Pubblicato il 29/01/2026

N. 00787/2026REG.PROV.COLL.

N. 09914/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9914 del 2022, proposto da
VA NA, NT NA, UR NA, LU NA, AD NA e TO NA, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Landolfi e Sabrina Marotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 11469/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 5 novembre 2025 il Consigliere AN SA e uditi per le parti l’avvocato Luca Di Paolo, in sostituzione dell'avvocato Roberto Landolfi, in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. VA NA, NT NA, UR NA, LU NA, AD NA e TO NA hanno proposto appello avverso la sentenza n. 11469 del 2022 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con la quale è stato respinto il ricorso dagli stessi proposto per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 421 del 10 giugno 2013, prot. n. 43020, emessa dal Dirigente del Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica – Direzione Attuazione degli Strumenti Urbanistici, UO Condono Edilizio, di Roma Capitale.

Con tale provvedimento, notificato ai ricorrenti il 27 giugno 2013, l’Amministrazione ha denegato il rilascio del condono edilizio richiesto dal sig. VA NA in data 7 dicembre 2004 (prot. n. 0/542454 sot. 0), ai sensi della legge n. 326/2003 e della L.R. Lazio n. 12/2004, relativo a un abuso edilizio riguardante un immobile di circa 60 mq sito in Roma, via Badesi n. 5, censito al N.C.E.U. foglio 1022, particella 688, di cui gli appellanti risultano comproprietari.

L’immobile, adibito ad uso commerciale, è stato ritenuto non condonabile dall’Amministrazione, in quanto insistente su area gravata da vincoli paesaggistici ex art. 134, comma 1, lett. b) del d.lgs. 42/2004 e da parziale inedificabilità derivante dal P.R.G. (falde idriche e P.T.P. 15/11 “ Pendici dei Castelli ”), oltre che per la sua destinazione d’uso non residenziale.

2. Il T.A.R. per il Lazio, nel rigettare il ricorso, ha richiamato l’art. 32, comma 25, del D.L. n. 269/2003, convertito nella L. n. 326/2003, che limita l’applicazione del condono alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 e aventi destinazione residenziale, e ha ritenuto che la normativa, di carattere eccezionale, non possa essere interpretata estensivamente. Ha altresì rilevato che la L.R. n. 12/2004, art. 2, comma 1, lett. b), esclude la condonabilità delle nuove costruzioni non residenziali.

Secondo il Tribunale adito, inoltre, la doglianza di disparità di trattamento non può essere accolta poiché, in presenza di un abuso non condonabile, l’eventuale rilascio di altre sanatorie per casi analoghi deve considerarsi illegittimo e irrilevante. Inoltre, considerato che l’atto impugnato è un “provvedimento plurimotivato”, sorretto da più motivazioni autonome e indipendenti, l’infondatezza di una sola censura comporta la legittimità complessiva dell’atto.

La sentenza appellata ha quindi riconosciuto infondato il ricorso, tenuto conto che l’opera abusiva non può essere oggetto di sanatoria.

3. Gli appellanti hanno domandato l’annullamento o la riforma della sentenza impugnata, sollevando le seguenti censure: “ A) Illegittimità della sentenza appellata per erronea qualificazione dell’immobile oggetto dell’istanza di condono edilizio; B) Illegittimità della sentenza appellata per violazione e falsa applicazione della L. n. 326/2003 – difetto di istruttoria e disparità di trattamento – Violazione della circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 2699/05; C) Violazione e falsa applicazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa e dei principi del giusto procedimento”.

4. Roma Capitale si è costituita in resistenza, rilevando l’infondatezza dei motivi d’appello, sostanzialmente, perché: a) l’errore indicato sarebbe un mero refuso senza effetti sostanziali; la normativa esclude la sanatoria per opere non residenziali e in area vincolata; b) i pareri favorevoli eventualmente prodotti non inciderebbero sui limiti legali; c) la circolare ministeriale richiamata dai ricorrenti non deroga alla legge; d) il tempo trascorso non potrebbe generare alcun affidamento legittimo su un titolo edilizio giuridicamente precluso.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 5 novembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, gli appellanti hanno dedotto l’illegittimità della sentenza per erronea identificazione dell’immobile, atteso che il Tribunale amministrativo avrebbe confuso il cespite oggetto del condono con altro immobile sito in via Campo Farnia n. 110, di diversa ubicazione e caratteristiche catastali, mentre quello effettivamente oggetto di istanza si trova ubicato in via Badesi n. 5, angolo via Borutta n. 1 e via Borghesiana n. 185.

Tale errore, a loro avviso, non costituirebbe un mero errore materiale, ma inciderebbe sulla stessa validità della decisione, data la centralità della corretta individuazione dell’immobile in materia urbanistica.

7.1. La censura è fondata.

Si legge nella intestazione della sentenza impugnata che i ricorrenti hanno proposto appello per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 421 del 10 giugno 2013, prot. n. 43020.

La determinazione dirigenziale n. 421 del 10 giugno 2013, prot. n. 43020, avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di condono prot. nr. 0/542454 sot. 0 del 07.12.2004, precisa testualmente: “ Premesso che, il sig. NA VA in data 07.12.2004, ha presentato istanza di condono intesa ad ottenere concessione in sanatoria ex lege 326/03 e L.Reg.le nr. 12/04, acquisita al prot. U.C.E. nr. 0/542454 sot. O, per opere abusive site in via Badesi 5 – 00132 Roma (Municipio VIII), relativamente alla realizzazione di un immobile destinato ad uso commerciale per mq 60,00, l’immobile è distinto al N.C.U.E. al foglio 1022, particella 688”.

