estero prima del 1 gennaio 2015, ancorché rientrati dopo quella data.

Con la seconda gli appellanti affermano di aver allegato tutti i presupposti per l’applicazione della norma – ossia l’essere militari destinati a prestare servizio all’estero per un periodo superiore a sei mesi – i quali pertanto dovrebbero ritenersi provati in quanto non specificamente contestati dall’amministrazione, che si è costituita senza nulla eccepire in entrambi i gradi di giudizio.

6. Sotto entrambi i profili, nei sensi e limiti che seguono, il motivo è fondato.

6.1. Secondo la regola generale stabilita dall’art. 11 disp. prel. c.c. – derogabile, nei limiti delineati dalla giurisprudenza (tra le tante, Corte cost., 11 gennaio 2024, n. 4), ma nella specie non espressamente derogata – « la legge non dispone che per l’avvenire; essa non ha effetto retroattivo ».

Il principio riguarda anche le norme “abrogatrici “, ossia quelle “leggi posteriori” e “nuove” che, alle condizioni poste dall’art. 15 disp. prel. c.c., comportano l’abrogazione espressa o tacita delle leggi precedenti: come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale, « l’abrogazione non tanto estingue le norme, quanto piuttosto ne delimita la sfera materiale di efficacia, e quindi l’applicabilità, ai fatti verificatisi sino ad un certo momento del tempo: che coincide, per solito e salvo sia diversamente disposto dalla nuova legge, con l’entrata in vigore di quest’ultima » (Corte cost., 25 marzo 1970, n. 49).

La norma abrogata, quindi, continua ad applicarsi alle fattispecie perfezionatesi nel periodo della sua vigenza.

6.2. Diviene quindi rilevante appurare quando sorga il diritto del militare impiegato all’estero all’indennità di trasferimento.

A tal proposito, si deve osservare che l’art. 1, comma 1, della legge n. 86 del 2001 stabilisce che tale diritto ha a oggetto un’indennità “mensile”, per ciascuno dei mesi di permanenza nella sede di destinazione (fino a un massimo di ventiquattro mesi e in misura diversa nel primo e nel secondo anno).

La logica della previsione risiede nell’opportunità – di cui il legislatore ha tenuto conto in varia misura nel tempo, nell’esercizio della propria discrezionalità – di sopperire ai disagi e alle maggiori necessità, anche di carattere economico, del personale derivanti dal trasferimento (tra le tante, Cons. Stato, sez. V, 1 luglio 2019, n. 4492).

Tale essendo lo scopo cui mira la norma, è logico ritenere che il diritto sussista in ragione dell’esistenza delle maggiori esigenze del dipendente, dunque che sorga di mese in mese per tutto il periodo di permanenza all’estero.

La precisazione, posta in fine al comma 4 dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, secondo cui l’indennità « compete […] all’atto del rientro in Italia » non individua dunque nel “rientro” un elemento costitutivo della fattispecie, bensì unicamente il termine per la corresponsione dell’emolumento, stabilito in modo da concentrare gli adempimenti per l’amministrazione ed effettuare il versamento solo quando si sia definito l’ammontare di quanto complessivamente dovuto.

Una diversa interpretazione, volta a vedere nel “rientro” una condizione per la maturazione del diritto, pregiudicherebbe lo scopo perseguito dalla norma che, come osservato, è quello di sgravare il dipendente dei maggiori oneri che questi ha sostenuto e per il tempo in cui li ha sostenuti (da questo punto di vista, la fattispecie è ben diversa da quella sottesa a un istituto quale il “premio antiesodo” dei piloti militari – su cui Cons. Stato, sez. II, 21 marzo 2023, n. 2881 – nel quale la previsione della corresponsione solo alla cessazione del servizio per raggiunti limiti di età è finalizzata a incentivare i dipendenti a rimanere nelle Forze armate per tutta la carriera, invece di passare all’aeronautica privata).

Ne deriva quindi che l’indennità è dovuta per i mesi di permanenza all’estero del militare precedenti alla sua abrogazione, dunque sino al 31 dicembre 2014.

