Pubblicato il 03/02/2025

N. 00830/2025REG.PROV.COLL.

N. 01934/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1934 del 2022, proposto dal Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato ope legis in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

i signori GI LO, GI ST, PO IN, UI RE ed RI NI, rappresentati e difesi dall’avvocato Adele Maria Marotta, con domicilio digitale come da PEC dei Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima quater , n. 12997 del 15 dicembre 2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l’atto di costituzione in giudizio dei signori GI LO, GI ST, PO IN, UI RE ed RI NI;

visti tutti gli atti della causa;

relatore, nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2024, il consigliere Francesco Frigida e udito per gli appellanti l’avvocato Isabella Tritta per delega dell’avvocato Adele Maria Marotta;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I signori GI LO, GI ST, PO IN, UI RE ed RI NI – appartenenti al Corpo di Polizia penitenziaria – hanno proposto il ricorso n. 8210 del 2016 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento del decreto del Ministero giustizia del 7 aprile 2016, notificato il 13 maggio 2016, con cui è stato disposto il loro trasferimento dalla soppressa casa circondariale di Nicosia a quelle di Piazza Armerina e di Enna, nella parte in cui non è stata prevista l’erogazione dell’indennità di trasferimento di cui all’art. 1 della legge 29 marzo 2001, n. 86 e di ogni altra indennità e rimborso consequenzialmente previsti. Gli interessati hanno altresì chiesto la condanna del Ministero della giustizia al pagamento corresponsione della suddetta indennità, con interessi legali e rivalutazione monetaria.

1.1. Il Ministero della giustizia si è costituito nel giudizio di primo grado, resistendo al ricorso.

2. Con l’impugnata sentenza n. 12997 del 15 dicembre 2021, il T.a.r. per il Lazio, sezione prima quater , ha accolto il ricorso, ha condannato l’amministrazione al pagamento dell’indennità di trasferimento, oltre agli interessi legali dalla notificazione del ricorso al soddisfo, e ha compensato tra le parti le spese di lite.

2.1. In particolare, il collegio di primo grado ha reputato spettante agli interessati l’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001, « oltre interessi legali dalla domanda (notifica del ricorso introduttivo) e sino all’effettivo soddisfo, non spettando, invece, la rivalutazione monetaria attesa la natura non retributiva del beneficio richiesto », in quanto i trasferimenti sono stati d’autorità e le sedi di destinazione non sono limitrofe a quella di partenza.

In proposito il collegio di primo grado ha precisato che: a) « Non vi è dubbio, secondo la prevalente giurisprudenza amministrativa, che spetta al personale militare o appartenente ai corpi di polizia l’indennità di trasferimento prevista dall’art. 1, commi 1 e 1 bis, della legge n. 86 del 2001, a seguito del mutamento della sede di servizio dovuto a soppressione della sede di appartenenza, anche in presenza di clausole di gradimento (o istanze di scelta) della nuova sede, purché ricorrano ovviamente gli ulteriori presupposti individuati dalla norma (…) non traendo origine il movimento dall’iniziativa degli interessati, bensì rispondendo al preminente interesse pubblico alla riorganizzazione delle case circondariali da parte dell’amministrazione »; b) « pur ritenendo che per limitrofa non possa intendersi “confinante” (…) nel caso di specie, non ricorra tale condizione ostativa, non essendo la nuova sede di servizio dei ricorrenti (sita nel comune di Enna per alcuni e in quello di Piazza Armerina per altri) comunque “limitrofa” a quella di provenienza (sita nel comune di Nicosia), in quanto intercorre tra le stesse una distanza, dai 40 ai 60 km, che fa ritenere superata quella soglia minima di tollerabilità del sacrificio derivante dallo spostamento in una nuova sede (non voluta) stabilita dal legislatore ».

3. Con ricorso ritualmente notificato e depositato – rispettivamente in data 22 febbraio 2022 e in data 4 marzo 2022 – il Ministero della Giustizia ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza, articolando un unico motivo di « Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, comma 1-bis, della L. 20 marzo 2001 n. 86 ».

4. I signori GI LO, GI ST, PO IN, UI RE ed RI NI si sono costituiti in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame.

5. In vista dell’udienza di discussione ambedue le parti hanno depositato memoria, con cui hanno ulteriormente illustrato le proprie tesi e insistito sulle rispettive posizioni.

6. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 17 dicembre 2024.

7. L’appello è infondato e deve essere respinto alla stregua delle seguenti considerazioni.

8. Con il già menzionato unico motivo di gravame l’appellante ha lamentato, in sintesi, che: a) « la clausola di gradimento si risolve in una formale manifestazione di acquiescenza al provvedimento di trasferimento, con tutte le relative conseguenze di carattere economico » e « interrompe il nesso di causalità fra la scelta organizzativa dell’amministrazione e il successivo movimento del militare interessato »; b) le sedi di destinazione non sarebbero limitrofe a quelle di partenza, « poiché il comma 1-bis della Legge su citata si riferisce non già al Comune dove è allocato l’ufficio, bensì alla “ sede limitrofa ” e, dunque, all’ambito della circoscrizione territoriale di competenza delle sedi »; c) « lo scopo della norma riposa nella esigenza di compensare il dipendente trasferito del disagio e del maggiorato esborso economico discendente dall’essere stato trasferito in altra sede. Ebbene, bisogna che dal trasferimento d’autorità sia disceso un effettivo disagio e un maggiorato esborso economico ai fini della corresponsione dell’indennità ».