Orbene, appare all’evidenza l’erroneità della pronuncia impugnata, atteso che il T.A.R. si è espresso sulla legittimità del diniego di condono con riferimento ad altro immobile, in quanto, nella parte ‘ Fatto e Diritto ’, testualmente precisa: “ I deducenti, con atto depositato il 5 agosto 2013, sono insorti avverso gli atti in epigrafe, concernenti il diniego di condono di un’opera abusiva sita in Roma alla via Campo Farnia 110 relativamente ad un ampliamento per mq 18,50 di s.u.r. su immobile distinto al N.C.E.U. al foglio 977, particella 337, sub 501, e la presupposta circolare regionale prot. n. 65993/2006, deducendo in diritto la violazione e falsa applicazione di legge”.

La giurisprudenza prevalente di questo Consiglio di Stato, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, ha rilevato che: “ l’assenza o il difetto assoluto di motivazione, quale elemento indefettibile che consenta di rinvenire un concreto esercizio di potestas iudicandi (art. 88 c.p.a.), impedisce infatti al giudice di appello di esercitare un qualsivoglia sindacato di tipo sostitutivo per essere mancata, nella sostanza, una statuizione sulla quale egli possa incidere, seppure nella forma di integrazione/emendazione delle motivazioni” (Cons. Stato, n. 1038 del 2025).

Nella specie, è dato riscontrare un grave difetto motivazionale della sentenza impugnata, che integra una motivazione ‘inesistente’, in quanto resa con riferimento ad un petitum e causa petendi diversi da quelli illustrati dalle parti nel corso del giudizio di primo grado.

Secondo l’orientamento costante della giurisprudenza di legittimità, condiviso da questo Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria nn. 10 e 11 del 2018), a determinare la nullità della sentenza è la motivazione assente o apparente, che non consente di comprendere il ragionamento seguito, sia pure succintamente, dal giudice per la formazione del proprio convincimento, non potendosi lasciare all’interprete il compito di integrarla con le più varie, ipotetiche, congetture (Cass. civ. n. 27178/2021; Cass. SS.UU. n. 8053 del 2014).

Il limite al dispiegarsi dell’effetto devolutivo dell’appello è dunque conseguenza dell’impossibilità di ricostruire il percorso motivazionale del giudice a quo e ciò in quanto il controllo, per essere esercitato, richiede sempre la comprensibilità dell’atto da controllare.

Nel caso in esame, è stata pronunciata l’infondatezza del ricorso introduttivo con riferimento ad un immobile, oggetto di istanza di condono, diverso da quello valutato dall’Amministrazione con la determina n. 421 del 2013, circostanza che, per le ragioni di seguito enunciate, refluisce nella mancanza totale della motivazione, determinando la nullità della sentenza.

L’errore nell’identificazione dell’immobile non sarebbe formale (come sostiene parte appellata) ma sostanziale, poiché coinvolge indirizzo, dati catastali, consistenza e natura del manufatto, incidendo direttamente sulla legittimità del giudizio espresso dal Collegio di prima istanza.

Il manufatto di Via Badesi n. 5, come deducono gli appellanti, fa parte di un fabbricato più ampio, già oggetto di concessioni in sanatoria negli anni ’80, e la stessa Amministrazione Capitolina, nel 2022, ha rilasciato a TO NA un titolo edilizio in sanatoria (n. 400695/2022) per unità immobiliari ubicate al medesimo foglio e particella.

La sentenza impugnata, quindi, presenta una motivazione resa su un atto riferito ad un immobile che non è stato oggetto di contestazione (sito alla via Campo Farnia 110) con il ricorso introduttivo e non consente il sindacato del giudice di appello sul decisum e, quindi, sull’esattezza e sulla logicità del ragionamento del giudice a quo (Cons. Stato, n. 1038 del 2025).

Ne consegue che tutta la motivazione della decisione non è riferibile al caso concreto esaminato, con conseguente nullità.

Secondo il prevalente orientamento giurisprudenziale, il difetto assoluto di motivazione riguarda l’ipotesi di “ motivazione palesemente non pertinente rispetto alla domanda proposta (perché fa riferimento a parti, fatti e motivi totalmente diversi da quelli dedotti negli scritti difensivi)” , non consentendo al giudice di esercitare un qualsiasi sindacato di tipo sostitutivo “ per essere mancata, nella sostanza, una statuizione sulla quale si possa incidere, seppure nella forma di integrazione/emendazione delle motivazioni” (Adunanza Plenaria n. 11 del 2018; cfr. anche Adunanza Plenaria n. 10 del 2025).

Tale motivazione non è sindacabile, in quanto essa costituisce un atto di imperio immotivato, e dunque non è nemmeno integrabile, se non con il riferimento alle più varie, ipotetiche congetture; ma una sentenza ‘congetturale’ è, per definizione, una non – decisione giurisdizionale, ossia un atto di abdicazione alla potestas iudicandi.

8. In definitiva, nella specie, la ‘parvenza’ di motivazione determina la nullità della sentenza, con assorbimento di tutte le altre censure prospettate con il gravame e con conseguente applicazione dell’art. 105 c.p.a., come interpretato dall’Adunanza Plenaria nella sentenza n. 11 del 2018, imponendo la rimessione della causa al primo giudice.

9. Le spese di lite del doppio grado, considerato l’esito dell’appello, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto annulla la sentenza appellata e rimette la causa al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, ai sensi dell’art. 105 c.p.a., per l’ulteriore corso del giudizio.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati

IO ON, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

AN SA, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN SA	IO ON

IL SEGRETARIO