6.3. Il collegio è a conoscenza dell’esistenza di un diverso orientamento, rappresentato dal parere della sezione I del Consiglio di Stato n. 946 del 16 giugno 2022, nel quale si sostiene che, in forza dell’abrogazione del comma 4 dell’art. 1 della legge n. 86 del 2001, « a partire dal 1 gennaio 2015, nessun militare rientrato in Italia successivamente a tale data può godere dell’indennità di lungo servizio all’estero, un tempo spettant e», in applicazione del principio “ tempus regit actum ”.

Ritiene tuttavia che la posizione sopra esposta, e qui accolta, rimanga preferibile, sia perché più coerente con la lettera della disposizione e con lo scopo perseguito dalla norma, sia perché il legislatore dispone di ampia discrezionalità nella regolazione dei rapporti di durata e può anche modificarne la disciplina in senso sfavorevole, secondo il meccanismo della retroattività “impropria “, persino quando abbiano a oggetto diritti soggettivi perfetti, a condizione tuttavia che tale scelta trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini (Corte cost., 14 ottobre 2025, n. 147, e precedenti ivi richiamati).

In questo caso, la disposizione abrogatrice, ossia l’art. 1, comma 363, della legge di stabilità per il 2015, persegue chiaramente lo scopo di contenere la spesa pubblica – come confermato dalla portata della misura, appunto volta a eliminare un esborso per l’erario, e dalla sua collocazione tra altri commi aventi analoga portata e scopo (come, per esempio, il comma 364, espressamente finalizzato al « contenimento delle spese relative al personale militare destinato a ricoprire incarichi all’estero »).

Si tratta di un obiettivo di rilievo costituzionale, in quanto connesso all’esigenza di assicurare il “pareggio” di bilancio e la sostenibilità del debito pubblico ai sensi dell’art. 81, primo comma, e dell’art. 97, primo comma, Cost., il cui perseguimento, tuttavia, non può spingere l’interprete ad attribuire alla norma una portata che risulti incidente su diritti quesiti, in assenza di una previsione chiara ed espressa in tal senso (della quale, comunque, dovrebbe a sua volta verificarsi la compatibilità con la Costituzione).

6.4. L’abrogazione dell’art. 1, comma 4, della legge n. 86 del 2001 ha invece effetto sulle indennità che i militari all’estero avrebbero percepito a decorrere dal 1 gennaio 2015, rispetto alle quali, non essendo ancora trascorsi i relativi mesi, questi potevano vantare solo un’aspettativa, dinanzi alla quale l’esigenza di contenimento della spesa pubblica può ritenersi – non irragionevolmente – prevalente.

6.5. In conclusione, dunque, la nota del Ministero della difesa prot. M_D GMIL REG 2016 0477608 del 1 agosto 2016 è illegittima – e merita di essere annullata, in riforma della sentenza impugnata – in quanto esclude radicalmente la spettanza dell’indennità di trasferimento, senza considerare che essa è invece dovuta per i mesi che gli appellanti hanno trascorso all’estero sino al 31 dicembre 2014.

6.6. In particolare, nel caso di specie l’indennità non può essere negata, dato che i militari hanno allegato i fatti costitutivi della fattispecie e l’amministrazione, pur costituitasi in primo e in secondo grado, non li ha specificamente contestati.

Il Ministero dovrà quindi verificare i mesi di effettiva permanenza all’estero sino al 31 dicembre 2014 per ciascun appellante, rideterminandosi sulla relativa istanza alla luce di quanto argomentato in questa sentenza.

7. L’appello è dunque meritevole di accoglimento.

8. La novità della questione e l’esistenza di diversi orientamenti giustificano la compensazione delle spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione II, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla la nota del Ministero della difesa prot. M_D GMIL REG 2016 0477608 del 1 agosto 2016.

Compensa tra le parti le spese di lite di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

AB RM, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

ES EN IL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES EN IL	AB RM

IL SEGRETARIO