9. Siffatte doglianze sono infondate.

9.1. Va premesso che l’art. 1, comma 1, della legge 29 marzo 2001, n. 86 dispone che « Al personale volontario coniugato e al personale in servizio permanente delle Forze armate, delle Forze di polizia ad ordinamento militare e civile e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, agli ufficiali e sottufficiali piloti di complemento in ferma dodecennale di cui al Codice dell’ordinamento militare emanato con decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 28, comma 1, del decreto legislativo 19 maggio 2000, n. 139, al personale appartenente alla carriera prefettizia, trasferiti d’autorità ad altra sede di servizio sita in un comune diverso da quello di provenienza, compete una indennità mensile pari a trenta diarie di missione in misura intera per i primi dodici mesi di permanenza ed in misura ridotta del 30 per cento per i secondi dodici mesi ».

Al comma 1- bis del medesimo articolo è statuito che « L’indennità di cui al comma 1 nonché ogni altra indennità o rimborso previsti nei casi di trasferimento d’autorità non competono al personale trasferito ad altra sede di servizio limitrofa, anche se distante oltre dieci chilometri, a seguito della soppressione o dislocazione dei reparti o relative articolazioni ».

Tale indennità è finalizzata a sopperire ai disagi legati ai frequenti trasferimenti imposti al personale militare e ai dipendenti pubblici a esso equiparati, trasferimenti il cui carattere essenzialmente autoritativo ne amplifica la particolare onerosità, così da determinare i presupposti per la temporanea erogazione di un emolumento aggiuntivo, finalizzato ad attenuare gli effetti pregiudizievoli causalmente connessi all’imprevisto mutamento della sede di servizio.

Essa spetta nei casi di trasferimento verso sede sita in comune diverso da quello della sede di provenienza, salvo che per le ipotesi di trasferimento conseguente a soppressione del reparto, dove l’indennità spetta solo qualora le sedi di partenza e di arrivo non siano limitrofe.

9.2. Delineate tali coordinate ordinamentali, si rileva che nella fattispecie in esame il trasferimento degli appellati è intervenuto a seguito della chiusura della casa circondariale di Nicosia, dove essi prestavano servizio, sicché è applicabile il su citato comma 1- bis e la discendente necessaria verifica della qualificazione della sede di destinazione come limitrofa o non limitrofa rispetto a quella di provenienza (cfr. paragrafi 9.3 e 9.4).

Le istanze di gradimento al trasferimento sono state presentate dagli interessati su specifica richiesta dell’amministrazione, cosicché esse non neutralizzano il diritto di credito alla corresponsione dell’indennità di cui all’art. 1 della legge n. 86/2001.

Il trasferimento, invero, a differenza di quanto sostenuto dall’appellante, va pur sempre qualificato come d’autorità e non a domanda, siccome diretto a soddisfare in via primaria l’interesse pubblico, mentre le dichiarazioni di assenso o di disponibilità degli interessati comportano acquiescenza rispetto alla sede di destinazione e, più in generale, rispetto agli effetti e all’operatività del trasferimento, ma non rappresentano una rinuncia all’indennità de qua , la quale è oggetto di un diritto di credito che sorge in presenza dei presupposti di legge, ovverosia il fatto che la mobilità rappresenti una modalità con cui l’amministrazione realizza i propri obiettivi pubblici (cfr. Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 24 dicembre 2024, n. 10382, 20 settembre 2023, n. 8435 e 22 giugno 2022, n. 5125), il che è dirimente soprattutto nell’ipotesi di soppressione della sede di servizio, dove un scelta del dipendente è in realtà insussistente.

9.3. I trasferimenti sono stato disposti verso sedi di servizio ubicate in comuni non confinanti con quello di partenza (Nicosia) e distanti da esso più di 10 chilometri (Enna per i signori LO, ST, RE e NI e Piazza Armerina per il signor IN).

Ciò posto, si osserva che, sebbene per sede limitrofa non debba intendersi confinante, avendo il primo aggettivo un senso più ampio del secondo, che prescinde dalla mera continuità territoriale, nel caso de quo le sedi di Enna e Piazza Armerina non possono in alcun modo essere reputate limitrofe a quella di Nicosia, giacché tra esse e quest’ultima intercorre una distanza, in linea d’aria, pari rispettivamente a 22,74 e 40,26 chilometri e una distanza effettiva stradale rispettivamente di circa 46,84 e 67,70 chilometri, con conseguente ampio superamento della soglia minima di tollerabilità inerente al sacrificio derivante dallo spostamento, non voluto dal lavoratore, presso una nuova sede.

9.4. È altresì infondata la tesi dell’appellante secondo cui, ai fini dell’esclusione dell’indennità di trasferimento prevista dall’art. 1 della legge n. 86/2001, andrebbe considerato, ai sensi del comma 1- bis del medesimo articolo, non il trasferimento del dipendente verso una sede di servizio ubicata in un comune limitrofo con quello della sede di provenienza, ma si dovrebbe far riferimento all’ambito della circoscrizione territoriale della sede di provenienza e di quella di destinazione al fine di verificare se esse – e non i comuni – siano limitrofe. Tale ricostruzione, invero, da un lato, perviene a un’ingiustificata interpretazione restrittiva del citato art. 1 che non trova riscontro nella littera legis e, dall’altro, ne frustra la ratio , in quanto il sacrificio che il legislatore vuole compensare è relativo allo spostamento in sé considerato nella sua proiezione spaziale, che su detto profilo deve superare la soglia di tollerabilità, mentre un riferimento alle circoscrizioni territoriali – peraltro mutevoli tra le varie forze armate, forze di polizia militari e civili e il Corpo nazionale dei vigli del fuoco – eluderebbe il criterio della distanza, finendo per escludere il beneficio compensativo anche in ipotesi di trasferimenti verso sedi notevolmente lontane qualora le circoscrizioni fossero molto ampie (eventualmente ricomprendenti plurime province o addirittura più regioni).

In proposito questo Consiglio, con esiti ermeneutici a cui il Collegio aderisce, non rinvenendo ragioni per discostarsene, ha già chiarito che va considerato « il presupposto della “sede di servizio limitrofa” quale sede posta in un comune limitrofo, dovendo interpretare il citato comma 1- bis in continuità e coerenza con quanto previsto nel precedente comma 1 e, per tal via, superando l'eterogeneità dei termini utilizzati nei due commi (cfr., ex aliis , Consiglio di Stato, sezione II, sentenze 15 marzo 2023, n. 2699 e 4 agosto 2022, n. 6836; Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze 12 aprile 2019, n. 2383 e 17 luglio 2018, n. 4352 e n. 4354). Non è ammissibile l’introduzione di differenziazioni irragionevoli nell’ambito dei trasferimenti di autorità disciplinati nell’art. 1, non potendo il trasferimento di autorità “ordinario” (si pensi a quello per incompatibilità) seguire la regola dei comuni differenti, mentre il trasferimento per soppressione di unità quella dei confini territoriali di competenza. Costituisce canone interpretativo di riferimento quello secondo cui all’interno dello stesso testo normativo e a fortiori in due commi in sequenza le definizioni vanno applicate e declinate in modo omogeneo, dovendosi presupporre che il legislatore non possa aver conferito in via implicita o silente significati divergenti a istituti o a definizioni di fattispecie sovrapponibili. Non rileva inoltre le tesi difensiva dell’amministrazione secondo cui gli odierni appellanti non avrebbero dato concreta prova della circostanza che il trasferimento ha imposto loro un sacrificio che raggiunge la soglia minima ritenuta apprezzabile dal legislatore ai fini dell’attribuzione del beneficio stesso (ovverosia di aver subito dei disagi per lo spostamento presso una nuova sede di servizio). Tale presupposto, infatti, non viene esplicitato nella norma che prevede l’indennità per il trasferimento d’autorità, cosicché il disagio da compensare è ritenuto sostanzialmente in re ipsa dal legislatore e, quindi, l’accesso all’indennità de qua è regolata in base a un automatismo » (Consiglio di Stato, sezione II, sentenza n. 9793/2023 cit.).

Per completezza e ferme restando le assorbenti precedenti considerazioni circa il disagio in re ipsa , va peraltro evidenziato che nel caso di specie, contrariamente a quanto dedotto dall’appellante, i trasferimenti hanno comportato un effettivo disagio e maggiori esborsi economici in capo agli interessati, i quali, infatti, risiedono a Nicosia o comunque in località maggiormente vicine alla vecchia sede rispetto alle nuove. In particolare: i signori LO, ST e RE, tutti residenti nel comune di Nicosia, sono stati trasferiti dalla sede di Nicosia a quella di Enna, distante su strada 46,84 chilometri; il signor IN, residente nel comune di NG (distante su strada 24,87 chilometri da quello di Nicosia), è stato trasferito dalla sede di Nicosia a quella di Enna, distante su strada 45,03 chilometri dal comune di residenza; il signor NI, residente nel comune di RO (distante su strada 35,13 chilometri da quello di Nicosia), è stato trasferito dalla sede di Nicosia a quella di Enna, distante su strada 59,6 chilometri dal comune di residenza.

10. In conclusione l’appello va respinto.

11. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello n. 1934 del 2022, come in epigrafe proposto, lo respinge; compensa tra le parti le spese di lite del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2024, con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Francesco Frigida, Consigliere, Estensore

Cecilia Altavista, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Stefano Filippini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Frigida	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO